新西蘭“永久森林債券”的創(chuàng)新及特點(diǎn)

戴維·霍爾+山姆·林德賽+山姆·裘德+方曉

長(zhǎng)期以來(lái)，為治理水土流失和森林資源劣化，新西蘭政府一直在努力提高國(guó)家的永久森林面積，重點(diǎn)優(yōu)先的是那些高度易受侵蝕的陸地和水路周邊區(qū)域。然而，長(zhǎng)期以來(lái)的主要障礙是土地使用補(bǔ)償和栽植林木的直接開支，這些長(zhǎng)期成本似乎超過(guò)了經(jīng)濟(jì)收益。因此，找到一個(gè)能夠協(xié)調(diào)這些長(zhǎng)期成本和收益的金融工具尤為必要，而永久森林債券（Permanent Forest Bonds）的設(shè)計(jì)方案為這項(xiàng)工作提供了一個(gè)很好的思路。

永久森林債券的參與方

作為環(huán)境影響債券（Environmental Impact Bonds，EIB）的一個(gè)新類別，新西蘭的永久森林債券是三個(gè)利益相關(guān)者——投資者、承包商和政府之間的一種利益調(diào)和方案，為此，還需要兩個(gè)第三方介入?yún)f(xié)調(diào)這一合同安排：一個(gè)中間人和一個(gè)評(píng)估人（見(jiàn)圖1）。

具體而言，第一類利益相關(guān)者是希望投資于積極環(huán)境成果的投資者，包括銀行和養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者，也包括小規(guī)模的散戶投資者。

第二類參與人是承包商——具體到永久森林債券，指的是森林種植者，他們沒(méi)有前期資金來(lái)種植永久林地。

第三類參與人是旨在促成環(huán)境成果的出資者，主要是政府（政府也可與永久森林成果的其他受益人開展合作）。政府的最終利益是避免未來(lái)環(huán)境退化，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)際減排目標(biāo)。盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，促成環(huán)境改善對(duì)政府來(lái)說(shuō)在經(jīng)濟(jì)上是合理的，但短期內(nèi)政府需要實(shí)現(xiàn)成本效益，這便是永久森林債券出臺(tái)的邏輯。它可以通過(guò)讓私營(yíng)部門參與進(jìn)來(lái)，減少由國(guó)家出面的直接干預(yù)，從而更加經(jīng)濟(jì)有效地提供森林種植服務(wù)。

這些利益相關(guān)者之間由中介者和評(píng)估者予以協(xié)調(diào)。在通常情況下，中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)判斷環(huán)境成果的可行性、設(shè)定交易結(jié)構(gòu)、確定承包商，并與投資者和環(huán)境成果出資者合作進(jìn)行資本的籌集和分配。評(píng)估者則負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估承包商是否能夠成功達(dá)到相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)。如果達(dá)到這些目標(biāo)，則根據(jù)績(jī)效付酬合同對(duì)投資者進(jìn)行付款。根據(jù)評(píng)定的環(huán)境影響績(jī)效，投資者有可能獲得本金和利息，也有可能只獲得本金，甚至還可能虧損本金。當(dāng)樹木枯損率較低時(shí)，債券年限可以設(shè)定為5～8年。另外，在項(xiàng)目的關(guān)鍵時(shí)期也可以設(shè)置中期支付點(diǎn)。

債券設(shè)定的關(guān)鍵要件

首先，環(huán)境影響目標(biāo)的選擇。這是一個(gè)最關(guān)鍵的任務(wù)，因?yàn)槟繕?biāo)的選擇會(huì)影響到績(jī)效付酬合同的觸發(fā)。這些目標(biāo)必須足夠明確，以防止各參與方之間出現(xiàn)爭(zhēng)端，也應(yīng)足夠開放，以鼓勵(lì)創(chuàng)新手段和成本效益的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)設(shè)置的合理性需要有證據(jù)予以支持，否則投資者會(huì)對(duì)購(gòu)買債券缺乏信心。以下是一些合理的目標(biāo)：五年或十年后維持每公頃原生樹株數(shù)量或碳匯量；減少林地周邊徑流中磷、硝酸鹽等物質(zhì)的濃度；減少周邊徑流的沉積水平。顯然，簡(jiǎn)單易行的目標(biāo)能夠減少評(píng)估成本，降低參與方之間的爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)。

