我國(guó)環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的賠償保障體系思考

王紅梅，鐘部卿，汪保錄，于彩虹

（1. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2. 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，北京 100083）

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益暴露，環(huán)境污染引發(fā)的健康損害事件呈爆炸式增長(zhǎng)，由此引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越突出。目前環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害賠償保障機(jī)制，如配套的法律法規(guī)、損害認(rèn)定支持技術(shù)與組織保障模式均處于起步階段。如何盡快落實(shí)新環(huán)保法精神，對(duì)污染者進(jìn)行責(zé)任追溯，并使受害者得到相應(yīng)的賠償，是我國(guó)政府亟需開(kāi)展的一項(xiàng)工作。為探討如何建立適合我國(guó)健康損害的賠償保障體系，本文結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的法律體系、技術(shù)現(xiàn)狀及組織保障體系進(jìn)行剖析。

1 國(guó)內(nèi)外健康損害賠償?shù)姆芍误w系對(duì)比

1.1 我國(guó)環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害賠償?shù)姆芍误w系

對(duì)環(huán)境污染者進(jìn)行追責(zé)，并要求其對(duì)污染導(dǎo)致的健康損害進(jìn)行賠償是我國(guó)法律確定的原則。有關(guān)環(huán)境糾紛的處理和環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定可參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等法律。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2015年1月1日正式實(shí)施）規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織，和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。環(huán)保法提出對(duì)污染肇事者進(jìn)行處罰，對(duì)那些重犯、屢犯和有主觀故意的違法者，要加倍甚至懲罰性地處罰，甚至追究企業(yè)法人和排污直接責(zé)任人的刑事責(zé)任。環(huán)保法對(duì)環(huán)境污染給出了指導(dǎo)性和原則性規(guī)定，但如何建立健康損害賠償保障體系的補(bǔ)充細(xì)則沒(méi)有出臺(tái)。與之類似的是，《中華人民共和國(guó)民法通則》第124條對(duì)環(huán)境污染致人損害的民事責(zé)任中規(guī)定“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。雖然民法通則對(duì)賠償做出了要求，但缺乏相關(guān)的賠償細(xì)則。其他法規(guī)文件的法律約束力太低。如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2013〕15 號(hào)）、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》（部令第 32號(hào)）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（部令第 34 號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā) 〔2011〕60號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作方案〉的通知》（環(huán)辦函〔2011〕1019號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估工作程序規(guī)定〉的通知》（環(huán)辦〔2013〕85 號(hào)）等主要以“通知”、“辦法”的形式存在，法律強(qiáng)制執(zhí)行力較弱?？傊?，現(xiàn)階段我國(guó)雖然在環(huán)境損害賠償從法律層面確定了訴訟、污染責(zé)任等，但對(duì)如何保證受害人的損害賠償權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)卻沒(méi)有做出規(guī)定。

1.2 發(fā)達(dá)國(guó)家的健康損害賠償?shù)姆芍误w系

發(fā)達(dá)國(guó)家早期發(fā)展中，曾多次遭遇環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的事件。它們?cè)谔幚砉Σ〉穆L(zhǎng)探索中，逐步建立并完善了公害健康救濟(jì)制度，并形成了一系列的法律法規(guī)、行政救濟(jì)制度和資金保障體系，值得我國(guó)借鑒。

