王魯豫

（中共洛陽市委黨校 河南 洛陽 471000）

[內(nèi)容提要]今年是改革開放的40周年，歷經(jīng)40年的法治建設(shè)，法治不僅是治國理政的基本方式，更是國家和人民的生活方式，從“以法治國”到“依法治國”再到“全面推進(jìn)依法治國”，黨對法的認(rèn)識不斷深化。

改革開放的四十年，是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)各方面取得前所未有巨大成就的四十年。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，我國已穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體；人民生活得到極大改善，整體小康指日可待；文化事業(yè)日漸興盛、社會更加和諧穩(wěn)定。習(xí)近平同志指出：“改革開放是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的活力之源，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時代的重要法寶”①任錦華.全面深化改革：實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國夢的強(qiáng)大動力［N］.哈爾濱日報，2015-04-16。。改革開放的四十年，我國的法制建設(shè)則從無到有，從簡到繁，從粗疏到精細(xì)，從草率到系統(tǒng)。

一、“以法治國”開啟了治國理念的新篇章

眾所周知，我國是世界四大文明古國之一，但擁有五千年文明史的中國卻未能孕育諸如“契約”、“自由”、“意思自治”等現(xiàn)代法律術(shù)語、法治理念。新中國的法制建設(shè)起步于1949年中華人民共和國的成立。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和生產(chǎn)力的發(fā)展，1956年黨的八大指出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”②權(quán)恩奉.毛澤東對有中國特色社會主義建設(shè)道路的初步探索［J］.理論學(xué)刊，1993,（05）。這就需要集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則需法律予以維護(hù)和保障，因此法制發(fā)展迎來短暫的春天。1950年，政務(wù)院頒布了《婚姻法》和《土地改革法》，1954年，第一屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國憲法》，1956年，國務(wù)院起草了《刑法草案》和《民法草案》……但隨著“匈牙利事件”的爆發(fā)和蘇聯(lián)修正主義的上臺，我們對社會主要矛盾的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差，在治理國家上開始“以階級斗爭為綱”、“輕法制、重人治”，法治亦由此步入20年的低谷。

1978年十一屆三中全會，黨中央在撥亂反正的同時，不斷審視歷史，反思文革的深刻教訓(xùn)，重新認(rèn)識到必須擯棄人治、厲行法治。黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對法治問題進(jìn)行了認(rèn)真討論，總結(jié)出一系列重要原則，開創(chuàng)了中國法治國家建設(shè)的先河，奠定了近四十年中國民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)。全會《決議》指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種法律和制度不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變”③《鄧小平文選》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第146頁。。

當(dāng)時國家百廢待興，法制建設(shè)的重點(diǎn)是立法，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上的講話指出，“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫作‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了，‘法’也就跟著改變。所以，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！雹佟多囆∑轿倪x》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第147頁。從此，立法成為全國人大及其常委會的重要工作。1982年制定了新憲法，五屆、六屆和七屆人大及其常委會先后制定了138部法律，對10部法進(jìn)行了修改，為我國社會主義法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)②顧昂然.追尋新中國法制建設(shè)的腳步［N］.法制日報，2004-09-02。。

與此同時，學(xué)界對法制進(jìn)行了大范圍、深層次的討論并取得了一定的共識。首先，關(guān)于人治與法治。人治將人的意志作為最高權(quán)威進(jìn)行國家治理，法治則將法律作為治國理政的基本方式。傳統(tǒng)的人治受個人意志的影響較重，當(dāng)統(tǒng)治者為賢德之人時會帶來國家興盛，若非如此則勢必帶來國家動蕩、政權(quán)更迭、民生涂炭。相較而言，法治建立在制度權(quán)威的基礎(chǔ)上，其治理更為穩(wěn)定和持久。第二，關(guān)于民主與法制。學(xué)者們一致認(rèn)為：“社會主義民主與法制相互依存，相互滲透，相互促進(jìn)，相互保障，共同為社會主義事業(yè)服務(wù)。在社會主義制度下，沒有無民主的法制，也沒有無法制的民主。離開民主的法制往往導(dǎo)致個人專制，離開法制的民主往往會導(dǎo)致無政府主義甚至出現(xiàn)動亂”③吳傳毅.改革開放以來中國法治建設(shè)探索的三個階段［N］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2016-07-27。。