其次，選擇合適的評(píng)估者。為了確保參與方之間的信任，第三方評(píng)估人員應(yīng)能夠公正地確定衡量標(biāo)準(zhǔn)并仲裁爭(zhēng)議。但是，正如布魯金斯學(xué)會(huì)的一份報(bào)告所指出的，各種環(huán)境影響債券在確定評(píng)估者角色及其結(jié)構(gòu)上存在著很大差異。環(huán)境成果出資者也在評(píng)估中起到一定作用的情形并不罕見(jiàn)。對(duì)永久森林債券而言，由于債券評(píng)估工作很可能掛靠于中央或地方當(dāng)局現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃，因此由官方兼任評(píng)估者的角色也未必不可能。最近新西蘭環(huán)境部和初級(jí)產(chǎn)業(yè)部正在制定的“國(guó)家林業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”（NES-PF）將確定一系列可以用于衡量永久森林種植影響的指標(biāo)，將有利于第三方評(píng)估者更好地確保公正性和透明度。

再次，尋求更多環(huán)境成果出資人。還有其他的利益相關(guān)者可以與政府一起捆綁設(shè)定永久森林債券。當(dāng)然，更多的成果出資者雖然增大了融資機(jī)會(huì)，但也增加了債券的復(fù)雜性和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，需要取得適當(dāng)?shù)钠胶?。這些出資人包括：（1）區(qū)域政府和市議會(huì)，它們?cè)揪痛罅可孀悱h(huán)境問(wèn)題：參與當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測(cè)；直接擁有環(huán)境資產(chǎn)；投資環(huán)境整治項(xiàng)目。因此，地方當(dāng)局可以成為永久森林債券的出資方，因?yàn)樵擁?xiàng)目能增加綠色資產(chǎn)價(jià)值并減少整治費(fèi)用。（2）水力發(fā)電公司，泥沙沉淀是它們面臨的大問(wèn)題，會(huì)造成渦輪損壞，水道附近的永久森林債券項(xiàng)目可以降低河岸侵蝕對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施的破壞成本。（3）私人公司，比如漁業(yè)公司和旅游公司，河道沉積對(duì)其影響也很大。（4）土地所有人和農(nóng)業(yè)企業(yè)，密集農(nóng)業(yè)造成的環(huán)境破壞可以由永久森林債券項(xiàng)目予以緩解，也就是說(shuō)，債券對(duì)這些污染者構(gòu)成了實(shí)質(zhì)的補(bǔ)貼，減少了它們的環(huán)境補(bǔ)救費(fèi)用，它們有義務(wù)參與進(jìn)來(lái)。（5）保險(xiǎn)公司，基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)產(chǎn)面臨氣候風(fēng)險(xiǎn)，參與永久森林債券能提高本地對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

最后，所有權(quán)問(wèn)題。永久森林債券在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和碳信用方面引入了額外的所有權(quán)問(wèn)題。如何在債券利益相關(guān)者之間進(jìn)行這些所有權(quán)的劃分對(duì)利益分配至關(guān)重要，也從根本上影響到債券對(duì)潛在參與者的吸引力。

（1）森林所有權(quán)：土地所有權(quán)和森林所有權(quán)分屬不同主體的情況并不罕見(jiàn)，此時(shí)森林經(jīng)營(yíng)者將租賃土地用于栽植林木。一個(gè)基本的權(quán)衡是，債券的設(shè)計(jì)是否應(yīng)該將森林所有權(quán)與土地所有權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，還是應(yīng)該由主要的環(huán)境成果出資者——政府代表民眾利益獲得森林所有權(quán)。另外，鑒于這里提到的公共利益是永久性森林對(duì)新西蘭的碳和環(huán)境的效益，還可以設(shè)置限制性所有權(quán)。例如，即使森林的所有權(quán)可以授予土地所有者，也需對(duì)其伐木行為進(jìn)行明確限制。

（2）知識(shí)產(chǎn)權(quán)：永久森林債券是一種信息豐富的金融創(chuàng)新戰(zhàn)略，能有效鼓勵(lì)投資者和承包商發(fā)現(xiàn)培植森林的成本效益。作為一種具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的設(shè)計(jì)方案，它將為承包商獲得未來(lái)的債券融資提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如何維護(hù)創(chuàng)新領(lǐng)先價(jià)值和推廣有益于擴(kuò)展森林的良好做法，需要一個(gè)權(quán)衡。