總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害賠償體系，具有以下優(yōu)勢(shì)。

1.2.1 相關(guān)的法律法規(guī)較為完善

日本在國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)制度中有一系列詳細(xì)的制度，以法律形式明確了公害病的防治、受害者的補(bǔ)償制度和管理人員與機(jī)構(gòu)等。其中，公害病相關(guān)立法有《公害紛爭(zhēng)處理法》《大氣污染防止法》《水質(zhì)污濁防止法》《自然環(huán)境保全法》《公害健康被害補(bǔ)償法》等。通過(guò)以上法律的形式明確污染所致健康損害必須有賠償?shù)呢?zé)任，并附帶有醫(yī)學(xué)治療與生活費(fèi)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任。日本在地方層面也出臺(tái)了相應(yīng)的公害病防治地方性法規(guī)。日本《公害健康受償補(bǔ)償法》最具特色，它在法律上形成了從訴訟到補(bǔ)償?shù)耐暾姆煞ㄒ?guī)。法律上確定了普通受污染者的民事訴訟制度，并在賠償保障資金上建立了行政救濟(jì)制度，通過(guò)向企業(yè)征收排污費(fèi)作為資金來(lái)源。組織形式上由公共行政機(jī)關(guān)采取簡(jiǎn)易程序來(lái)認(rèn)定公害病的損害程度、范圍，配套的補(bǔ)償金計(jì)算方法也簡(jiǎn)便易行、易于核查。日本的法律及配套經(jīng)濟(jì)手段能保障公害病患者得到迅速、及時(shí)的救濟(jì)和長(zhǎng)期的治療。在美國(guó)的環(huán)境補(bǔ)償法律體系中，最重要的是《綜合環(huán)境補(bǔ)償與責(zé)任法》（1980年）。這部法律建立了比較完備的有毒有害廢物處理機(jī)制，明確了有關(guān)當(dāng)事人的連帶責(zé)任及其所具有追溯力的法律效力，這部法律又被稱為《超級(jí)基金法》。該法規(guī)定所有可能承擔(dān)污染責(zé)任的法人（企業(yè)）都必須有財(cái)政擔(dān)保，以保證污染發(fā)生后的賠償資金能夠及時(shí)落實(shí)。這部法律直接推動(dòng)了美國(guó)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的快速發(fā)展。因環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)具有相對(duì)靈活的資金籌措模式，企業(yè)紛紛購(gòu)買責(zé)任險(xiǎn)來(lái)保障其財(cái)政擔(dān)保的完成。

1.2.2 法律體系支撐賠償資金的有效落實(shí)

為了使受害人及時(shí)地獲得救助，日本多個(gè)環(huán)境法律法規(guī)中明確了污染者的責(zé)任及履行機(jī)制。1970年，日本頒布了《農(nóng)用地污染防止法》。該法要求，為了預(yù)防、清除和合理利用遭受特定有害物質(zhì)污染的農(nóng)用地，應(yīng)采取必要措施，實(shí)現(xiàn)污染責(zé)任者能夠履行污染土地的修復(fù)和人群健康賠償能力，從而從源頭上保障了污染賠償資金的落實(shí)。日本的法律中直接設(shè)置了環(huán)境污染的“直罰主義”制度。根據(jù)規(guī)定，若企事業(yè)單位和國(guó)民違反了法定要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以不經(jīng)法院的審判，直接以違反行政義務(wù)為依據(jù)對(duì)污染肇事者給予刑事處罰。日本政府通過(guò)公害病防治法要求企業(yè)繳納一定的費(fèi)用用于公害病防治[1]，美國(guó)的超級(jí)基金主要用于治理全美范圍內(nèi)閑置不用或被拋危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)，并對(duì)危險(xiǎn)廢物泄漏做出緊急反應(yīng)，其配套的環(huán)境污染責(zé)任經(jīng)濟(jì)賠償方式值得借鑒。其中規(guī)定，受害人必須先向污染責(zé)任人請(qǐng)求損害賠償，當(dāng)責(zé)任人不能確定或無(wú)力賠償時(shí)方可向基金提出賠償要求。考慮到美國(guó)大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)繳納了環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，從某種意義上說(shuō)，美國(guó)的超級(jí)基金與環(huán)境保險(xiǎn)互為補(bǔ)充，超級(jí)基金是在責(zé)任人無(wú)法明確或責(zé)任人無(wú)法及時(shí)履行賠償能力情況下的一種經(jīng)濟(jì)賠償方式[2]。印度的《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》（1991年）規(guī)定對(duì)于處理“危險(xiǎn)物質(zhì)”的有關(guān)單位，如果是政府和國(guó)有公司，實(shí)行環(huán)境保險(xiǎn)基金制度；如果是普通商務(wù)公司，則強(qiáng)制要求投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，以保障其履行污染后的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任[3]。德國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是采取強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的制度。德國(guó)《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，存在重大環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的“特定設(shè)施”的所有人必須采取一定的預(yù)先保障義務(wù)履行措施，包括與保險(xiǎn)公司簽訂損害賠償責(zé)任的保險(xiǎn)合同，或由州、聯(lián)邦政府和金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保[4]。

