行政許可地方特色立法研究視角下的網(wǎng)約車監(jiān)管

衷妍+焦軍平

摘 要：自2016年11月1日交通部等七部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）以來(lái)，各地陸續(xù)密集出臺(tái)相關(guān)網(wǎng)約車新政實(shí)施細(xì)則，詳觀其中即可發(fā)現(xiàn)各地細(xì)則雖大多按照《暫行辦法》所制，但往往也根據(jù)自身地域特點(diǎn)做出了調(diào)整和補(bǔ)充。而由此視角出發(fā)，對(duì)于網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域下的行政許可地方特色立法也自然是學(xué)界理論研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：地方特色立法；網(wǎng)約車監(jiān)管

近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈下行趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式缺乏效率、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)失衡。在這種形勢(shì)下，如何創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前受到普遍關(guān)注的問題。國(guó)家發(fā)改委于2015年7月初印發(fā)《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)意見》，強(qiáng)調(diào)要形成更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)，推動(dòng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+模式、創(chuàng)新化的共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，網(wǎng)約車憑借自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，從出現(xiàn)伊始迅速占據(jù)了共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的半壁江山，成為突出的共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)代表。

然而，2016年初，各地出租車司機(jī)由于網(wǎng)約車的“席卷式”市場(chǎng)切入和自身利益分配的不均衡引發(fā)一系列罷工事件，此事件背后的深層原因引起了學(xué)界的關(guān)注，筆者查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)界的研究方向主要集中在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等視角，且尤以經(jīng)濟(jì)學(xué)討論為盛，法學(xué)領(lǐng)域?qū)Υ藛栴}的關(guān)注多集中于合同訂立問題、利益分配問題及相關(guān)個(gè)人評(píng)論，對(duì)此網(wǎng)約車問題涉及的行政許可領(lǐng)域的地方立法特色仍少見研究，因此筆者希望從這一視角出發(fā)，旨在淺析地方政府在調(diào)和此類新生經(jīng)濟(jì)形態(tài)與既存老利益主體間矛盾中所起到的作用。

1 當(dāng)前我國(guó)中央與地方立法權(quán)關(guān)系

中央統(tǒng)籌立法與地方特色規(guī)制現(xiàn)存的主要矛盾在于如何處理中央政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關(guān)系[1]。2015年以來(lái)，法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的很多專家都建議網(wǎng)約車事務(wù)應(yīng)由地方?jīng)Q定，或者說先在地方進(jìn)行試點(diǎn)性實(shí)施，當(dāng)然，新規(guī)在一定程度上考慮了這一點(diǎn)，例如，《暫行辦法》第40條就明確規(guī)定—地方可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則。然而，考慮到中國(guó)2800多個(gè)縣、區(qū)的巨大地域差異性，放權(quán)于地方的效果，取決于地方政府在整個(gè)行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標(biāo)追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術(shù)的限制等因素[2]。截至目前為止全國(guó)各地已有133個(gè)城市公布網(wǎng)約車新政，各地密集出臺(tái)的新政中可以發(fā)現(xiàn)有許多城市對(duì)司機(jī)戶籍進(jìn)行了限制。但在中央層面的《暫行辦法》中并沒有有關(guān)戶籍的規(guī)定，對(duì)于這一點(diǎn)誠(chéng)值分析討論：

首先，從《行政許可法》角度來(lái)看，規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定任何種類的許可。在當(dāng)前地方網(wǎng)約車規(guī)定中，只有上海和重慶等少部分地區(qū)以省級(jí)政府規(guī)章的形式出臺(tái)了實(shí)施辦法，其余大部分地區(qū)出臺(tái)新規(guī)實(shí)際上是與法律相悖的。

此外，對(duì)于網(wǎng)約車限制戶籍的問題，按照《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定，“設(shè)定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)”[3]，由此可見，這一點(diǎn)也不符合法律的規(guī)定。有學(xué)者分析了地方政府限制戶籍的出發(fā)點(diǎn)一方面來(lái)自于就業(yè)機(jī)會(huì)分配方面，即減少司機(jī)跨省市人才流動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)匾延兴緳C(jī)居民造成的就業(yè)壓力，另一方面來(lái)自于城市綜合治理方面，即減少大中城市交通擁堵、環(huán)境污染等問題[4]。筆者認(rèn)為，此分析雖有其合理之處，但究其根本仍站不住腳：從就業(yè)機(jī)會(huì)分配這個(gè)層面來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)跨省市人才流動(dòng)機(jī)制已相當(dāng)完善，從業(yè)者均存在向大、中發(fā)達(dá)城市流動(dòng)趨勢(shì)。而毫無(wú)疑問的是，外來(lái)網(wǎng)約車司機(jī)所面對(duì)的生活壓力遠(yuǎn)大于本地司機(jī)居民，這一點(diǎn)已加大了他們從業(yè)和定居的難度，當(dāng)他們的工作收益小于他們的生活成本時(shí)，這份工作就無(wú)法繼續(xù)下去了，經(jīng)濟(jì)上的掣肘自然會(huì)使得外來(lái)從業(yè)者優(yōu)勝劣汰。因此，市場(chǎng)會(huì)對(duì)此進(jìn)行有序穩(wěn)定的調(diào)節(jié)，地方政府方面可適當(dāng)減少這方面的關(guān)注度。從城市綜合治理這一層面看，筆者認(rèn)同減少城市交通擁堵、環(huán)境污染問題的關(guān)鍵應(yīng)在于減少機(jī)動(dòng)車數(shù)量，但此種“減少”并不是指有區(qū)別的、只針對(duì)外來(lái)車輛的減少，而應(yīng)該是在滿足出行需求的情況下，大力發(fā)展公共交通，一視同仁地減少機(jī)動(dòng)車數(shù)量，這才是當(dāng)前城市交通綜合治理的大方向所在。

