吳 昊(云南省水利水電科學(xué)研究院，云南 昆明 650228)

水土保持方案編制及實(shí)施出現(xiàn)的問題

吳 昊
(云南省水利水電科學(xué)研究院，云南 昆明 650228)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；水土保持方案；基本原則；影響性因素；外部約束條件

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，對控制生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的水土流失和項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化有重要指導(dǎo)作用。結(jié)合多年的實(shí)踐，分析了水土保持方案編制及其實(shí)施中出現(xiàn)的問題和原因，并給出一些合理的對策和建議，以期為方案的編制、實(shí)施及設(shè)施驗(yàn)收提供參考。

1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制的基本原則

水土保持是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、能源等多學(xué)科、多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門。編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是為了更好地貫徹國家有關(guān)法律、法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)和相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對主體工程設(shè)計(jì)作出客觀公正的水土保持分析評價(jià)，注重水土流失防治措施的布設(shè)，以提高各項(xiàng)措施的可實(shí)施性。但是，一些方案的編制沒有針對項(xiàng)目本身的特點(diǎn)制定相應(yīng)的編制原則，除法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的“三同時(shí)”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協(xié)調(diào)”等總體原則外，沒有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)性質(zhì)、項(xiàng)目區(qū)地形地貌、施工工藝、土石方挖填平衡等特點(diǎn)，制定與之相適應(yīng)的原則，使方案缺乏針對性。編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾項(xiàng)原則。

1.1 預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先

在編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案中，首要關(guān)注的是預(yù)防產(chǎn)生新的水土流失，保護(hù)好原有植被和地貌，把人為活動(dòng)產(chǎn)生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破壞后治理的路子。人為活動(dòng)對自然環(huán)境的影響是多方面的，尤其是人為有組織、成規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)對自然環(huán)境的影響更加強(qiáng)烈。任何一項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在立項(xiàng)之后，無一例外地要“破土動(dòng)工”，也就是進(jìn)行施工準(zhǔn)備，這時(shí)既要清除地表植被、松散表土和施工障礙物，又要開挖基礎(chǔ)、準(zhǔn)備建筑材料、運(yùn)進(jìn)機(jī)械設(shè)備，期間地表(或地下)的明顯變化表現(xiàn)為兩種相反的情形：一是原地形(地物、地貌)、原地層被擾動(dòng)，原有的微域生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞；二是新地形(地物、地貌)、新建筑物出現(xiàn)，新的微域生態(tài)系統(tǒng)形成，如公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短則幾十公里，長則幾百公里甚至上千公里，穿越不同氣候類型、地貌類型和土壤類型區(qū)，穿越不同侵蝕類型區(qū)，對各類作業(yè)場地造成頻繁而強(qiáng)烈的擾動(dòng)，多種侵蝕方式交替出現(xiàn)，水土流失強(qiáng)度急劇增加。

“預(yù)防保護(hù)”在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制中具有重要的地位和作用，在實(shí)踐中當(dāng)不斷強(qiáng)化其地位。

1.2 全面規(guī)劃、綜合治理

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中或在建成后的生產(chǎn)運(yùn)行期間，大多會對項(xiàng)目建設(shè)區(qū)及周邊區(qū)域產(chǎn)生高強(qiáng)度的開挖擾動(dòng)甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產(chǎn)生大量廢棄物。如水利水電工程等，項(xiàng)目建設(shè)一般分準(zhǔn)備期、建設(shè)期和試運(yùn)行期，水土流失主要發(fā)生在建設(shè)期，建成后對周圍生態(tài)環(huán)境影響大，且具有長期性和不可逆性等特點(diǎn)。

在“預(yù)防保護(hù)”的前提下，“全面規(guī)劃、綜合治理”體現(xiàn)的是水土保持方案的全局性、長期性、重要性和水土流失治理措施的綜合性。對項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)行造成的水土流失，必須進(jìn)行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌預(yù)防和治理，統(tǒng)籌治理的需要與投入的可能，統(tǒng)籌各區(qū)域的治理需求，統(tǒng)籌治理的各項(xiàng)措施，堅(jiān)持工程措施、植物措施、臨時(shí)措施、土地整治等措施優(yōu)化配置，形成綜合防治體系。

1.3 因地制宜、突出重點(diǎn)

