付隨鑫

內(nèi)容提要 《減稅與就業(yè)法》是特朗普和共和黨取得的首次重大立法勝利，也是自1986年以來美國最重要的稅改立法。這項稅改普遍降低了企業(yè)、個人和家庭的稅負(fù)。它是一項典型的保守派減稅政策，充分體現(xiàn)了共和黨的小政府理念和涓滴經(jīng)濟學(xué)理論。稅改能在一定程度上促進美國經(jīng)濟增長和就業(yè)，同時也將帶來經(jīng)濟不平等和債務(wù)增長，并產(chǎn)生顯著政治影響。稅改將提升美國企業(yè)的國際競爭力，并給他國帶來資本外流和減稅壓力。特朗普政府稅改既是一場重大經(jīng)濟實驗，也是一項重要政治選擇。其效果有待檢驗，其爭議也難以平息。

關(guān)鍵詞 減稅與就業(yè)法；特朗普政府稅改；涓滴經(jīng)濟學(xué)；公司稅

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.01.010

2017年12月22日美國總統(tǒng)特朗普簽署了《減稅與就業(yè)法》[1] ，其主體部分從2018年元旦開始生效。這既是特朗普就職以來取得的首次重大立法成就，也是美國自里根政府《1986年稅制改革法》以來最重要的減稅立法。特朗普政府稅改將對美國政治經(jīng)濟乃至其他國家產(chǎn)生重要影響。

稅改的過程和內(nèi)容

此次稅改是特朗普和共和黨的首要議程之一。2017年4月，白宮發(fā)布了一頁紙的稅改建議。廢除奧巴馬醫(yī)保失敗后，共和黨開始力推稅改。其難點之一是共和黨在參議院中僅有52個席位，遠少于終止阻撓議事所需的60票。但共和黨使用了“預(yù)算協(xié)調(diào)程序” [2]，使其能以簡單多數(shù)通過，繞開了民主黨的阻撓。兩院在12月中旬完成了最終版本，隨后在國會通過并被特朗普簽署。共和黨僅用三四個月就完成此項大型議案，幾乎完全沒有考慮民主黨的意見，最終投票也嚴(yán)格按黨派劃線。

特朗普政府稅改可謂一項典型的保守派減稅方案。其主要目的是促進增長和就業(yè)，基本內(nèi)容是對富人和企業(yè)的大規(guī)模減稅，而非擴大稅基或像共和黨最初希望的那樣進行全面的稅制改革。為滿足“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”的要求，個稅和稅賦轉(zhuǎn)由合伙人繳納企業(yè)[3] 的減免將在2025年后被取消，但公司稅的削減是永久性的。[4]

稅改大幅度降低公司稅率，鼓勵投資和海外利潤回流。公司稅率從現(xiàn)行的35%驟降至21%，并取消公司替代最低稅，還對企業(yè)新投資進行稅收減免；跨國公司征稅被改為屬地制，即只要在海外已經(jīng)繳稅，美國企業(yè)轉(zhuǎn)回本國就不用再繳；海外利潤匯回美國的一次性稅率從當(dāng)前的35%驟降為15.5%（現(xiàn)金）或8%（再投資）。另一重大改革將稅賦轉(zhuǎn)由合伙人繳納企業(yè)的最高稅率從39.6%減為29.6%，這對中小企業(yè)很有利。

稅改不同程度地減輕了個人和家庭的稅負(fù)。稅改保留了個稅的七檔區(qū)間，但下調(diào)了其中五擋的稅率，并普遍上調(diào)了應(yīng)納稅額。用以防止高收入者逃稅的“替代最低稅”雖然被保留了，但大幅度提高了豁免門檻。此外，稅改后個稅的標(biāo)準(zhǔn)扣除額幾乎翻倍，但同時取消了個人豁免項。[5] 這些措施普遍更有利于富人。

與此同時，特朗普政府稅改將遺產(chǎn)稅的應(yīng)納稅額翻倍，這對富人非常有利。兒童稅收補貼的金額也翻倍，并提高了取消補貼的門檻，這項改革將惠及普通家庭。州和地方稅列舉扣除則被設(shè)置了抵扣上限，受其沖擊最大的是東西兩岸州和地方稅較重的藍州。新房屋抵押貸款利息抵扣上限從現(xiàn)行的110萬美元降至75萬美元。特朗普雖然未能廢除奧巴馬政府醫(yī)改，卻通過稅改摧毀了它的關(guān)鍵支柱——強制醫(yī)保稅，這將導(dǎo)致1300萬人缺少醫(yī)保。