1.2.3 法律體系包含了完善的環(huán)境健康損害評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大多通過(guò)立法建立了完善的組織機(jī)構(gòu)，并明確了其操作流程。日本在國(guó)家層面設(shè)置了不同政府部門的明確分工，有專業(yè)機(jī)構(gòu)分管環(huán)境公害、礦業(yè)危害、職業(yè)病，配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完備。日本在國(guó)家層面負(fù)責(zé)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、公害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)計(jì)劃與調(diào)查研究計(jì)劃的制定，地方主要負(fù)責(zé)地方標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則的補(bǔ)充制定；組織機(jī)構(gòu)上專門配有具體管理轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)控、申報(bào)、許可或認(rèn)可事務(wù)、開(kāi)展調(diào)查研究的機(jī)構(gòu)等。美國(guó)也是通過(guò)立法明確規(guī)定環(huán)境污染損害評(píng)估工作的法律基礎(chǔ)，通過(guò)程序立法詳細(xì)地規(guī)定了環(huán)境污染損害評(píng)估的操作規(guī)程，并通過(guò)先進(jìn)的評(píng)估方法促進(jìn)環(huán)境污染損害評(píng)估立法的現(xiàn)代化[5]。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境賠償保障體系的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)。它們?cè)诙鄠€(gè)環(huán)境法律法規(guī)中明確了環(huán)境健康損害賠償?shù)脑V訟機(jī)制、資金保障機(jī)制（直罰或通過(guò)稅收等行政救濟(jì)、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)和超級(jí)基金等），完善了公害病的組織管理認(rèn)定機(jī)構(gòu)，建立了一定的技術(shù)支撐。

1.3 分析我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家法律保障體系的差異

相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)現(xiàn)階段尚未建立起完整的環(huán)境健康損害賠償保障體系。我國(guó)學(xué)者已關(guān)注到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的制度化建設(shè)問(wèn)題[6]。雖然最新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確了污染責(zé)任追溯，但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估與賠償?shù)姆ㄒ?guī)文件較為零散且不成體系，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在訴訟、認(rèn)定和賠償落實(shí)等諸多問(wèn)題。

1.3.1 我國(guó)環(huán)境損害訴訟機(jī)制缺乏細(xì)則支持

在環(huán)境損害訴訟機(jī)制上，司法部和環(huán)境保護(hù)部共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發(fā)通〔2015〕年117號(hào)）。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》。國(guó)家不同部門規(guī)定了由環(huán)境保護(hù)部門指定或推薦的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。實(shí)施統(tǒng)一登記管理，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定，無(wú)疑將使環(huán)境損害訴訟更為容易，讓受到環(huán)境損害的當(dāng)事人維權(quán)不再困難，這是我國(guó)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的一個(gè)重大的進(jìn)步。然而，現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，環(huán)境損害鑒定的正規(guī)化、體系化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境損害糾紛高發(fā)的現(xiàn)狀。環(huán)境司法鑒定是環(huán)境訴訟案件處理中最重要的一環(huán)，也是目前最難以攻克的一環(huán)。運(yùn)用專業(yè)技術(shù)、技能識(shí)別與判定環(huán)境污染行為與健康損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，確定損害程度、范圍以及損失數(shù)額等，是迫切需要解決的關(guān)鍵技術(shù)。由于不同地區(qū)污染行為的復(fù)雜性，環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估程序、評(píng)估方法、評(píng)估報(bào)告效力、法律責(zé)任等內(nèi)容均嚴(yán)重缺乏細(xì)則上的技術(shù)支持。