“因地制宜、突出重點(diǎn)”體現(xiàn)的是布設(shè)的水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重點(diǎn)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類復(fù)雜，僅依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)及生產(chǎn)性質(zhì)就有礦業(yè)開采類、冶金化工類、交通運(yùn)輸類等8種類型，每種類型又劃分為點(diǎn)狀、面狀、線狀、建設(shè)類、生產(chǎn)類等不同的建設(shè)工程。因此，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目所采取的水土保持措施一方面要適宜不同類型、種類的建設(shè)項(xiàng)目，如礦業(yè)開采類與水工程類在水土保持方案的措施布設(shè)上表現(xiàn)出明顯的不同；另一方面在一個(gè)項(xiàng)目中布設(shè)的水土保持措施應(yīng)與自身主體工程相適應(yīng)，起到互補(bǔ)的功效，如水電站工程水土流失主要發(fā)生在建設(shè)期，隨之設(shè)計(jì)的水土保持措施也主要考慮在建設(shè)期內(nèi)完成。

針對不同建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治任務(wù)艱巨和生產(chǎn)建設(shè)單位財(cái)力相對有限的現(xiàn)狀，既要全面重視、整體推進(jìn)，又要突出重點(diǎn)，一是對重點(diǎn)地區(qū)、事關(guān)國計(jì)民生的重大項(xiàng)目要有針對性地開展重點(diǎn)防治；二是依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和生產(chǎn)性質(zhì)所采取的水土流失防治措施應(yīng)遵循重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)防治的原則。

1.4 科學(xué)管理、注重效益

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在兩重性，一方面是先前的破壞性，另一方面是后期的優(yōu)益性，而“科學(xué)管理、注重效益”體現(xiàn)的是對水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求，與項(xiàng)目的兩重性形成互補(bǔ)、相輔相成。科學(xué)管理是生產(chǎn)建設(shè)單位依法行政、規(guī)范行政、提高行政效率的必然要求，“三同時(shí)”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協(xié)調(diào)”等均屬管理的范疇，隨著現(xiàn)代化、信息化的發(fā)展，也要與時(shí)俱進(jìn)，引入現(xiàn)代管理科學(xué)的理論和先進(jìn)技術(shù)手段，促進(jìn)水土保持由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，提高管理效率；注重效益是水土保持工作的生命力，在防治水土流失工作中要統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益，妥善處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、區(qū)域社會發(fā)展與當(dāng)?shù)厝罕娎嫘枨笕叩年P(guān)系，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與改善民生、促進(jìn)群眾脫貧致富緊密結(jié)合起來。

2 水土保持方案編制的影響性因素

影響水土保持方案編制的因素很多，總體來源于三個(gè)方面，一是主體工程立項(xiàng)、核準(zhǔn)及設(shè)計(jì)深度的問題；二是方案編制單位本身的問題；三是生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持工作重視程度的問題。認(rèn)真分析各種因素的影響程度，避免不必要因素的發(fā)生和發(fā)展，重點(diǎn)把握編制的原則，對不斷提高方案編制質(zhì)量及其可操作性具有重要的意義。

2.1 方案編制與主體工程的銜接存在錯(cuò)位

水土保持方案中的水土保持措施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，但由于對報(bào)批程序的片面理解可能造成部分項(xiàng)目方案編制時(shí)間與主體工程設(shè)計(jì)時(shí)間的錯(cuò)位，方案編制會出現(xiàn)超前于主體工程設(shè)計(jì)或與主體工程施工平行開展的情況。首先在主體工程可行性研究報(bào)告尚未完成的情況下就急于開展水土保持方案編制工作，導(dǎo)致方案編制依據(jù)不充分，連帶其設(shè)計(jì)的內(nèi)容失去了本身的意義。如可研報(bào)告中關(guān)于工程組成與布局、土石方工程量、施工組織設(shè)計(jì)等方面的描述尚存在不確定性，由此作為依據(jù)編制的水土保持方案是否可行就關(guān)系重大。其次是在主體工程即將或已經(jīng)進(jìn)入施工階段的時(shí)候才著手補(bǔ)報(bào)水土保持方案，造成方案中的水土保持措施不再具有實(shí)際意義。

2.2 方案編制只達(dá)到可行性研究深度

水土保持方案作為主體工程審批、核準(zhǔn)的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報(bào)水土保持方案，依據(jù)工程可行性研究報(bào)告的設(shè)計(jì)深度，方案編制只達(dá)到可行性研究深度，雖然方案設(shè)計(jì)深度與主體工程設(shè)計(jì)階段相一致，但在某種程度上限制了自身的要求，導(dǎo)致施工階段水土保持方案的實(shí)施不盡如人意。

若主體工程屬于擴(kuò)建或改建的，而水土保持方案還按可行性研究深度進(jìn)行編報(bào)，不用說也會影響后期水土保持措施的實(shí)施。

2.3 方案編制質(zhì)量參差不齊

生產(chǎn)建設(shè)單位在委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制水土保持方案時(shí)，由于各編制機(jī)構(gòu)的實(shí)力存在差異，造成方案編制的質(zhì)量大多不同。水土保持方案編制工作是對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的水土流失進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查和措施設(shè)計(jì)，如在分析項(xiàng)目的選址、施工、規(guī)模、管理和對生態(tài)環(huán)境影響的前提下，依據(jù)水土流失預(yù)測及水土保持分析評價(jià)結(jié)果，設(shè)計(jì)出合理、有效的水土保持措施。但委托的編制機(jī)構(gòu)管理人員特別是技術(shù)人員能力有限，會導(dǎo)致方案編制的質(zhì)量達(dá)不到審批的要求。