（3）碳信用產(chǎn)權(quán)：永久性森林的一個(gè)重要潛在收入來(lái)源是在自愿性碳市場(chǎng)或正規(guī)的碳排放市場(chǎng)上出售碳信用額度。在2016年簽署的應(yīng)對(duì)全球氣候變化協(xié)定——《巴黎協(xié)定》的背景下，利益相關(guān)者對(duì)碳信用享有各種利益。政府希望獲得碳信用額度以達(dá)到其國(guó)際排放目標(biāo)。私人投資者也愿意獲得碳信用以沖抵其內(nèi)部排放，以達(dá)到公司的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。土地所有者也有意獲得碳信用作為其土地的收入來(lái)源。碳信用的分配可以通過(guò)各種不同方式進(jìn)行。例如：政府完全獲得永久森林債券下的前十年的碳排放信用額度。此后，土地所有者在接受國(guó)家的相關(guān)森林倡議后獲得所有后續(xù)的碳信用。又比如：投資者獲得前十年的碳信用，形式可以是債券到期日支付的利息，這種分配結(jié)構(gòu)將激勵(lì)最大的碳儲(chǔ)量生產(chǎn)。十年后，碳信用完全由官方或土地所有者獲得，或者由官方與土地所有者平分。endprint

永久森林債券的優(yōu)勢(shì)分析

總體來(lái)說(shuō)，永久森林債券是一個(gè)非常可行的方案，其環(huán)境影響債券的結(jié)構(gòu)對(duì)于調(diào)和林木栽植項(xiàng)目的長(zhǎng)期成本和利益具有很好的適用性。這種融資和管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)還在于：

1.風(fēng)險(xiǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人投資者。以績(jī)效付酬合同為基礎(chǔ)發(fā)行債券，政府將不同程度的金融風(fēng)險(xiǎn)重新分配給私人投資者。具體而言，政府基于結(jié)果進(jìn)行支付，而不是對(duì)服務(wù)進(jìn)行支付，因此，沒(méi)有達(dá)成結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)落在私人投資者身上。相比之下，在傳統(tǒng)的基于產(chǎn)出的合同中，服務(wù)提供商無(wú)法實(shí)現(xiàn)成果的風(fēng)險(xiǎn)則由公共資金承擔(dān)。

2.審計(jì)和監(jiān)督內(nèi)置于資金結(jié)構(gòu)中。永久森林債券的績(jī)效付酬合同確保了監(jiān)督和評(píng)估已經(jīng)融入到服務(wù)交付中。這種監(jiān)督不僅是作為合同協(xié)議的一部分預(yù)先安排的，并且在開始提供服務(wù)后，項(xiàng)目將受到持續(xù)監(jiān)控。這是因?yàn)榻Y(jié)果度量和支付值的密切聯(lián)系帶來(lái)了強(qiáng)烈的監(jiān)督激勵(lì)。相比之下，傳統(tǒng)的社會(huì)影響債券的監(jiān)測(cè)和評(píng)估方案往往是由外部機(jī)構(gòu)施加的，多為事后開展，并需要獨(dú)立的預(yù)算。

3.能通過(guò)測(cè)量發(fā)掘因果關(guān)系。環(huán)境影響債券天然具有信息豐富的特征，因?yàn)榇_定、衡量和實(shí)現(xiàn)影響目標(biāo)的過(guò)程將產(chǎn)生特殊的數(shù)據(jù)。在永久森林債券下，對(duì)常規(guī)和創(chuàng)新種植方法的監(jiān)測(cè)將會(huì)產(chǎn)生大量有益信息，例如哪些樹木適合在哪里種植，哪種種植方法更為有效，哪些成本可以削減等，這些信息對(duì)于保護(hù)部門的種植項(xiàng)目非常有益。當(dāng)然，另一方面，也意味著永久森林債券需要進(jìn)行大量前期信息整理，從而為投資者、服務(wù)提供商和債券發(fā)行人提供決策和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)。

4.強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期結(jié)果。環(huán)境影響債券的設(shè)計(jì)目的是在長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)有效性，而不僅僅是滿足于短期效應(yīng)，期限相對(duì)較長(zhǎng)。一般來(lái)說(shuō)，70%的氣候協(xié)調(diào)債券的期限為10年或更長(zhǎng)。雖然這種流動(dòng)性的欠缺對(duì)于一些投資者來(lái)說(shuō)沒(méi)有吸引力，但對(duì)于森林培植等社會(huì)目標(biāo)來(lái)說(shuō)顯然具有價(jià)值。樹苗通常需要幾年的時(shí)間才能成材，此間除草和病蟲害防治都不能停止。其利益也自然豐厚，債券持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，獲得額外收入以補(bǔ)貼其資本回報(bào)的可能性就越多樣化，例如碳信用和選擇性的木材采集等。

