公共安全，上海如此破題

王煜

一次次“最嚴(yán)格”而又“最有效”的立法和執(zhí)法中，上海對于公共安全治理制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也在不斷積累成熟，并且在許多領(lǐng)域，成為全國乃至國際上的先行者和優(yōu)秀榜樣。

2016年夏天，南京東路河南中路步行街入口建筑的大屏幕上，每隔幾分鐘就會播放一次“電信詐騙防范八法”。

上海的城市治理和公共安全管理以“精細(xì)”著稱，被形容成“繡花針”式的管理模式。近5年里，申城在公共安全領(lǐng)域多頭并舉，既有讓市民看得到摸得著的實(shí)事措施，也有制度供給的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，在破解該領(lǐng)域難題方面做出了扎實(shí)的探索。

智慧助安全

上海有許多老式居民區(qū)，住戶多，人員流動頻繁，對人口的管理、對盜竊等違法犯罪事件的預(yù)防和處置的難度都比較高。在這些區(qū)域，近年來，上海公安的高科技智能系統(tǒng)發(fā)揮了強(qiáng)大的保護(hù)作用。

在布局了智能系統(tǒng)的居民小區(qū)，一旦有人進(jìn)入，門口的攝像頭就會對該人員進(jìn)行人像采集，通過面部生物特征識別，與后臺中儲存的小區(qū)實(shí)有人口信息進(jìn)行對比分析。如果發(fā)現(xiàn)不是該小區(qū)常住的外來人員，信息就會再與警方的犯罪嫌疑人員數(shù)據(jù)庫比對，如果相符，報(bào)警信息會立即推送至社區(qū)民警、巡邏民警的手機(jī)終端。其次，系統(tǒng)后臺還開展數(shù)據(jù)模型分析，提取可疑情況。例如：某個外來人員一段時間內(nèi)連續(xù)進(jìn)入多個不同門洞、多個不同車庫，或者在小區(qū)內(nèi)長時間無端逗留。出現(xiàn)這些情況后，該人員的照片也會推送到民警的手機(jī)終端，民警將立即趕往現(xiàn)場盤查處置。

除了防盜，這套系統(tǒng)也能有效助力實(shí)有人口信息的采集維護(hù)，減少安全隱患，保證小區(qū)全體居民的安全。例如，如何及時掌握小區(qū)租住人員變動信息，怎樣及時發(fā)現(xiàn)群租現(xiàn)象？上海公安的智能化系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)模型分析提供了很好的解決方案：凡是已錄入的人員連續(xù)兩周沒有在小區(qū)出現(xiàn)，或者未錄入實(shí)有人口信息的人員一周之內(nèi)連續(xù)三天出現(xiàn)在小區(qū)，民警會被提醒上門核查，及時登記變動情況;如果系統(tǒng)監(jiān)測到連續(xù)兩天超過六人進(jìn)入同一間房屋，則被判斷為有群租嫌疑，也會提醒民警上門處置。

這套智能裝置還出現(xiàn)在小區(qū)的各個角落，靠著電子芯片，窨井蓋丟失或移位、消火栓失壓或故障、獨(dú)居老人連續(xù)三天不出家門……民警都會收到報(bào)警。

交警在南京西路對違法駛?cè)霗C(jī)動車道的非機(jī)動車進(jìn)行執(zhí)法。

消防是關(guān)系上海這座巨型城市公共安全的重要命題，尤其高樓，如何通過智能化手段，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、自動化的消防體系？上海在“浦西第一高樓”即位于北外灘的“白玉蘭廣場”進(jìn)行了試點(diǎn)。

進(jìn)入這棟大樓的每個人都必須持有一張IC卡。通過監(jiān)測IC卡，智能定位系統(tǒng)能自動識別持卡人所在樓層及區(qū)域，精準(zhǔn)監(jiān)控各樓層人員數(shù)量及分布情況。一旦發(fā)生火災(zāi)，就可以在緊急情況下掌握了解人員疏散逃生狀況，及時救助被困人員。人們還能通過掃描二維碼，在手機(jī)上看到顯示大樓結(jié)構(gòu)和重要通道的電子地圖。據(jù)了解，更先進(jìn)的動態(tài)電子地圖已在開發(fā)中。未來，訪客只需掃碼，就能掌握自己在整座大樓中所處的位置和移動軌跡，得到火災(zāi)逃生時的“指南針”。