二、從“以法治國”到“依法治國”，法治發(fā)展出手得盧

1992年黨的十四大不僅確立了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而且按下了法治建設(shè)的快進(jìn)鍵。

市場經(jīng)濟(jì)必需是法治經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橛惺袌鼍陀懈偁?，有競爭就有維護(hù)公平交易的契約、維護(hù)自由競爭的規(guī)則，這樣的契約和規(guī)則必須是當(dāng)事人雙方在意思自治的前提下所簽訂，不能存在任何欺騙、脅迫或引誘，我們必須先定規(guī)則后比賽，且在比賽過程中始終用這一規(guī)則規(guī)范各方的市場行為；因此市場經(jīng)濟(jì)首先要求法律明確交易主體、確認(rèn)各方權(quán)利、保障各方權(quán)利的合法行使，與此同時市場經(jīng)濟(jì)又要求法律確定權(quán)利客體的種類和范圍，更為重要的是市場經(jīng)濟(jì)不僅要求實(shí)體法律的明確，而且要求程序法律的嚴(yán)謹(jǐn)，它需要法律進(jìn)行制度設(shè)計，進(jìn)而確保行為人行使權(quán)利的原則、方法、手段，法律更是設(shè)計了當(dāng)一方權(quán)利受不當(dāng)侵害時可以申請的救濟(jì)及侵犯權(quán)利的一方需要承擔(dān)的罰則。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黨的十五大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”上升為治理國家的基本方略；1999年憲法修改時，又將依法治國基本方略寫入了憲法。

從“以法治國”到“依法治國”，這不是哪位學(xué)者一時興起的文字游戲，也不是某個政治家心血來潮的用語發(fā)明。“以法治國”和“依法治國”看似一字之差，但文義相差甚遠(yuǎn)。“以法治國”中的“以”既可以指“運(yùn)用”，又可指“依照”，是指運(yùn)用和依照法律來治理國家。因此“以法治國”的本義就是用法律來治理國家，此時至多是把法律當(dāng)作是與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、道德手段、教育手段、軍事手段一樣的一種手段，用它來治理國家，而并非一切都按法律來辦④⑤王魯豫.從法治看改革開放三十年的變遷［J］.改革與開放，2009，（05）。。而“依法治國”的意思是指一切都要“依據(jù)”法律來辦。即使是使用經(jīng)濟(jì)的、政治的、道德的乃至是軍事的手段來治理國家，這些手段也都必須納入法治的軌道，必須依照法律來辦理。在這里法律是高于其他任何手段的，具有最高的效力和至上的權(quán)威。任何手段不能與法律相抵觸，抵觸者一概無效。

此外，由于以法治國是運(yùn)用法律治理國家，此時法律是治國的工具，法律治理的對象自然是人民群眾；而依法治國，法治是國家和社會的生活方式。此時法律至上不僅僅是治理國家的行動口號，更是治國理政的價值準(zhǔn)則，法律不僅高于權(quán)力的行使者，而且高于權(quán)力，因此法律行使的主體是人民，其治理的對象則是國家權(quán)力的行使者?？梢?，“以法治國”的實(shí)質(zhì)是“以法治民”，而“依法治國”的實(shí)質(zhì)是“依法治吏”。⑤

三、從“依法治國”到“全面推進(jìn)依法治國”，法治理論更為成熟

改革開放四十年，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨和政府開始面臨“中等收入陷阱”、“塔西佗陷阱”和“修昔底德陷阱”。我們用短短幾十年走過了西方國家?guī)装倌晟踔辽锨臧l(fā)展路程，目前的中國矛盾多發(fā)和疊加，如何在這樣的局勢中進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，就需要法律必須有所作為。