2.4 方案中關(guān)鍵技術(shù)缺乏可操作性

綜合上述三個(gè)方面的影響因素，不管哪個(gè)方面出現(xiàn)問題，終將導(dǎo)致方案中的水土保持措施在施工階段缺乏可操作性，名存實(shí)亡。水土保持方案的編制從項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)深度的選擇、編制單位的委托開始，必須慎重考慮，簡單而言就是為了最后工作的落實(shí)，一步出錯(cuò)，滿盤皆輸。

當(dāng)然也會出現(xiàn)編制的方案完全符合審批要求的情況，關(guān)鍵是其設(shè)計(jì)的內(nèi)容只是出于工程能夠立項(xiàng)的考慮，而關(guān)乎項(xiàng)目實(shí)施后對可能造成水土流失的防治所采取的措施是否可行，則考慮得較少，甚至有紙上談兵、閉門造車的嫌疑。

2.5 生產(chǎn)建設(shè)單位對方案編制的目的和意義缺乏足夠的認(rèn)識

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，對防治生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的水土流失和項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化有重要指導(dǎo)作用。但是，一些生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持方案的理解停留在方案僅作為工程審批、核準(zhǔn)的主要條件之一，一旦報(bào)批通過便對之不聞不問，更不用提之后的實(shí)施和驗(yàn)收，照此到最后的水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，才開始補(bǔ)做水土保持措施，造成方案報(bào)告和實(shí)施成果存在很大的出入，失去了當(dāng)初方案編制的目的及意義。

2.6 生產(chǎn)建設(shè)單位對水土流失防治法律責(zé)任范圍的輕視

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)一定會對項(xiàng)目建設(shè)區(qū)及周邊區(qū)域產(chǎn)生高強(qiáng)度的開挖擾動(dòng)甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產(chǎn)生大量廢棄物質(zhì)，如生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等。這些廢棄物在綜合利用前本來應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害，但部分生產(chǎn)建設(shè)單位疏忽了這一問題，將大量廢棄物隨意丟棄，超出了水土流失防治法律責(zé)任范圍，危害到自身及其周邊環(huán)境的安全。以公路建設(shè)項(xiàng)目為例，在其開挖的過程中產(chǎn)生大量的棄土、棄渣，并形成巨大的開挖和回填邊坡，這些土渣大部分都是分段擱置于路基兩側(cè)不穩(wěn)定邊坡上，一些建設(shè)單位在管理上對這一問題很不重視，通常遇到降雨渣土都會向外延伸，覆蓋農(nóng)地或侵入江河，加大了水土流失防治法律責(zé)任范圍，給自己添加治理難度，無形中增加治理經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，更觸犯了本來完全可以避免的法律責(zé)任。

3 水土保持方案實(shí)施的外部約束條件

水土保持方案編制的影響因素不限于以上6個(gè)重要因素，若沒有認(rèn)真分析各種因素的影響程度，沒有重點(diǎn)把握編制的原則，那么將無法避免影響因素的發(fā)生和發(fā)展，對方案的實(shí)施也將形成一定外部約束，阻礙方案的順利實(shí)施。

3.1 方案設(shè)計(jì)深度缺乏科學(xué)性

通常生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程設(shè)計(jì)可分為項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)4個(gè)階段，但是，水土保持方案作為主體工程審批、核準(zhǔn)的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報(bào)，其設(shè)計(jì)深度只達(dá)到可行性研究深度，而接下去應(yīng)做的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)大都隨著方案報(bào)批工作的完成逐漸被遺漏、淡化。一方面原因是生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持方案的重視程度不夠，偏重于將其作為主體工程審批、核準(zhǔn)的條件之一，忽視了后期設(shè)計(jì)和實(shí)施的重要性；另一方面原因是方案編制單位沒有為生產(chǎn)建設(shè)單位處理好方案與主體工程的銜接問題，對于某些具體情況未做具體分析和應(yīng)對，導(dǎo)致方案設(shè)計(jì)深度與主體設(shè)計(jì)深度嚴(yán)重脫節(jié)，設(shè)計(jì)深度缺乏科學(xué)性。