1.3.2 我國(guó)缺乏法律層面的賠償資金保障機(jī)制

我國(guó)目前因環(huán)境污染引發(fā)的大范圍社會(huì)公眾事件，大多還是由政府財(cái)政“埋單”，如天津“8·12”爆炸事件。這種模式賠償并沒(méi)有真正落實(shí)環(huán)保法中的責(zé)任追溯精神。為使企業(yè)履行其污染責(zé)任，有學(xué)者提出建立我國(guó)環(huán)境侵權(quán)損害賠償基金的必要性和可行性[7]，但細(xì)究我國(guó)的管理體系，這種模式值得商榷。我國(guó)政府職能與發(fā)達(dá)國(guó)家不完全相同，目前財(cái)政主要由政府主導(dǎo)，缺乏由政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等共同組建的超級(jí)基金的運(yùn)行機(jī)制。在未來(lái)，或許通過(guò)政府主導(dǎo)的環(huán)境稅可以轉(zhuǎn)化一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)土壤修復(fù)的基金，但目前完全照搬美國(guó)的超級(jí)基金明顯不適用于我國(guó)。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)捐贈(zèng)力量十分有限，無(wú)力用于健康損害賠償，更無(wú)法體現(xiàn)對(duì)污染肇事者的處罰。因此，積極地引入市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)合企業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)大小來(lái)解決環(huán)境污染資金落實(shí)的環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)或成為未來(lái)一個(gè)主要解決賠償資金落實(shí)的途徑。

我國(guó)政府早在十多年前就已明確提出采用環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的手段來(lái)解決一些污染責(zé)任履約的政策。2007年底，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕23號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕15號(hào)）精神，加快建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步健全我國(guó)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度，原環(huán)境保護(hù)總局與中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2007〕189號(hào)）。在新環(huán)保法中已明確規(guī)定了鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為企業(yè)污染責(zé)任延伸時(shí)的一種方式。以往，我國(guó)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)在推廣過(guò)程中存在保險(xiǎn)品種劃分過(guò)于單一、強(qiáng)制險(xiǎn)與自愿險(xiǎn)沒(méi)有明確界限等問(wèn)題，但隨著企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)的提高，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)將成為一種趨勢(shì)。2017年6月，由環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)共同制定的《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法（征求意見(jiàn)稿）》）中規(guī)定了八類情形涉及七類企業(yè)類型強(qiáng)制投保環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，主要有從事石油和天然氣開(kāi)采，基礎(chǔ)化學(xué)原料制造及合成材料制造，化學(xué)藥品原料藥制造，Ⅲ類及以上高風(fēng)險(xiǎn)放射源的移動(dòng)探傷、測(cè)井，收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物，建設(shè)或者使用尾礦庫(kù)，經(jīng)營(yíng)液體化工碼頭、油氣碼頭，從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉，鉛蓄電池極板制造、組裝，皮革鞣制加工，電鍍，或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用含汞催化劑生產(chǎn)氯乙烯、氯堿、乙醛、聚氨酯等。環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)險(xiǎn)種較多，主要集中于環(huán)境污染后的修復(fù)，就環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)發(fā)展而言卻十分緩慢，目前針對(duì)公眾健康損害的保險(xiǎn)主要集中于突發(fā)環(huán)境污染事件，對(duì)于長(zhǎng)期慢性的環(huán)境公害病險(xiǎn)種較少?？紤]到健康損害是環(huán)境污染損害的一個(gè)重要方面，企業(yè)污染責(zé)任延伸理應(yīng)包括在其中，因此，針對(duì)公眾的健康損害責(zé)任險(xiǎn)品種應(yīng)該是國(guó)家設(shè)置強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的一個(gè)總體方向。

1.3.3 我國(guó)的環(huán)境損害法律法規(guī)建設(shè)有待于進(jìn)一步提高

歸納之，我國(guó)環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害賠償保障體系的相關(guān)法律法規(guī)，亟需做以下工作：①擴(kuò)大《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的覆蓋面，從體現(xiàn)保護(hù)人體健康出發(fā)，完善我國(guó)環(huán)境與健康立法體系,盡早出臺(tái)我國(guó)環(huán)境與健康方面的專門立法。②探索環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)、健康損害稅收等適合我國(guó)的健康賠償資金保障機(jī)制，并以法律的形式進(jìn)行明確。③環(huán)境損害賠償立法的難點(diǎn)在于環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)處理決定的法律效力問(wèn)題以及因果關(guān)系推定的準(zhǔn)確表述問(wèn)題[8]。出臺(tái)具有法律執(zhí)行意義的健康損害認(rèn)定、賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及細(xì)則。我國(guó)在環(huán)保制度措施方面,已建立相對(duì)完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,但缺乏相應(yīng)的健康監(jiān)測(cè)和環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)制度,未建立環(huán)境健康損害賠償制度,其他制度也存在一定的缺陷；標(biāo)準(zhǔn)體系相對(duì)完善,但在標(biāo)準(zhǔn)的定位、覆蓋面以及先進(jìn)性、協(xié)調(diào)性方面存在不足；應(yīng)出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)現(xiàn)有制度措施的不足。④針對(duì)目前各部門缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，從法律層面建立國(guó)家和地方層面的組織保障機(jī)構(gòu)，出臺(tái)環(huán)境與健康管理機(jī)構(gòu)的組織法,明確各部門的職責(zé)分工及協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 現(xiàn)有健康損害賠償?shù)募夹g(shù)支撐體系分析