2 網(wǎng)約車地方法律監(jiān)管中的區(qū)別態(tài)度

隨著交通部《暫行辦法》的出臺(tái)以及各地網(wǎng)約車新政的相繼落實(shí)，整個(gè)中國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)由最初的野蠻無(wú)序生長(zhǎng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展的“后網(wǎng)約車時(shí)代”[5]，從《暫行辦法》中可以看出網(wǎng)約車如今的監(jiān)管大方向在于：促進(jìn)出租車、網(wǎng)約車、合乘車錯(cuò)位服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。地方政府網(wǎng)約車新政也大多以此為范，將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車和順風(fēng)車相區(qū)分，其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車“高品質(zhì)服務(wù)，差異化經(jīng)營(yíng)”的理念。大部分地方網(wǎng)約車新政中將網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻提高到與出租車準(zhǔn)入門檻大致相當(dāng)水平，部分地方還做出特殊規(guī)定：燃油車輛檔次應(yīng)高于本市現(xiàn)有主流巡游出租汽車，這就進(jìn)一步提高了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻，并區(qū)別于出租車的乘客受眾，那么這種態(tài)度是否合理？筆者從利弊兩方面對(duì)其進(jìn)行分析：一方面，這種區(qū)分態(tài)度有利于對(duì)網(wǎng)約車、出租車新老利益之間的沖突進(jìn)行平衡，使得兩者“分層化”經(jīng)營(yíng)，減少兩者之間競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，這種態(tài)度沒有辦法減少城市交通綜合治理問題，甚至還加大了城市交通運(yùn)輸壓力，在這種情況下，緊隨地方網(wǎng)約車新政監(jiān)管而至的重點(diǎn)也將會(huì)是出租車行業(yè)的進(jìn)一步大改革。

3 地方網(wǎng)約車新政政府監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)探索

根據(jù)交通運(yùn)輸部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、天津等133個(gè)城市已公布出租汽車改革落地實(shí)施細(xì)則，還有86個(gè)城市已經(jīng)或正在公開征求意見。已正式發(fā)布實(shí)施細(xì)則或已公開征求意見的城市，其占據(jù)的新業(yè)態(tài)市場(chǎng)份額已超過95%[6]。

但從各地新政施行后實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)所反應(yīng)的情況來(lái)看，網(wǎng)約車新政頒布后的監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)還有很長(zhǎng)一段路要走：各地打車難、打車貴的難題依然未解，甚至有反彈跡象，加上難以取得的經(jīng)營(yíng)證和駕駛證、游走在灰色地帶的平臺(tái)和司機(jī)，讓人們對(duì)網(wǎng)約車的未來(lái)產(chǎn)生疑慮。

筆者認(rèn)為，雖然網(wǎng)約車管理相比以往無(wú)序狀態(tài)更嚴(yán)格了，但實(shí)際上乘客的打車成本也提高了，這其實(shí)說明，政策制定的利益平衡點(diǎn)還未到火候，仍亟待不斷進(jìn)行觀測(cè)和調(diào)整。因此，依當(dāng)前趨勢(shì)，地方網(wǎng)約車新政政府監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)需要更加嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，重點(diǎn)應(yīng)在于轉(zhuǎn)變固化舊思維，理順主體間關(guān)系，加強(qiáng)政府對(duì)政策的即時(shí)觀測(cè)和調(diào)整兩個(gè)方面。對(duì)于出租車行業(yè)要加快行業(yè)改革的步伐，提高整體服務(wù)水平，使之盡快呈現(xiàn)與新生經(jīng)濟(jì)形態(tài)相融合的新面貌。對(duì)于網(wǎng)約車行業(yè)應(yīng)給予包容和鼓勵(lì)的態(tài)度，不應(yīng)按照管理出租車行業(yè)的固化思維對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃，例如，地方政府對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的辦公場(chǎng)所等硬性條件是否可以適當(dāng)放寬。當(dāng)然，新生經(jīng)濟(jì)形態(tài)初生勢(shì)必也易滋生各類問題，地方政府要加強(qiáng)監(jiān)管，形成無(wú)形的手，來(lái)監(jiān)管和調(diào)節(jié)網(wǎng)約車行業(yè)。此外，最為重點(diǎn)的是地方政府應(yīng)根據(jù)自身供給需求進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和城市運(yùn)力評(píng)估，讓運(yùn)力與城市的交通運(yùn)行相匹配，進(jìn)一步滿足公眾的出行需要，從根本上解決市民出行難問題。

參考文獻(xiàn)

[1]鄭毅：《中央與地方立法權(quán)關(guān)系視角下的網(wǎng)約車立法 ——基于《立法法》與《行政許可法》的分析》，《當(dāng)代法學(xué)》，2017年第二期。

[2]王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》，2016年第9期。

[3]張婷：《網(wǎng)約車規(guī)制的行政法理分析》，《時(shí)代法學(xué)》，2017年第1期。

[4]沈蓉：《網(wǎng)約車雙限意義淺析》，《中國(guó)科技論壇》，2016年第11期。

[5]高一飛，徐亞文：《論網(wǎng)約車地方法律監(jiān)管中的“區(qū)分”機(jī)制——基于功能主義的闡論》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第2期。

[6]參見《133城公布網(wǎng)約車新政，打車貴打車難“回潮”》http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-08-21/doc-ifykcypq1456140.shtmlendprint