稅改的原因與理論

特朗普和共和黨的稅改具有有利的政治機會和迫切的經(jīng)濟需要。首先，減稅是共和黨的強烈偏好和一貫主張。里根和小布什都曾減稅。共和黨議員最近幾年一直在推動稅改，特朗普也將其作為首要議題之一。2016年大選后，共和黨占據(jù)了所有政府分支，完全具備了推動稅改的政治條件。第二，特朗普迫切需要稅改來促進增長和就業(yè)。金融危機以來，美國經(jīng)濟一直增長乏力，過去十年平均GDP增長率僅為2%。特朗普堅信通過稅改等措施，美國經(jīng)濟能實現(xiàn)3%乃至4%的增長。此外，自1986年以來，美國已經(jīng)有31年未進行大規(guī)模稅改。當(dāng)前美國稅法繁雜，稅負(fù)較重、企業(yè)國際競爭力下降。第三，特別是2008年金融危機以來，世界范圍內(nèi)都出現(xiàn)了減稅趨勢。過去幾年，各國增長普遍乏力，且隨著貨幣政策的邊際效應(yīng)不斷下降，減稅和改革稅制成了許多政府刺激增長的重要選擇。

本次稅改貫徹了共和黨的小政府理念和新自由主義經(jīng)濟學(xué)。自里根以來，共和黨精英就堅持新自由主義經(jīng)濟學(xué)。特朗普雖然在貿(mào)易政策上與共和黨建制派有差異，但在減稅方面卻更極端。雖然許多中下層白人遭受著嚴(yán)重的經(jīng)濟困難，看似需要政府幫助，但他們卻像里根那樣相信“政府不能解決問題，它本身就是問題”，強烈反對政府干預(yù)經(jīng)濟。低收入白人通常更在意種族文化問題，因此他們寧愿違背自身經(jīng)濟利益也要把選票投給更保守的共和黨。[6] 富人則用種族文化議題來煽動中下層白人支持并獲得權(quán)力，進而謀取私利。在這種“富豪民粹主義”氛圍中，共和黨精英不太擔(dān)心為富人減稅而大量丟失選票。

稅改也充分體現(xiàn)了共和黨精英和選民普遍且真誠信奉的涓滴經(jīng)濟學(xué)（Trickle-down Economics）。這種理論與供應(yīng)經(jīng)濟學(xué)類似，認(rèn)為在短期內(nèi)傾斜性地為富裕的企業(yè)或個人提供減稅，長遠來看能提高所有人的生活水平。[7] 該理論受到共和黨精英的真誠信奉，也符合其自身利益。共和黨相信此次減稅的直接影響是讓極少數(shù)富人首先大幅度受益，隨后讓中產(chǎn)階級和低收入者成為經(jīng)濟繁榮后的間接受益者，最終實現(xiàn)全民的收入增長。因此，共和黨精英并不避諱減稅的直接好處幾乎都流向了富人，也不掩飾部分中低收入者的稅負(fù)反而加重的事實。涓滴經(jīng)濟學(xué)在理論上是一種皆大歡喜的帕累托改進，但在實踐中其效果是不確定的，且容易加劇不平等。[8]

具體到稅收理論，共和黨的減稅依據(jù)是里根時期經(jīng)濟學(xué)家亞瑟·拉弗（Arthur Laffer）提出的拉弗曲線。該理論認(rèn)為，稅率與稅收的關(guān)系是一條鐘形曲線，稅率太高和太低都會減少稅收；只有稅率位于適當(dāng)區(qū)間，才能帶來最多稅收。[9] 這個理論具有經(jīng)濟學(xué)上的合理性，但問題在于很難確定“最優(yōu)稅率”。有的研究認(rèn)為美國經(jīng)濟尚位于拉弗曲線的左邊，當(dāng)稅率定在70%時可獲得最多稅收。[10] 但另一項權(quán)威研究卻認(rèn)為，稅率定在33%效果最好。[11] 在實踐中，里根減稅確實增加了稅收，但遠不能抵消隨之而來的赤字。如今美國增長乏力且債臺高筑，特朗普政府稅改的困境可能比里根時更嚴(yán)峻。endprint