5.能避免一部分未來(lái)的防治成本，增強(qiáng)財(cái)政儲(chǔ)蓄的長(zhǎng)期潛力。許多環(huán)境問(wèn)題（如氣候變化）的一個(gè)特征就是成本的累積性和時(shí)間的延遲性。處理環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)難點(diǎn)在于成本是外部性的，且這種外部性并沒(méi)有被造成環(huán)境危害的經(jīng)濟(jì)決策者納入考慮，因此這些成本就落在了其他地方，比如自然資產(chǎn)的貶值，或表現(xiàn)為自然資源的其他使用者的收入損失，或體現(xiàn)為對(duì)未來(lái)人民的損害。以結(jié)果為導(dǎo)向的環(huán)境影響債券顯然非常適合此類預(yù)防性活動(dòng)。

6.促進(jìn)創(chuàng)新，能提供更具成本效益的服務(wù)?？?jī)效付酬合同只規(guī)定結(jié)果，而不管服務(wù)提供商如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果，這顯然能鼓勵(lì)自由創(chuàng)新，找到新的有效方式來(lái)提供服務(wù)。同時(shí)，在永久森林債券下，債券創(chuàng)新失敗由私人投資者承擔(dān)，政府部門可以避免公眾的指責(zé)，也因此樂(lè)于看到私人部門的創(chuàng)新。

7.能更好地利用私人投資者和中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和聲譽(yù)。傳統(tǒng)的政府合同與包括永久森林債券在內(nèi)的環(huán)境影響債券的一個(gè)顯著區(qū)別是：服務(wù)提供者與私人部門投資者、精算師和其他中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在永久森林債券下，這些關(guān)系不僅能獲得更多資本投資機(jī)會(huì)，而且也能更好地利用財(cái)務(wù)和組織管理、商業(yè)智慧、溝通和營(yíng)銷、商譽(yù)等專業(yè)知識(shí)。如果政府與目標(biāo)群體之間的關(guān)系比較敏感，這種債券關(guān)系則能緩和政府直接干預(yù)的緊張感。

8.更好地利用慈善動(dòng)機(jī)。永久森林債券的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、回報(bào)延遲以及流動(dòng)性缺乏不會(huì)對(duì)所有投資者都有吸引力。然而，其對(duì)環(huán)境成果的明確關(guān)注以及“綠色債券”和“氣候調(diào)和債券”的聲譽(yù)價(jià)值對(duì)于那些希望對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的個(gè)人投資者具有極大的吸引力，這些吸引力可能超過(guò)他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)和二級(jí)流動(dòng)性等因素的考慮。并且，這類慈善投資者甚至可以獲得適度的投資回報(bào)，而不是簡(jiǎn)單地提供沒(méi)有預(yù)期收益的捐贈(zèng)。同時(shí)，對(duì)于那些大規(guī)模的機(jī)構(gòu)投資者，如養(yǎng)老基金，隨著森林債券市場(chǎng)的發(fā)展和深化，設(shè)計(jì)具有不同風(fēng)險(xiǎn)/回報(bào)的分層結(jié)構(gòu)也能使這類債券對(duì)它們具有吸引力。

9.具有很好的靈活性。環(huán)境影響債券的一個(gè)重要優(yōu)點(diǎn)是可以定制目標(biāo)以滿足特定利益相關(guān)方的期望。永久森林債券可以適應(yīng)不同地域和地理環(huán)境，各自的目標(biāo)設(shè)置不盡相同。例如，新西蘭南部地區(qū)的碳封存能力比北部地區(qū)差，因此目標(biāo)設(shè)置需要依托地理特征，這在森林債券的體系下很容易實(shí)現(xiàn)。

永久森林債券的新風(fēng)險(xiǎn)維度

雖然具有眾多優(yōu)勢(shì)，但森林債券之類的環(huán)境影響債券由于其設(shè)計(jì)的復(fù)雜性也帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)維度。

1.衡量結(jié)果可能會(huì)有爭(zhēng)議。由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，往往很難將混淆變量及其對(duì)結(jié)果的因果效應(yīng)分離出來(lái)。例如，測(cè)量徑流沉積物水平可能會(huì)受到與被監(jiān)測(cè)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的無(wú)法預(yù)測(cè)的其他因素的影響。

2.設(shè)計(jì)成本很高。由于設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，環(huán)境影響債券的前期投入成本很高。至少在短期內(nèi)，這類債券所帶來(lái)的收益主要是社會(huì)性方面，而不是財(cái)政方面。

3.推動(dòng)成本效益可能會(huì)帶來(lái)激勵(lì)劣質(zhì)服務(wù)。以結(jié)果為導(dǎo)向的合同可能會(huì)激勵(lì)承包商以欺騙或其他方式操縱結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。它們可能會(huì)最低限度地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而不是提供實(shí)質(zhì)性的有益影響，這是永久森林債券所不能排除的風(fēng)險(xiǎn)。

責(zé)任編輯：鹿寧寧 印穎endprint