關(guān)于交通領(lǐng)域公眾參與調(diào)查的思考

董學(xué)文

中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，北京 102600

以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心。黨的“十九大”報告也提出，要保障廣大人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。環(huán)境影響評價公眾參與作為保障人民群眾環(huán)境保護(hù)權(quán)益的有力手段、構(gòu)建共同參與的環(huán)境治理體系的有效途徑，作用將愈發(fā)重要。交通類建設(shè)項(xiàng)目多為政府公益性項(xiàng)目，公眾參與將顯得更為重視。但目前很多交通建設(shè)項(xiàng)目公眾參與的結(jié)果并不能真實(shí)反映公眾意愿，或者表達(dá)存在較大偏差。導(dǎo)致這些結(jié)果的原因有很多，本文將導(dǎo)致偏差的因素和建議梳理如下。

1 策略性偏差

策略性偏差的產(chǎn)生是由于受訪者為了影響結(jié)果而提供了存在偏差的回答。

在交通建設(shè)項(xiàng)目公眾參與調(diào)查中，公參調(diào)查范圍基本與環(huán)境影響評價范圍保持一致。眾所周知，交通建設(shè)項(xiàng)目對周邊環(huán)境的影響基本為線路兩側(cè)300m范圍內(nèi)，環(huán)境敏感區(qū)范圍適當(dāng)進(jìn)行放大。但交通建設(shè)項(xiàng)目的落成對沿線受益群眾范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止線路兩側(cè)300m。換言之，受交通項(xiàng)目建設(shè)對沿線百姓產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境影響基本局限在300m范圍內(nèi)，但項(xiàng)目給沿線居民帶來的正面環(huán)境影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止300m。

交通項(xiàng)目的落成其產(chǎn)生的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益范圍因包括沿線受影響的所有居民效益，而不僅僅只包括環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的居民。一個建設(shè)項(xiàng)目的落成要厘清其對周邊的環(huán)境影響，必須要考慮其外部性。而外部性應(yīng)包含其周邊所有的環(huán)境影響，只有真正的考慮了所有外部性影響，才能做到所有外部性影響貨幣化，才能真正衡量環(huán)境影響的具體得失。

所以，在環(huán)境影響評價范圍和交通項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益影響范圍不一致時，在實(shí)行公眾參與調(diào)查時就會產(chǎn)生策略性偏差。在環(huán)境影響評價范圍內(nèi)受訪的居民中，基本是受交通項(xiàng)目負(fù)面環(huán)境影響的為主要影響，因此，為阻止項(xiàng)目落成，提供了存在偏差的回答，而大部分單純的受益者基本不在調(diào)查范圍內(nèi)。

本文建議，交通建設(shè)項(xiàng)目需考慮項(xiàng)目的外部性范圍，即項(xiàng)目的功能輻射范圍。根據(jù)輻射范圍，受訪居民范圍應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大，理論上至少是受訪范圍因擴(kuò)大至交通項(xiàng)目對沿線居民實(shí)際產(chǎn)生的正面環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益影響范圍，在理論上涵蓋了所有外部性因素。

2 信息偏差

信息偏差產(chǎn)生的原因：只要受訪者是被迫對其很少了解或根本不了解的情況進(jìn)行調(diào)查評估，都有可能產(chǎn)生信息偏差。

在交通建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行公眾參與調(diào)查時，調(diào)查內(nèi)容基本圍繞公眾對項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生環(huán)境影響整體的接受程度如何。

從宏觀上看，除了生活在既有公路或鐵路周邊的居民外，其余受訪者基本很少有生活在交通建設(shè)項(xiàng)目周邊的體會，很難準(zhǔn)確把握項(xiàng)目對自身的環(huán)境干擾。因此，除非是修建增二線的情況，其余擬建的新建線周邊受訪者基本沒有對交通項(xiàng)目建設(shè)給他們帶來環(huán)境影響的正確認(rèn)識。

其次，從微觀上講，交通項(xiàng)目的環(huán)境影響很大程度上因項(xiàng)目性質(zhì)和運(yùn)行工況不同而顯著不同。拿鐵路舉例，從噪聲的角度出發(fā)，生活在普速鐵路邊上和生活在高速鐵路邊上是完全不同的體驗(yàn)。其噪聲等效A聲級一樣的情況下，因其產(chǎn)生噪聲的頻率不同，對人的感受亦完全不同；另外，對于每天列車對數(shù)的頻次以及白天與晚上列車對數(shù)的頻次都會嚴(yán)重影響受訪者對噪聲的感受。從生態(tài)角度出發(fā)，受訪者對于生態(tài)影響基本只考慮對自身收入的影響，但交通項(xiàng)目對生態(tài)的影響是累積型的，隨著累積量的增加而顯著增加。因此，受訪者很難在調(diào)查階段直觀準(zhǔn)確的評估交通項(xiàng)目的建設(shè)對生態(tài)的影響程度。

因此，為盡量避免或者說盡量減少信息偏差的產(chǎn)生，本文建議在公參調(diào)查時，盡可能地披露詳盡直白的信息，不僅是對工程概況的披露，更多的是對項(xiàng)目運(yùn)行的具體參數(shù)的披露，例如對列車對數(shù)的披露等。雖然無法做到面面俱到的信息披露，但是，只有信息盡可能地詳盡清楚，才能盡可能地減少信息偏差，盡量減少后期沿線居民不必要的阻工行為。

3 起點(diǎn)偏差

起點(diǎn)偏差的產(chǎn)生原因：起點(diǎn)偏差的產(chǎn)生跟使用的調(diào)查手段有關(guān)，要求受訪者在預(yù)先確定范圍的一系列可能性中作出選擇。調(diào)查設(shè)計者如何確定范圍可能影響調(diào)查的結(jié)果。

