任緒保

（中共日照市委黨校，山東 日照 276826）

黨的十九大報(bào)告從國家戰(zhàn)略和全局的高度為我們描繪了全面依法治國、建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的宏偉藍(lán)圖，更加凸顯了法治在我國國家治理和社會(huì)治理中的地位和作用。全面依法治國必然要滿足人民群眾對公平正義和合法權(quán)益保障的新期待、新要求。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，改革發(fā)展深入推進(jìn)，因征地拆遷、企業(yè)改制、干群關(guān)系、食藥安全、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、社會(huì)治安等引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯，如何運(yùn)用法治思維化解社會(huì)矛盾、通過法治方式調(diào)整各種利益關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是新時(shí)代面臨的一項(xiàng)重大課題。實(shí)踐證明，法治是社會(huì)矛盾得以有效化解、人民合法權(quán)益得以切實(shí)維護(hù)的最佳方式。

一、法治是預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛的最佳方式

從古至今，統(tǒng)治者們都在追求天下持久太平，國家能夠長治久安，這也是百姓的愿望。但是人類歷史是一部從野蠻到文明的發(fā)展史。在不同的時(shí)期，人類解決矛盾糾紛的方式大不相同，比如在人類歷史發(fā)展的初期就用暴力復(fù)仇的方式來解決糾紛，當(dāng)自身利益受到侵犯時(shí)，就會(huì)本能的報(bào)復(fù)對方，導(dǎo)致彼此受傷甚至死亡是常見的結(jié)果。正如恩格斯所說：“同氏族人必須相互援助、保護(hù)，特別是在受到外族人傷害時(shí)，要幫助報(bào)仇。個(gè)人依靠氏族來保護(hù)自己的安全?！碑?dāng)人類社會(huì)發(fā)展到中世紀(jì)，人們遇到某些事情不能決斷之時(shí)，往往會(huì)相信有上帝或者某種神靈可以保佑他們。因此，當(dāng)他們遇到矛盾糾紛時(shí)就寄托于上帝或者神靈等來解決。這種解決方式在世界各國、各種不同文化中都不同程度的存在，但是由于其所處的社會(huì)發(fā)展階段及文明進(jìn)化程度不同，其對上帝、神靈等超自然現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和利用程度不同。隨著人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步出現(xiàn)了法律。法律的出現(xiàn)是人類文明的巨大進(jìn)步，人們在遇到矛盾糾紛時(shí)通過法律來解決，人們發(fā)現(xiàn)這種解決方式相比較其他解決方式更有效，也更利于人們認(rèn)可接受。國家統(tǒng)治者也越來越認(rèn)識(shí)到法律在國家治理中的重要作用，人們也愈發(fā)認(rèn)識(shí)到法律能夠保障自己的利益。法律最終得到人們認(rèn)可并得以延續(xù)。實(shí)踐證明，當(dāng)人們之間由于利益不同發(fā)生矛盾糾紛，引發(fā)社會(huì)問題甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的時(shí)候，只有把這些矛盾糾紛通過法治軌道來有序解決，才能有效的解決社會(huì)矛盾，進(jìn)而釋放社會(huì)壓力、恢復(fù)正常的社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，是國家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)所在，也是推進(jìn)全面依法治國的必然要求。

用法治思維和法治方式來預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛，就是把法治所包含的規(guī)則意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、限權(quán)思維、契約精神等法治理念和法治精神融入社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防解決的全過程。在這個(gè)過程中作為掌握公權(quán)力者要依法用權(quán)，嚴(yán)格遵守公權(quán)力行使的邊界；作為利益沖突各方要充分溝通，依法解決沖突；相關(guān)部門和單位要為利益沖突各方提供各種合法順暢的利益訴求表達(dá)渠道。讓各種力量在相互博弈和溝通中謀求共識(shí)，相生共存。這也正是黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的必然要求。真正樹立起憲法和法律權(quán)威，讓法治成為人們內(nèi)心的信仰、外化為行動(dòng)的自覺。建立法治秩序，使法治成為國家治理和社會(huì)治理最有效途徑，成為預(yù)防解決社會(huì)矛盾糾紛的最佳途徑，最終成為矛盾各方更愿意選擇的解決途徑。因此，無論從歷史還是從現(xiàn)實(shí)來看，法治在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛的過程中成為最佳方式，這是歷史的選擇。

二、新時(shí)代用法治方式預(yù)防化解社會(huì)矛盾面臨的現(xiàn)實(shí)困境

黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會(huì)以來，我國在全面推進(jìn)依法治國、提高國家治理體系和治理能力法治化方面取得了長足進(jìn)步。社會(huì)主義法治體系進(jìn)一步完善，政府依法行政的能力大幅提升，干部群眾的法治意識(shí)顯著增強(qiáng)，老百姓依法維權(quán)的意識(shí)明顯增強(qiáng)。但是，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)生活中無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象凸顯。盡管我們一直提倡運(yùn)用法治思維和法治方式來化解社會(huì)矛盾，但在實(shí)際操作中，真正做到運(yùn)用法治方式有效解決社會(huì)矛盾還面臨很多問題，法治意識(shí)與社會(huì)轉(zhuǎn)型要求不相適應(yīng)，遇事找人不找法的現(xiàn)象普遍存在，法治還沒有成為人們內(nèi)心的信仰，法治思維尚未成為人們的自覺。