據(jù)虹口公安消防部門介紹，樓宇智能定位系統(tǒng)、消防物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、大樓空氣監(jiān)測報(bào)警系統(tǒng)和消防微信平臺，構(gòu)成了樓宇“智聯(lián)3+1”消防管理模式。通過24小時動態(tài)監(jiān)控、研判樓宇內(nèi)消防安全狀態(tài)，可以實(shí)現(xiàn)對火情的“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置、早撲滅”。消防物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，扮演著大樓火災(zāi)“報(bào)警員”、設(shè)施“巡檢員”和巡查“監(jiān)督員”的三重角色。正常狀態(tài)下，通過信息傳感與通信技術(shù)，動態(tài)采集、實(shí)時互聯(lián)、有效整合樓宇內(nèi)“水電氣風(fēng)”等狀態(tài)信息，還可通過后臺數(shù)據(jù)分析，實(shí)時掌握樓宇內(nèi)設(shè)施器材完好率和故障異常頻發(fā)點(diǎn)。任何一處裝置發(fā)生異常，智能物聯(lián)網(wǎng)手機(jī)App都會在第一時間發(fā)出報(bào)警信號，并將信息推送至物業(yè)消防管理員、微型消防站隊(duì)員、消防設(shè)施維保人員的手機(jī)，實(shí)現(xiàn)第一時間定位火警區(qū)域、啟動響應(yīng)程序、督促相關(guān)人員到場應(yīng)急處置。

除了治安、消防，在過去的5年中，上海市民已經(jīng)在很多領(lǐng)域感受到科技創(chuàng)新帶來的強(qiáng)大保護(hù)力量。

在信息安全層面，2016年7月正式運(yùn)行的上海市反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中心發(fā)揮了顯著作用。該中心由上海市公安局會同上海市通信管理局、上海銀監(jiān)局、人民銀行上海總部等通信、金融監(jiān)管部門共同籌建，深度整合警社資源，建立了商業(yè)銀行、通信運(yùn)營商、金融清算機(jī)構(gòu)和第三方支付機(jī)構(gòu)聯(lián)合入駐，防范、打擊、治理一體化運(yùn)作的實(shí)戰(zhàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪案件的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一封堵、統(tǒng)一查處?？恐@樣的力量聚合，中心為公眾和企業(yè)等組織避免和挽回了大量損失，上海市近一年來電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的情況在總體上實(shí)現(xiàn)了“案件接報(bào)數(shù)、人民群眾經(jīng)濟(jì)損失數(shù)明顯下降，破案數(shù)、抓獲犯罪嫌疑人數(shù)明顯上升”的“兩降兩升”。

這其實(shí)是上海公共安全管理的發(fā)展方向：不再以人海戰(zhàn)術(shù)取勝，而是依賴高科技、智能化手段，實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)與高效。上海警方介紹，未來申城將以智能化安防體系和大數(shù)據(jù)應(yīng)用、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品為支撐，實(shí)現(xiàn)研判多維、指揮扁平、處置高效的精準(zhǔn)警務(wù)，使城市公共安全治理不斷向“最有序、最安全、最干凈”目標(biāo)邁進(jìn)，這也正是上海市委市政府提出的“要提高站位，面向全球、面向未來，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平”的要求。

2018年上海市政府要完成的與人民生活密切相關(guān)的實(shí)事中，與公共安全相關(guān)的有：創(chuàng)建5400個社區(qū)民警微信警務(wù)室，為群眾提供貼身公共安全服務(wù);在部分區(qū)域試點(diǎn)布建118套智能安檢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、非接觸、不停留”安檢;為100棟高層公房或售后公房、80個老舊小區(qū)實(shí)施消防設(shè)施增配或改造;組織全市居民小區(qū)開展1次逃生疏散演練;新建7個醫(yī)療急救（120）分站。endprint

治理靠法規(guī)，制度巧供給

近幾年，申城在公共安全方面的法規(guī)制度建設(shè)供給，同樣為人矚目。

逢年過節(jié)、紅白喜事要放爆竹，這被民眾稱為是“千年習(xí)俗”，但當(dāng)這樣的習(xí)俗與現(xiàn)代城市的公共安全治理相沖突，該如何處理？2016年1月1日，新的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》施行，給出了很好的答案。依照法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行，上海不僅在節(jié)假日期間的火災(zāi)隱患下降，得到了干凈的空氣、寧靜的環(huán)境，更重要的是得到了公眾對公共安全治理的理解。在上海生活的人們，許多有這樣的感受：雖然法規(guī)制度管得嚴(yán)，但是帶來的是生活體驗(yàn)的提升、獲得感的增強(qiáng)。