在交通項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查中，一般以選擇題形式進(jìn)行公眾參與調(diào)查。因此，選擇題所覆蓋的內(nèi)容深度和廣度，直接取決于調(diào)查設(shè)計者。一般而言，交通項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查表其內(nèi)容千篇一律，統(tǒng)一化的內(nèi)容雖然保證了公眾參與調(diào)查的規(guī)范性和保證調(diào)查所收集到的信息的下限水平。但項(xiàng)目規(guī)模性質(zhì)不同、所在區(qū)域不同、環(huán)境文化底蘊(yùn)不同，對周邊環(huán)境影響的范圍和廣度就不同。統(tǒng)一的公眾參與調(diào)查內(nèi)容很難體現(xiàn)出項(xiàng)目對環(huán)境的差別化影響。

因此，如何設(shè)計科學(xué)合理的公眾參與調(diào)查內(nèi)容是減少起點(diǎn)偏差的關(guān)鍵。

本文建議，交通建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查內(nèi)容，必須把握好項(xiàng)目情況完整性、環(huán)境影響全面性和地區(qū)區(qū)域性等因素，根據(jù)項(xiàng)目工程情況，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和人文環(huán)境等因素，設(shè)計出在不同區(qū)域內(nèi)有針對性的公眾參與調(diào)查內(nèi)容，真正做到以人為本，契合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況；另外，公眾參與調(diào)查內(nèi)容應(yīng)深度結(jié)合環(huán)境影響評價內(nèi)容，讓受訪者知道具體的環(huán)境影響內(nèi)容，只有這樣，才能有效避免起點(diǎn)偏差。

4 假設(shè)偏差

假設(shè)偏差產(chǎn)生的原因：發(fā)生假設(shè)偏差是由于受訪者面對的是一組設(shè)計的而非真是的選擇。具體來說，由于受訪者不必真實(shí)的支付其評估的價值，所以可能不會認(rèn)真地對待這一調(diào)查，提供了不妥的答案。

在交通建設(shè)項(xiàng)目公眾參與調(diào)查時，由于大多數(shù)為公益性項(xiàng)目，且地方政府占據(jù)了較大的話語權(quán)，因此，受訪者可能不會認(rèn)真對待這次調(diào)查，提供不了真實(shí)答案。特別是大型的交通基建項(xiàng)目，這類現(xiàn)象更為明顯。

為盡可能避免假設(shè)偏差，應(yīng)該從兩方面做起：一方面，加強(qiáng)宣傳。通過多方渠道進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度，進(jìn)一步調(diào)動公眾保護(hù)環(huán)境的積極性和主動性，公眾參與并非只是表面文章，要讓受訪者清楚地理解國家政策，即構(gòu)建了政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)已明確規(guī)定企業(yè)為主體，并不是像過去在環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)方面界限模糊。另一方面，政府和企業(yè)更要正視受訪者的受訪意見，積極主動地開展多種形式的公眾調(diào)查，真正做到以人為本，讓受訪者感受到自己的意見會被認(rèn)真考慮，而并非流于形式。

5 支付意愿和接受賠償意愿之間的差距

支付意愿和接受賠償意愿之間的差距產(chǎn)生原因：與被問及因數(shù)量或質(zhì)量的改善他們愿意支付多少貨幣相比，受訪者當(dāng)被問及因一個具體的損失他們愿意接受多少賠償時，他們趨向于提出一個高得多的賠償金額。當(dāng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來說，這兩個價值應(yīng)該是相等的。

具體來說，這更應(yīng)該歸結(jié)于心理學(xué)中的稟賦效應(yīng)。即當(dāng)個人一旦擁有某項(xiàng)物品，那么他對該物品價值的評價要比未擁有之前大大增加。換言之，一個人愿意通過支付的方式得到的物品，當(dāng)失去它時會要求更多的補(bǔ)償，因?yàn)椴辉敢夥艞壦?。這是一種厭惡損失的形式，心理學(xué)的假設(shè)認(rèn)為失去物品的價值高于得到物品的價值。

在交通項(xiàng)目建設(shè)過程中，最能體現(xiàn)這一現(xiàn)象的就是補(bǔ)償措施的調(diào)查結(jié)果。目前，交通項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查內(nèi)容基本規(guī)避了補(bǔ)償措施內(nèi)容，原因就在于支付意愿和接受賠償意愿之間的差距。但前期規(guī)避，后期建設(shè)過程中依舊要解決補(bǔ)償問題。交通建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償，由于是政府項(xiàng)目，往往因沿線居民“要價”太高而遲遲不能妥善解決。

對于這類現(xiàn)象，本文建議應(yīng)加強(qiáng)法律手段，突出執(zhí)法執(zhí)政的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，制定合理的補(bǔ)償機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行。在公眾參與調(diào)查階段就應(yīng)該根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定明確補(bǔ)償內(nèi)容，讓受訪者知道會得到多少補(bǔ)償，而得到補(bǔ)償?shù)脑颍⑼晟频难a(bǔ)償機(jī)制，并在公參中明確執(zhí)法和執(zhí)政的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，真正做到公正透明。

6 結(jié)語

本文從以人為本的角度出發(fā)，分析了交通建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)下公眾參與調(diào)查工作的調(diào)查結(jié)果可能產(chǎn)生何種偏差，即包括策略性偏差、信息偏差、起點(diǎn)偏差、假設(shè)偏差和支付意愿和接受賠償意愿之間的差距導(dǎo)致偏差的5個因素，并針對不同的偏差原因分別從從方法上和政策上給出了相應(yīng)的意見和建議，設(shè)計公眾參與調(diào)查的調(diào)查內(nèi)容拓展了思路。