（一）干部、群眾的法治意識(shí)淡薄

干部法治意識(shí)的強(qiáng)弱反映了一個(gè)國家依法治國的水平，這直接關(guān)系到法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國由于長期受封建法律文化的影響，人治觀念在領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固。部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)非常淡薄，甚至認(rèn)為法治就是說起來重要、做起來次要或不要。在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，以言代法、以權(quán)壓法，甚至徇私枉法，把法律完全拋在腦后，嚴(yán)重影響社會(huì)矛盾的化解，影響干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定大局。其主要表現(xiàn)在：一是根深蒂固的人治思想。部分干部對法治在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾中的作用認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為依法預(yù)防與化解社會(huì)矛盾成效不明顯、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不如人治手段來得快。殊不知，通過人治手段預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，短期可能會(huì)取得的一定的效果，但是矛盾各方并沒有從內(nèi)心中信服，因此，從長期來看，不僅不能有效化解社會(huì)矛盾，還會(huì)積聚更大的矛盾。二是法律工具主義思想。有些領(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于法律至上，把法律看作是治理群眾的工具，是輔助自己來管理百姓的工具，治民不治己的思想嚴(yán)重，忘記了自己是人民的公仆的角色和身份。當(dāng)法律對自己有利時(shí)就用，對自己不利時(shí)就不用，嚴(yán)重地扭曲了法治的應(yīng)有之義，忽視了法治公平正義的本質(zhì)價(jià)值。這種思想在預(yù)防和解決社會(huì)矛盾糾紛時(shí)難以從公平公正的角度依法處理問題，不僅不能有效解決社會(huì)矛盾，反而還會(huì)激化社會(huì)矛盾。此外，群眾的法治意識(shí)雖然相比以前有了較大提高，但是總體來看仍然不高，遇到矛盾糾紛時(shí)，首先想到的不是法治途徑，而是通過找關(guān)系、找路子來解決。法律的權(quán)威性在干部群眾心目中還沒有真正樹立起來。

（二）群眾信訪不信法思想嚴(yán)重

信訪制度是具有中國特色的社會(huì)主義民主制度，長期以來，信訪制度在暢通民意、表達(dá)民情、解決矛盾糾紛方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。然而，隨著我國社會(huì)矛盾糾紛的日益增多，黨和政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的同時(shí)，也面臨更大的維穩(wěn)壓力。信訪作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的一種特有方式在過去較長一段時(shí)間發(fā)揮了重要作用，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面功不可沒，甚至在過去某個(gè)特殊時(shí)期成了化解社會(huì)矛盾的主渠道。信訪群眾從信訪過程中認(rèn)識(shí)到，信訪作為一個(gè)維權(quán)渠道，給其帶來了便利和利益。從大量的群眾上訪、鬧訪案件中可以看出，群眾有信訪不信法的心理，這也引發(fā)了一定的社會(huì)問題。這種信訪不信法的思想使得社會(huì)矛盾糾紛的解決過于依賴信訪，忽略了用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會(huì)矛盾這個(gè)應(yīng)有主渠道作用的發(fā)揮，從而使得信訪壓力加大。信訪群眾信訪不信法有很多原因，其中主要的原因有：信訪群眾的法治意識(shí)淡?。煌ㄟ^訴訟途徑花費(fèi)的時(shí)間長、成本高，且權(quán)益能否維護(hù)存在較大不確定性；司法部門公信力不夠，群眾對司法產(chǎn)生不信任等。

（三）執(zhí)法主體的執(zhí)法異化

執(zhí)法主體能否依法執(zhí)法及執(zhí)法效果的好壞直接體現(xiàn)了政府依法行政的水平，關(guān)系到依法治國方略的落實(shí)。執(zhí)法主體依法執(zhí)法需要公民懂法、守法、用法，執(zhí)法本身也是對公民的普法教育。執(zhí)法主體執(zhí)法的力度體現(xiàn)著法治的廣度和深度。但在執(zhí)法實(shí)踐中，一些執(zhí)法部門之間職責(zé)不清、多頭執(zhí)法、缺乏配合、執(zhí)法趨利、選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致辦事效率低下；一些基層執(zhí)法人員的法治觀念尚未轉(zhuǎn)變過來，執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，濫用職權(quán)，以執(zhí)法名義謀取私利；或執(zhí)法不作為，消極執(zhí)法，多一事不如少一事；或以言代法、自立標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系風(fēng)、說情風(fēng)嚴(yán)重，把個(gè)人的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)凌駕于法律之上，視法律為擺設(shè)；部分執(zhí)法人員尚未精準(zhǔn)理解法律、法規(guī)和方針政策，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中存在偏差；現(xiàn)場執(zhí)法過程中與當(dāng)事人缺乏有效溝通，出現(xiàn)突發(fā)情況缺乏分析、判斷及有效應(yīng)對與處置能力；執(zhí)法不作為、亂作為，嚴(yán)重違反法定程序違法執(zhí)法等執(zhí)法異化的情形時(shí)有發(fā)生，在群眾中造成了惡劣影響，一定程度上還導(dǎo)致了社會(huì)矛盾激化，影響了黨群、干群關(guān)系，使群眾產(chǎn)生了抵觸情緒，加深了社會(huì)矛盾糾紛化解的難度。