對美國政治經(jīng)濟的影響

特朗普政府稅改的主要宏觀目標(biāo)是促進增長和就業(yè)。此目標(biāo)無疑能部分實現(xiàn)，但最終效果可能不及特朗普和共和黨的預(yù)期。同時，稅改還會帶來貧富分化和債務(wù)增長等副作用，但特朗普和共和黨對此幾乎完全置之不理。稅改還是一次利益再分配，必然存在贏家和輸家。

此次稅改將對未來幾年美國的經(jīng)濟增長有較大的促進作用，盡管對長期增長幾乎沒有影響。特朗普堅信稅改將幫助經(jīng)濟增速重返3%以上，但主流經(jīng)濟學(xué)家并不相信。根據(jù)芝加哥大學(xué)對42位主流經(jīng)濟學(xué)家的調(diào)查，僅1位認(rèn)為稅改會使未來十年增速明顯高于當(dāng)前。[12] 國會聯(lián)合稅務(wù)委員會預(yù)測，稅改能使未來十年GDP增長率在當(dāng)前預(yù)測的1.9個百分點的基準(zhǔn)上再提升0.7個百分點，但十年后提升幅度將只剩下0.1到0.2個百分點。[13] 無黨派智庫稅收政策中心給出了類似的預(yù)測。[14] 總之，單純依靠稅改，未來十年美國年均GDP增速大約為2.6%，明顯不及特朗普的期望。

美國企業(yè)普遍能從減稅中受益。公司可謂此次稅改的大贏家，稅率從35%驟降至21%。稅改后海外利潤匯回美國一次性稅率僅為8%或15.5%，這將顯著推動跨國公司對美國國內(nèi)投資。中小企業(yè)由于很難像大公司那樣享受國內(nèi)外的稅收優(yōu)惠，因此更迫切需要減稅來降低名義稅率。稅賦轉(zhuǎn)由合伙人繳納企業(yè)也是重要受益者，特別是那種雇員很少但資本投入很高的企業(yè)，例如房地產(chǎn)商、律所、診所等。特朗普家族也將因這項改革而獲得大量利益。[15] 就行業(yè)而言，零售、電信、制造、基建、金融和醫(yī)療等行業(yè)原本稅率較高，從本次減稅中受益更大；而科技、能源和房地產(chǎn)等行業(yè)由于本來就享有較低的稅率，其獲益相對較小。

此次稅改將普遍減少個人和家庭的稅負(fù)，但絕大部分好處將流向富人，這將加劇不平等。稅改確實能在2018年至2025年間減少各階層的稅負(fù)并增加其收入，但同時，絕大部分減稅份額都流向了最富有的群體，特別是收入最高的5%群體。例如，2018年收入最高的1%群體將因減稅增收3.4%，但收入最低的20%群體只能增收0.4%。更有甚者，到2027年后最富有群體仍能從減稅中獲得好處，但低收入群體的稅負(fù)反而會加重。[16] 美國的不平等一直在惡化，目前基尼系數(shù)已高達0.48，幾乎是發(fā)達國家中最高的。[17] 減稅將加劇此趨勢。這也充分印證了共和黨為最富有者減稅的涓滴經(jīng)濟學(xué)理論。

減稅將增加美國政府債務(wù)。當(dāng)前美國國債已超過20萬億美元。據(jù)國會預(yù)測，稅改將在未來十年新增1.455萬億美元的債務(wù)。共和黨卻樂觀地認(rèn)為，減稅所促進的增長可以為政府增收，因此未來十年可能只會新增1萬億的債務(wù)。但獨立機構(gòu)的預(yù)測更嚴(yán)峻：即使算上經(jīng)濟增長帶來的稅收，新增債務(wù)仍將高達1.5萬億美元。[18] 歷史案例和當(dāng)前預(yù)測都表明，稅收增加遠不能抵銷債務(wù)增長，而巨額債務(wù)可能誘發(fā)通貨膨脹和拖累經(jīng)濟增長。雖然共和黨人通常看似是財政保守派，但相對于減稅，他們普遍不太關(guān)心債務(wù)和赤字。從這個角度講，美國債臺高筑的問題很難獲得政治解決。