黨的十八大做出了“全面推進(jìn)依法治國”的重大決策，明確提出：“法治是治國理政的基本方式”。十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決定，把全面深化改革與法治建設(shè)緊密結(jié)合起來，開創(chuàng)性地提出推進(jìn)法治中國建設(shè)。十八屆四中做出了全面推進(jìn)依法治國的重大決定，繪就了全面依法治國具體的“路線圖”、制定了全面依法治國的“時間表”。十八屆五中全會提出法治是發(fā)展的可靠保障，必須把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展納入法治軌道。黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨與依法治國的深度結(jié)合。黨的十九大報告，對依法治國高度重視，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想由一個總?cè)蝿?wù)、八個明確、十四個堅持所組成，其中都包含了全面依法治國。全面依法治國是新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義思想的基本方略。從“依法治國”到“全面推進(jìn)依法治國”，我們黨的法治理論更為成熟。

第一，“全面推進(jìn)依法治國”不僅是范圍的擴(kuò)大更是制度的設(shè)計?！叭嫱七M(jìn)依法治國”的重點(diǎn)在于“依法治國”，難點(diǎn)在于“全面”，這一全面不僅僅是指在中國國土范圍內(nèi)推進(jìn)依法治國，也不僅僅是指無論是中國人還是生活在中國的外國人都需要遵守中國的法律，更為重要的是要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計，這就要求我們不能僅僅是“有法可依”，而更應(yīng)是“科學(xué)立法”。如前文所述，改革開放初期，百廢待興，我們面臨的重點(diǎn)問題是立法；而經(jīng)歷了40年的發(fā)展，我們已然建立了由250多部法律、700多部行政法規(guī)、9000多部地方性法規(guī)及11000多部行政規(guī)章組成的中國特色社會主義法律體系①袁曙宏.開啟新時代全面依法治國新征程［N］.學(xué)習(xí)時報，2018-03-21。，立法的數(shù)量問題初步緩解，但立法的質(zhì)量亟需提升，目前我國還有許多重點(diǎn)領(lǐng)域急需法律引導(dǎo)規(guī)范，個別領(lǐng)域尚存“立法真空”，這就需要我們繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，推動我國的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級；積極進(jìn)行民主政治的立法，平穩(wěn)進(jìn)行政治體制改革；重點(diǎn)進(jìn)行社會領(lǐng)域的立法，從而增強(qiáng)人民的安全感、獲得感和幸福感，保障和改善民生；加快進(jìn)行科技領(lǐng)域立法，促進(jìn)科技體制改革、加快自主創(chuàng)新步伐；持續(xù)進(jìn)行生態(tài)文明領(lǐng)域立法，打造綠水青山、建設(shè)美麗中國。中國的立法任務(wù)還很艱巨，我們還有很長的路要走，在不斷前行的過程中，我們不僅要制定“科學(xué)的”法，而且要“科學(xué)地”制定法，即為了提高立法質(zhì)量，必須堅持民主立法，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，確保人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用。要保障立法的公眾參與，拓寬公眾參與立法的途徑和渠道，廣泛聽取各種利益群體的意見。要一步完善立法程序,健全程序運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)立法后評估機(jī)制及合憲審查機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)法律法規(guī)的系統(tǒng)性、針對性和有效性。唯有如此，我們才能以“良法”促“善治”。