環(huán)境健康損害賠償體系包含了健康損害認(rèn)定、評(píng)估，理賠金額評(píng)估等，其中對(duì)健康損害認(rèn)定與評(píng)估是目前存在技術(shù)難點(diǎn)較多的環(huán)節(jié)。

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境損害賠償技術(shù)支撐經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程才日趨成熟

大多數(shù)情況下公害病受害者人數(shù)甚多，如水俁病和痛痛病等都存在數(shù)以萬(wàn)計(jì)的受害者和數(shù)以千計(jì)的死亡者。由于個(gè)體差異，以及活動(dòng)模式與生活習(xí)慣等因素的干擾，即使生活在同一地區(qū)的人，健康損害程度的表現(xiàn)差異也大相徑庭，無(wú)法僅依據(jù)人體疾病表現(xiàn)來(lái)進(jìn)行污染責(zé)任的認(rèn)定。此外，污染物在體內(nèi)存在拮抗或協(xié)同作用對(duì)單一的健康效應(yīng)產(chǎn)生干擾，僅依據(jù)現(xiàn)有流行病學(xué)調(diào)研結(jié)論無(wú)法直接建立疾病與污染物暴露劑量之間的因果關(guān)系。日本的公害病處理中，對(duì)污染區(qū)域周邊的環(huán)境介質(zhì)進(jìn)行了大量的采樣，包括土壤、水體、動(dòng)、植物等。整個(gè)認(rèn)定過(guò)程非常緩慢。日本政府2009年制定了《關(guān)于解決水俁病受害者救濟(jì)和水俁病問(wèn)題的特別措施法》，依據(jù)此法，熊本、鹿兒島、新潟3縣共有申請(qǐng)者逾6.5萬(wàn)人，最終明確認(rèn)定的只占事發(fā)地符合居住年限居民總數(shù)的1%左右。在漫長(zhǎng)的認(rèn)定過(guò)程中，日本公害病仲裁機(jī)構(gòu)已形成相對(duì)成熟的一系列技術(shù)方法。