特朗普政府稅改也將產(chǎn)生明顯的政治后果。民調(diào)普遍顯示，特朗普政府稅改是里根以來最不受民眾歡迎的稅改立法，其平均支持率只有33%，反對率則高達55%。奧巴馬政府醫(yī)改當(dāng)年尚能維持40%以上的支持率。但共和黨精英似乎不為所動。他們相信，不管什么樣的稅改都比碌碌無為要好，稅改生效后會變得越來越受歡迎，減稅也將激起共和黨基本選民的熱情。[19] 民主黨是這次稅改的大輸家。特朗普減稅不僅跟民主黨的理念相違，而且從根本上削弱了奧巴馬醫(yī)保，并給藍州帶來嚴(yán)重?fù)p失。但民主黨試圖利用民眾對共和黨為富人減稅的反感來謀取政治利益。稅改通過后，民主黨在2018年中期選舉中贏回國會的可能性在上升并超過了50%。[20] 此次選舉將是對稅改的一次重大民意測驗。

稅改可能的國際外溢效應(yīng)

特朗普政府稅改中許多條款具有潛在的國際效應(yīng)。稅改將減輕美國企業(yè)的稅負(fù)，提升其國際競爭力，促進美國出口。稅改前美國名義公司稅率為35%，如果算上各州的公司稅，總稅率高達39.1%，幾乎是全世界主要經(jīng)濟體中最高的。OECD的平均公司稅率僅為25%，G20國家平均值為28%，中國為25%。稅改后美國公司稅率降低到21%，只有幾個主要經(jīng)濟體的稅率比美國的更低。企業(yè)新投資的有效邊際稅率衡量了新投資的稅負(fù)程度。稅改前美國企業(yè)的這項負(fù)擔(dān)也位居世界前列，高達35%，而OECD的平均值只有19%，G20為27%，中國為26%。稅改后美國的新投資有效邊際稅率也會降得比大多數(shù)主要國家都要低。稅改還將出口“無形商品”所得稅率定在13%左右，明顯低于整體21%的公司稅率。無形商品可能包括專利、商標(biāo)、受版權(quán)保護的材料和技術(shù)等。這項改革符合美國當(dāng)前高新科技和服務(wù)貿(mào)易占優(yōu)的出口結(jié)構(gòu)。

美國稅改還將給他國帶來資本外流和減稅的壓力。特朗普的減稅，再加上美聯(lián)儲的加息和縮減資產(chǎn)負(fù)債表，將引發(fā)全球金融市場的重構(gòu)，對國際匯率波動和資本流動產(chǎn)生明顯影響。據(jù)估計，美國跨國公司持有3萬億美元的海外利潤，其中25%到30%可能將因稅改流回美國。盡管中國從2016年開始采取了嚴(yán)格的資本管制措施，短時期內(nèi)受到的沖擊較小，但長期來看，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展、人民幣國際化和“一帶一路”倡議的推進，放松資本管制將是必然趨勢。美國企業(yè)的利潤回流和投資撤離將給中國帶來資本外流的壓力。但另一方面，美國資本的撤離，也可能給某些本土企業(yè)騰出新的發(fā)展空間。此外，特朗普政府一次性將公司稅降到21%，將使美國成為世界上最大的稅收洼地，可能引發(fā)全球稅收競爭。全球主要經(jīng)濟體，都將不可避免地跟進，有望形成一輪全球減稅浪潮。

結(jié) 語

特朗普政府稅改是一場重大經(jīng)濟實驗。在理論上，設(shè)計良好的減稅確能刺激經(jīng)濟活動。目前美國收入前10%群體所繳納稅額占總稅收的70%以上，他們通常也是投資和創(chuàng)新的主力，對其減稅無疑能激勵投資，從而促進增長和就業(yè)，為中低收入者增收。但大規(guī)模減稅在實踐中很可能出現(xiàn)偏差，歷史上缺乏達到預(yù)期的案例。例如，茶黨人士過去幾年在堪薩斯州進行的激進減稅實驗最終以失敗告終。此外，減稅只是刺激經(jīng)濟的一個傳統(tǒng)政策，還需輔以有效的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和貨幣政策才能發(fā)揮最大功效。技術(shù)進步有限、人口老齡化、儲蓄率過低等因素或許比稅收更能限制美國經(jīng)濟增長。endprint

特朗普政府稅改也是美國的一項重要政治選擇。自由派和保守派經(jīng)濟學(xué)家對減稅理論及其效果仍存在很大爭議。兩黨精英和民眾更是對稅改持幾乎完全對立的態(tài)度。減稅也并非沒有代價，它固然能在一定程度上促進增長和就業(yè)，但也會加重債務(wù)負(fù)擔(dān)和不平等。這就涉及對效率和公平的重大價值選擇，不同群體在不同環(huán)境中會對此做出不同選擇。這種價值選擇無關(guān)乎學(xué)術(shù)和理論，而要靠政治決定。其效果很難由時間來檢驗，其政治爭議也不可能平息。從這個角度講，特朗普政府稅改無論效果如何，必定會像奧巴馬政府醫(yī)改那樣長期受到政治爭議。