3.2 方案指導(dǎo)性不足

方案編制從項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)深度的選擇、編制單位的委托開始，必須經(jīng)過慎重考慮，其中編制機(jī)構(gòu)的選擇尤為重要。如委托單位對項(xiàng)目的選址、施工、規(guī)模、管理和對生態(tài)環(huán)境影響缺乏客觀認(rèn)識，主體工程水土保持分析與評價(jià)不充分，水土流失預(yù)測主觀臆測，水土流失防治措施布局未保證各防治分區(qū)的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，監(jiān)測和實(shí)施保障措施論證不充分，雖然如此編制的報(bào)告完全滿足編制的要求，也通過了審批，但終將導(dǎo)致方案在實(shí)施階段嚴(yán)重缺乏指導(dǎo)性。

3.3 監(jiān)測單位監(jiān)督不力

監(jiān)測單位受生產(chǎn)建設(shè)單位委托開展工作，兩者既有經(jīng)濟(jì)利益與控制水土流失目的的一致性，又有監(jiān)測任務(wù)執(zhí)行與監(jiān)測結(jié)果需求的對立性，在現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)追逐高利潤的氛圍中，如何保證監(jiān)測的真實(shí)性是值得探討的問題。這里通常出現(xiàn)兩種問題，一是主體工程水土保持方案編制完全滿足實(shí)際需求，只需要落實(shí)到位便能起到防治水土流失的功效，不過由于監(jiān)測單位為了縮減自身成本或縱容生產(chǎn)建設(shè)單位降低總費(fèi)用中的水土保持投資，監(jiān)管、督促不力，造成防治措施落實(shí)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；二是有的項(xiàng)目主體工程基本建成，水土流失防治措施已布設(shè)完成，水土保持監(jiān)測尚未到位，沒有開展過程監(jiān)測，喪失了最重要的監(jiān)測期，如此在沒有監(jiān)測單位介入而實(shí)施的防治措施明顯存在質(zhì)量、進(jìn)度、投入上的問題。

由于監(jiān)測單位失職或監(jiān)測工作開展較晚，嚴(yán)重制約、影響了水土保持方案的實(shí)施，與此同時(shí)使得某些行業(yè)如礦業(yè)類、冶金化工類等在無監(jiān)測或監(jiān)測滯后的情況下出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)大的同時(shí)，水土流失不斷加劇、生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

3.4 生產(chǎn)建設(shè)單位缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理

水土保持方案的實(shí)施必須克服外界約束條件，只有生產(chǎn)建設(shè)單位、方案設(shè)計(jì)單位、監(jiān)測單位、監(jiān)理單位、施工單位通力協(xié)作方能順利完成，達(dá)到驗(yàn)收合格，其中生產(chǎn)建設(shè)單位的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理至關(guān)重要。方案的實(shí)施具有很強(qiáng)的綜合性和復(fù)雜性，主體工程的建設(shè)使區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了較大變化，通過實(shí)施水土流失防治措施進(jìn)行綜合治理，可以從根本上預(yù)防、保護(hù)、根治各因素變化帶來的問題。但是，如果生產(chǎn)建設(shè)單位對此項(xiàng)工作的復(fù)雜性和綜合性缺乏認(rèn)識，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理不完善，水土保持監(jiān)測、監(jiān)督力度不夠，每個(gè)單位只從自身利益考慮，各自為政，那么最后的成果必然偏離原來的設(shè)想。

4 結(jié) 語

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案為主體工程建設(shè)水土流失的防治、水土資源的搶救提供良好對策，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理及重建提供技術(shù)保障，為生產(chǎn)建設(shè)單位水保工作的開展提供技術(shù)指導(dǎo)，在主體工程水土流失綜合治理中具有非常重要的作用。方案的編制、實(shí)施具有很強(qiáng)的綜合性和復(fù)雜性，整個(gè)過程必須遵循方案編制的原則，弄清方案編制的影響性因素，克服方案實(shí)施的不利條件，方能使方案編制、報(bào)批、實(shí)施直至專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)出現(xiàn)的問題減到最少。

隨著水土保持日益發(fā)展，水土流失防治技術(shù)從設(shè)計(jì)層面逐漸往研究層面深入，基礎(chǔ)研究進(jìn)入了一個(gè)較高層次。水土保持方案作為眾多項(xiàng)目水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，在防治水土流失和阻止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的同時(shí)，為生產(chǎn)建設(shè)區(qū)域水土流失治理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，作為水土保持的設(shè)計(jì)者，不能只關(guān)心水土保持方案是否能通過審批，還得關(guān)心其實(shí)施直至驗(yàn)收的工作，不斷發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，解決問題，為深入開展基礎(chǔ)研究打好基礎(chǔ)。

S157

C

1000-0941(2018)01-0011-04

吳昊(1978—)，男，云南石屏縣人，高級工程師，碩士，主要從事與水土保持專業(yè)相關(guān)的工作。

2017-06-01

(責(zé)任編輯 孫占鋒)