第二，“全面推進(jìn)依法治國”不僅是制度的設(shè)計更是總體的布局。制度設(shè)計是“全面推進(jìn)依法治國”中容易衡量的一個環(huán)節(jié)，但新時代我們更需要對“依法治國”進(jìn)行總體布局，也就是進(jìn)行法治中國建設(shè)，這就要求“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”②李林.全面依法治國：堅持和發(fā)展中國特色社會主義的法治保障［J］.人民論壇，2017，（12）。。三者必須相輔相成、整體推進(jìn)。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，在共同推進(jìn)上著力，在一體建設(shè)上用勁”③習(xí)近平.《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：第188頁。。首先，依法執(zhí)政是重點(diǎn)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法律法規(guī)不斷完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不斷改進(jìn)。但一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)壓法、以言代發(fā)、徇私枉法”的情況還或多或少的存在，這就需要黨員干部養(yǎng)成法治思維，運(yùn)用法治方式，提升依法辦事的能力，從而深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。其次，法治政府是關(guān)鍵。想要建成法治國家，必須建成法治政府。法治政府是法治國家的關(guān)鍵，這是由于目前我國80%的法律，90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)都是由政府執(zhí)行的，政府管理范圍廣、服務(wù)對象多、處理事務(wù)雜，但目前“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在”，所以我們要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化和法律化，全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督④習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明，參見：http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64094-25927958-2.html。最后，法治社會是前提。在法治社會中，不同身份的人能夠分享法治的基本價值，在發(fā)生沖突時可以和平解決或以法律賦予的方式加以解決，每個人可以對自己的行為有最低限度的預(yù)期，對自己的財產(chǎn)有明確的預(yù)估，對自己的命運(yùn)進(jìn)行相應(yīng)的把握。這樣的社會中，公民的生活因法治而具有最基本的確定性，有序的社會運(yùn)行則為法治國家和法治政府的建設(shè)提供基礎(chǔ)。

第三，“全面推進(jìn)依法治國”不僅是總體的布局更是理論的探索。習(xí)總書記在“全面推進(jìn)依法治國”的制度設(shè)計和總體布局中，進(jìn)行了深入的探索，明確了法治建設(shè)的道路。道路問題不是一個可以忽視的問題，不是一個微不足道的問題，而是一個關(guān)乎全局、關(guān)乎根本、關(guān)乎長遠(yuǎn)的問題，因?yàn)榈缆穼Σ拍芊较驅(qū)?，方向?qū)Σ拍苁掳牍Ρ?。把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為道路，是習(xí)近平同志法治思想的突出貢獻(xiàn)①楊小軍.習(xí)近平法治思想研究［J］.行政管理改革，2015，（01）。。“走中國特色社會主義法治道路是一個重大的課題，有許多東西需要深入探索，但基本的東西必須長期堅持”②習(xí)近平.堅定不移走中國特色社會主義道路［J］.求是，2015，（01）。。首先，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢。政黨是一政治組織，法律是一行為規(guī)范，對于“黨大”還是“法大”這一偽命題的爭論，其實(shí)是因?yàn)橛行h員干部尤其是重要領(lǐng)導(dǎo)干部“法治觀念淡薄、決策不依程序”。對此，習(xí)總書記進(jìn)行了明確回答：“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的?！雹哿?xí)近平.省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神專題研討班開班式上的講話［N］.人民日報，2015-02-03。其次，必須堅持法律面前人人平等。平等既是社會主義法律的基本屬性，又是社會主義法治的基本要求。堅持法律面前人人平等，不僅體現(xiàn)在法律對人民權(quán)利的確認(rèn)上，同時體現(xiàn)在公民違法時法律的一體懲處上。我國憲法明文規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民，中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。一律平等就意味著人人平等，意味著所有公民不分民族、種族、性別、教育水平、文化程度都平等地享有法律權(quán)利，承擔(dān)法律義務(wù)；意味著公民的同樣行為同等處理，不同行為區(qū)別對待。最后，必須要借鑒古今中外優(yōu)秀的法治成果。法治可以規(guī)范人們行為、調(diào)整社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序，法治的基本價值放之四海而皆準(zhǔn)，因此我們在堅持中國特色社會主義法治道路時不能夜郎自大，更不能目空一切，而應(yīng)傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀的法律文化傳統(tǒng)，參考借鑒世界各國一切有益的法治文化成果，并將其與中國現(xiàn)在的具體實(shí)際相結(jié)合，不斷探索、不斷總結(jié)、不斷創(chuàng)新，從而為經(jīng)濟(jì)全球化服務(wù)、為新技術(shù)革命服務(wù)，更為新時代的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。