（作者單位：中國國際問題研究院美國研究所）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 該法案在眾議院被提出時名為Tax Cuts and Jobs Act，但在兩院通過時由于該名稱違反了參議院的伯德規(guī)則（Byrd Rule），因此其正式名稱最后被改為An Act to Provide for Reconciliation Pursuant to Titles II And V of the Concurrent Resolution on the Budget for Fiscal Year 2018. 本文仍然沿用其通俗稱呼。

[2] 參議院的“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”規(guī)定凡涉及稅收、支出和債務(wù)的立法只要在未來數(shù)年中保證赤字平衡就能以簡單多數(shù)通過。美國2018財年預(yù)算為未來10年新增赤字設(shè)定的上限是1.5萬億美元，而國會評估此次稅改將新增1.455萬億，因此可以使用“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”。2010年奧巴馬政府醫(yī)改也曾使用此程序。

[3] 即pass-through business，pass-through business，包括有限責(zé)任合伙、有限責(zé)任公司、普通合伙、個人獨資等形式。其收入轉(zhuǎn)到個人名下以個稅形式納稅，無須交公司稅。而股份公司既要交公司稅，其股東也要交個稅。

[4] “Congress Approves Republican Tax Plan Setting Up Delivery to Trumps Desk，” The New York Times， December. 19， 2017.

[5] The Tax Policy Center， Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act， December 22， 2017， http：//www.taxpolicycenter.org/feature/analysis-tax-cuts-and-jobs-act.

[6] 對此問題的經(jīng)典論述，參見Thomas Frank， What's the Matter with Kansas？ How Conservatives Won the Heart of America， New York： Henry Holt and Company， 2005， pp. 4-8.

[7] Merter Akinci， “Inequality and Economic Growth： Trickle-down Effect Revisited，”Development Policy Review， 2017.

[8] Philippe Aghion and Patrick Bolton， “A Theory of Trickle-Down Growth and Development，” The Review of Economic Studies， Volume 64， Issue 2， 1997， p. 151.

[9] Arthur Laffer， “The Laffer Curve： Past， Present， and Future，”The Heritage Foundation， June 1， 2004， http：//www.heritage.org/taxes/report/the-laffer-curve-past-present-and-future.

[10] Mathias Trabandt and Harald Uhlig， “The Laffer Curve Revisited，”Journal of Monetary Economics， Volume 58， 2011， p.313.

[11] Christina D. Romer and David H. Romer， “The Macroeconomic Effects of Tax Changes：Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks，”American Economic Review， 100 （June 2010）， p. 792.

[12] http：//www.igmchicago.org/surveys/tax-reform-2. 當(dāng)然也有137位經(jīng)濟學(xué)家簽名支持特朗普的稅改，但他們的學(xué)術(shù)名聲要遠為遜色。

[13] The Joint Committee on Taxation， “Macroeconomic Analysis of The Conference Agreement for H.R. 1，”December 22， 2017， https：//www.jct.gov/publications.html？func=startdown&id=5055， p. 5.

[14] Benjamin R. Page， “Macroeconomic Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act，” December 20， 2017，http：//www.taxpolicycenter.org/sites/default/files/publication/151176/macroeconomic_analysis_of_the_tax_cuts_and_jobs_act_conference_12-20.pdf， p. 3.

[15] Jesse Drucker and Alan Rappeport， “The Tax Bills Winners and Losers，” The New York Times， December. 16， 2017.

[16] The Tax Policy Center， “Distributional Analysis of the Conference Agreement for the Tax Cuts and Jobs Act，” December 18， 2017， pp. 1-5.

[17] 付隨鑫：《美國經(jīng)濟不平等與政治極化關(guān)系探析》，載《美國問題研究》2017年第1期，第194頁。

[18] Benjamin R. Page， “Macroeconomic Analysis of the Tax Cuts and Jobs Act，” p. 4.

[19] Harry Enten， “Will Passing the Tax Bill Help the GOP in 2018？ Probably Not.” December 18，2017， https：//fivethirtyeight.com/features/will-passing-the-tax-bill-help-the-gop-in-2018-probably-not/.

[20] AreWinning the Race for Congress？ https：//projects.fivethirtyeight.com/congress-generic-ballot-polls/？ex_cid=rrpromo.endprint