2.2 我國(guó)的環(huán)境損害賠償受技術(shù)層面制約嚴(yán)重

環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與配套的技術(shù)規(guī)范以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善程度息息相關(guān)?，F(xiàn)階段，雖然環(huán)境保護(hù)部頒布《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》等技術(shù)規(guī)范，對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的工作內(nèi)容及范圍、環(huán)境損害確認(rèn)、因果關(guān)系判定、損害評(píng)估方法、鑒定評(píng)估報(bào)告的編制等進(jìn)行了規(guī)范，但現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范大多針對(duì)生態(tài)環(huán)境，無(wú)法體現(xiàn)我國(guó)人群長(zhǎng)期、慢性的污染物暴露特征。由于環(huán)境因素的介入，環(huán)境損害賠償訴訟呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)人身?yè)p害賠償訴訟。一是在侵權(quán)的方式上，大多通過(guò)環(huán)境這一載體間接對(duì)他人的身體造成侵害，加害人身份難以確定，行為與后果之間的因果關(guān)系難以證明；二是健康權(quán)受侵害的主體范圍較大，危害后果嚴(yán)重，通常具有不可逆轉(zhuǎn)性，且危害結(jié)果具有長(zhǎng)期性和潛伏性，損害較難證明；三是加害人與受害人在信息掌握與談判地位等方面具有明顯的“不對(duì)等性”，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、科學(xué)知識(shí)方面差別較大，在訴訟的過(guò)程中受害人處于明顯劣勢(shì)地位。在此，對(duì)健康損害的認(rèn)定需要多個(gè)領(lǐng)域共同介入。目前尚缺乏一系列的科學(xué)評(píng)估方法，盡管我國(guó)有相應(yīng)的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，但由于人群的活動(dòng)性，無(wú)法直接將超標(biāo)排放與健康效應(yīng)直接進(jìn)行關(guān)聯(lián)。在未來(lái)，將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、人群流行病學(xué)結(jié)果、人群內(nèi)暴露檢測(cè)結(jié)果與理賠評(píng)估等數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行有效的危害認(rèn)定，應(yīng)該是環(huán)境健康的一個(gè)主流方向?？茖W(xué)技術(shù)本應(yīng)成為支撐法律法規(guī)出臺(tái)的基礎(chǔ)，但由于目前技術(shù)的限制，極大地限制了健康損害賠償領(lǐng)域相關(guān)法律體系的發(fā)展。我國(guó)學(xué)者雖然也在環(huán)境損害研究領(lǐng)域開(kāi)展過(guò)一定的研究[9]，但現(xiàn)有研究針對(duì)大范圍環(huán)境領(lǐng)域較多，直接與風(fēng)險(xiǎn)源的損害關(guān)聯(lián)較少。因此，發(fā)展圍繞“排放—環(huán)境影響—環(huán)境暴露—人體健康影響—理賠”的健康損害賠償?shù)募夹g(shù)支撐體系迫在眉捷。

3 環(huán)境污染損害的組織保障體系

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理強(qiáng)度和關(guān)注程度都遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、資質(zhì)和效力等一般不做明確的要求，評(píng)估結(jié)果的可信度和客觀性以嚴(yán)格的法庭程序?qū)彶楹驮u(píng)估機(jī)構(gòu)自身的社會(huì)公信力和良好信譽(yù)約束為主。為避免賠償過(guò)程的糾紛，國(guó)際上大多健康損害的認(rèn)定機(jī)構(gòu)與賠償主體分離。賠償機(jī)構(gòu)由來(lái)自環(huán)境、衛(wèi)生、監(jiān)測(cè)、法律等領(lǐng)域的人員組成，具有授權(quán)的評(píng)估能力。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第十九條規(guī)定“完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。上述法律、法規(guī)和國(guó)家的大方針政策都為我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供了立法依據(jù)。依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。

從組織框架上，環(huán)境健康損害賠償組織應(yīng)當(dāng)包括案件訴訟組織、司法部門、損害評(píng)估機(jī)構(gòu)、理賠認(rèn)定機(jī)構(gòu)等，且這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備一定的獨(dú)立性質(zhì)。然而，具體實(shí)踐中，由于各部門獨(dú)立開(kāi)展各領(lǐng)域的損害鑒定評(píng)估工作，并未形成明確分工、有效協(xié)作的工作體系，導(dǎo)致各部門間鑒定評(píng)估工作進(jìn)展緩慢，不利于環(huán)境污染損害鑒定及理賠工作的開(kāi)展。近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估組織管理制度在逐步發(fā)展中。2013年最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（法釋〔2013〕15號(hào)）》，明確由環(huán)境保護(hù)部牽頭開(kāi)展環(huán)境污染損害評(píng)估，通過(guò)推薦名錄的形式對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)及從業(yè)類別進(jìn)行規(guī)范化。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第一批、第二批）》，共列出29家評(píng)估機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)階段，名錄中所推薦機(jī)構(gòu)的不屬于行政許可，不具備強(qiáng)制力。各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門也可以向當(dāng)事人推薦沒(méi)有列入該名錄的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)從事環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作?，F(xiàn)階段我國(guó)各地存在許多未被列入推薦名錄，但仍在從事環(huán)境損害鑒定評(píng)估的機(jī)構(gòu)。