在煙花爆竹管理之后，2017年，上海在公共安全健康領(lǐng)域的“最嚴(yán)法規(guī)”三箭齊發(fā)，在道路交通、控?zé)熀褪称钒踩阮I(lǐng)域，人們在這座城市的安全和健康，有了很高的標(biāo)準(zhǔn)來保障。

以道路安全為例，2017年3月25日不僅是上海新道交條例的實(shí)施日，也是上海交通大整治滿一年的日子。上海政法學(xué)院教授章友德說，公眾之所以會感覺道交條例的執(zhí)法力度很強(qiáng)，很大的一個原因就在于新條例的執(zhí)行不是從正式施行這幾天才開始落地的，而是一年前就開始的交通大整治的延續(xù)。他認(rèn)為，交通大整治以交通頑疾、最突出的問題為抓手，整治有成效，而且每一階段都不斷總結(jié)出了許多經(jīng)驗(yàn)。

2017年9月，10名市人大常委會委員和8名市人大代表與食藥監(jiān)、城管等執(zhí)法人員一起兵分兩路，分別探訪中山公園龍之夢和日月光相關(guān)賣場的餐飲企業(yè)。

這三部地方立法都特別注意了以問題為導(dǎo)向，都是為了解決相關(guān)領(lǐng)域中之前難以解決的問題。近年來，上海對食品安全領(lǐng)域都是不斷加強(qiáng)重視程度，目前食品安全的保障機(jī)制已經(jīng)基本建立，新的食品安全條例可以說是鞏固了以往的成就?？?zé)煑l例把多年來未能做到的室內(nèi)公共場所全面禁煙寫入法條，這也是顯著的進(jìn)步。

把交通等公共安全管好的同時是否也能讓民眾的體驗(yàn)更好？上海市政府法制辦主任吳偕林對媒體表示：道路交通管理事關(guān)千家萬戶，事關(guān)每個人的出行安全和暢通，這是一個切切實(shí)實(shí)的民生工程，因此在修訂過程中提出了三個平衡，即：從嚴(yán)管理與科學(xué)管理的平衡、依法管理與便民服務(wù)的平衡、嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法的平衡。

章友德也指出，法治的建立，不只是對道路交通的參與者管得更嚴(yán)了，對執(zhí)法者也做出了嚴(yán)格限制。對交警規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督投訴體制已經(jīng)建立起來，公眾不僅自身要守法，也有權(quán)利和義務(wù)監(jiān)督執(zhí)法部門依法行政。

上海在安全健康領(lǐng)域的三部“最嚴(yán)條例”采取了誠意“開門立法”的做法，用各種手段充分收集民眾的各方意見，讓利益群體有博弈的空間，尊重了公眾的表達(dá)權(quán)。

以修訂幅度達(dá)93.8%的食品安全條例為例，從確定立法意向，到正式納入立法計(jì)劃、著手修訂，經(jīng)歷了大半年的時間。截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通過電話、電子郵件、傳真等方式反饋意見和建議，對條例草案提出了110余條意見和建議;各區(qū)人大常委會共舉行代表聯(lián)系社區(qū)活動273場，參與的市人大代表463 人（次），基層群眾3454人（次），對條例草案提出了490余條意見和建議。

道交條例和控?zé)煑l例在修訂的過程中，實(shí)行了上海市人大常委會副主任和市政府副市長共同負(fù)責(zé)的“雙組長制”，針對重點(diǎn)條款，多次召開座談會、論證會，從合法性、合理性和可行性三方面進(jìn)行綜合評估，期望條款的實(shí)施在社會上能達(dá)到最大化效果。

以控?zé)煑l例的修訂為例，上海市人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者，控?zé)煑l例從2010年的制訂施行到修訂，一直廣受社會各界關(guān)注，上海人大因此特別注重在調(diào)研中廣泛收集民意。僅問卷調(diào)查這種形式，他們就采取了三種途徑。

而關(guān)于道交條例，上海市人民政府法律顧問、上海律師協(xié)會行政法業(yè)務(wù)研究委員會主任張鵬峰說，修訂過程中，立法部門向社會公開征集意見，引起了廣泛關(guān)注和爭論。并且切實(shí)做到了讓專家參與立法，針對立法中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題組織了多場專家討論會。“我參與了其中的很多場次，在會上，與會者的觀點(diǎn)并不完全一致，大家暢所欲言，充分碰撞。”

一次次“最嚴(yán)格”而又“最有效”的立法和執(zhí)法中，上海對于公共安全治理制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也在不斷積累成熟，并且在許多領(lǐng)域，成為全國乃至國際上的先行者和優(yōu)秀榜樣。endprint