在環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理上，司法部和環(huán)境保護(hù)部共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發(fā)通〔2015〕年117號(hào)）。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》。該通知對(duì)環(huán)境損害司法鑒定工作進(jìn)行明確規(guī)定：一是科學(xué)設(shè)置鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，制定詳細(xì)的鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)申報(bào)條件，在審核登記工作初始階段嚴(yán)格限制數(shù)量，提高鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平。二是科學(xué)確定鑒定事項(xiàng)，規(guī)定鑒定機(jī)構(gòu)從事的主要領(lǐng)域是污染物的物理化學(xué)性質(zhì)，生態(tài)環(huán)境遭受損害的性質(zhì)、范圍和程度、因果關(guān)系等針對(duì)環(huán)境污染的專門性問(wèn)題的確定、評(píng)定防止損害擴(kuò)大和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的措施或方案等。三是嚴(yán)格審核登記，建立環(huán)境損害司法鑒定評(píng)審專家?guī)?，確保鑒定機(jī)構(gòu)和人員質(zhì)量。四是加強(qiáng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，健全司法鑒定工作制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理。實(shí)行環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的動(dòng)態(tài)管理制度，完善退出機(jī)制。加強(qiáng)鑒定評(píng)估監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和鑒定評(píng)估人員的監(jiān)管，保障鑒定評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與合理性，促進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作有序開(kāi)展，建立一套包含行業(yè)自律、行政處罰、司法監(jiān)管、公眾監(jiān)督的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系。從該通知的內(nèi)容看，涉及環(huán)境健康損害的內(nèi)容非常不明確，原因可能是環(huán)境健康的損害認(rèn)定因果關(guān)系科技支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前我國(guó)的理賠認(rèn)定機(jī)構(gòu)主要是環(huán)保法庭。我國(guó)由司法部門設(shè)置專門的環(huán)保法庭對(duì)環(huán)境污染事件進(jìn)行專門審判。目前在我國(guó)有超過(guò)130家環(huán)保審判庭或合議庭，但是，這些法庭真正審理的環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的案件卻很少，大多是涉及林木、土地、礦產(chǎn)等自然資源的案件，真正環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的案例很少。由于環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的復(fù)雜性，環(huán)境健康損害與賠償機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更為精細(xì)化。為有效落實(shí)健康損害賠償，除健全法律外，還需要建立一個(gè)更高級(jí)別的專業(yè)的環(huán)境健康污染損害、賠償與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)是由國(guó)家多部門（環(huán)境保護(hù)部、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、衛(wèi)生部、司法部等）共同認(rèn)可的第三方仲裁機(jī)構(gòu)，且具備獨(dú)立的性質(zhì)，負(fù)責(zé)污染導(dǎo)致的損失評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項(xiàng)仲裁工作。

4 結(jié)論

發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害賠償時(shí)，立足于全面的健康損害賠償保障體系建設(shè)。首先完善立法保障，以法律法規(guī)為核心，以科學(xué)的定損評(píng)估方法作為支撐法律的基礎(chǔ)，最重要的是明確健康損害賠償保障資金的落實(shí)方法。具體不同的國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)及個(gè)體究竟選取何種賠償資金籌措方式則取決于各國(guó)國(guó)情。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境污染損害的組織保障體系相對(duì)比較健全，可以協(xié)調(diào)污染導(dǎo)致的損失評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項(xiàng)仲裁工作。

相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)的環(huán)境污染形勢(shì)更為嚴(yán)峻。然而，目前環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害賠償?shù)姆芍误w系嚴(yán)重不足，無(wú)法與損害賠償?shù)男枨笃ヅ?。本文建議出臺(tái)適合我國(guó)國(guó)情的《環(huán)境損害賠償法》，從法律層面對(duì)整個(gè)健康損害的認(rèn)定、科技支撐與賠償資金保障體系進(jìn)行指導(dǎo)；針對(duì)現(xiàn)有健康損害賠償?shù)募夹g(shù)支撐體系缺乏、認(rèn)定機(jī)構(gòu)的人員建設(shè)薄弱等現(xiàn)狀，建議加大在此領(lǐng)域的科研專項(xiàng)支撐資金，形成一系列健康損害評(píng)估的精準(zhǔn)評(píng)估方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；在組織層面亟需建立一個(gè)專門的環(huán)境健康損害認(rèn)定機(jī)構(gòu)，以保障對(duì)不同部門的協(xié)調(diào)，以推動(dòng)全面的環(huán)境健康損害賠償保障體系建設(shè)。

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