（四）基層法治工作隊(duì)伍建設(shè)不足

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！蹦壳?，各級(jí)法治隊(duì)伍，特別是基層法治隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平有待于進(jìn)一步提高，特別是基層很多法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善，缺乏相應(yīng)的辦公場所和人員；基層法院審案業(yè)務(wù)重，但法官數(shù)量嚴(yán)重不足，在法官引進(jìn)培養(yǎng)及提高法官待遇等方面的政策亟須完善，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)高素質(zhì)專業(yè)人才匱乏，嚴(yán)重影響了基層司法作用的發(fā)揮；目前基層人民調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定，多數(shù)是兼職或志愿者，缺少專職調(diào)解員；基層調(diào)解員普遍文化水平不高，調(diào)解方法簡單，更多的是說教和情感溝通，缺乏專業(yè)法律知識(shí)，對一些涉及專業(yè)性問題的疑難糾紛，依法化解群眾矛盾糾紛的辦法欠缺，往往心有余而力不足，導(dǎo)致基層法治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)不能適應(yīng)“矛盾化解在基層”的現(xiàn)實(shí)需要。

三、新時(shí)代社會(huì)矛盾預(yù)防化解的法治路徑選擇

用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會(huì)矛盾是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義。從現(xiàn)實(shí)來看，法治在推進(jìn)國家治理和社會(huì)治理中的地位和作用日益凸顯。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，面對社會(huì)矛盾糾紛增長快、燃點(diǎn)低、處置難的特點(diǎn)，需要真正做到以法治思維和法治方式預(yù)防、化解社會(huì)矛盾糾紛。

（一）黨員干部要牢固樹立法律至上的法律信仰

習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)，黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，敢于、善于依法辦事是一種擔(dān)當(dāng)。一個(gè)國家的干部群眾是否信仰法律決定著這個(gè)國家的法治道路能否成功。我國傳統(tǒng)的人治社會(huì)延續(xù)了幾千年，人治思想根深蒂固，這種根深蒂固的人治思維至今在黨員干部群眾中仍然大有舞臺(tái)，在現(xiàn)實(shí)中仍然不同程度的影響著人們的工作和生活。當(dāng)前，如何在黨員干部群眾中減少甚至根除人治思想的影響，真正樹立法律至上的信仰，仍然是當(dāng)前及今后長期的重要任務(wù)。從本質(zhì)上來說，是否具有法律至上的法律信仰是劃分人治和法治的根本標(biāo)準(zhǔn)。在法治社會(huì)中，法律的普遍性、規(guī)范性、強(qiáng)制性、可預(yù)測性等特性理應(yīng)超越人治并被人們所信仰和服從。因此，要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)法治建設(shè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”作用，通過多種渠道培養(yǎng)他們的法治觀念，使他們樹立法律至上的法律信仰，帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法，發(fā)揮黨員干部的示范引領(lǐng)作用，著力提高其運(yùn)用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，加快從“靠行政命令抓工作、憑經(jīng)驗(yàn)套路辦事情”的思維定勢、傳統(tǒng)方式中解放出來，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好社會(huì)氛圍。只有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾一道形成法治共識(shí)和合力，共同敬畏法律、遵守法律，在法律的框架下行使權(quán)利和履行義務(wù)，才能有效預(yù)防與化解社會(huì)矛盾糾紛。

（二）嚴(yán)格行政執(zhí)法，從源頭上預(yù)防化解社會(huì)矛盾

從社會(huì)矛盾產(chǎn)生的實(shí)際情況來看，社會(huì)矛盾產(chǎn)生的因素很復(fù)雜，其中，行政執(zhí)法主體難脫干系。行政執(zhí)法涉及人民群眾工作和生活的方方面面，很多社會(huì)矛盾的發(fā)生和行政執(zhí)法密切相關(guān)。要想從源頭上預(yù)防化解社會(huì)矛盾，作為行政執(zhí)法主體的政府，必須嚴(yán)格執(zhí)法，落實(shí)“執(zhí)法即普法”的主體責(zé)任；從自身著手，堅(jiān)決糾正執(zhí)法不作為、亂作為的現(xiàn)象。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的基本原則，進(jìn)一步完善自由裁量權(quán)約束機(jī)制，堅(jiān)決杜絕執(zhí)法過程中損害群眾利益的現(xiàn)象；嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，明確權(quán)力的邊界以及行使權(quán)力的所需要承擔(dān)的責(zé)任，列出權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償”，切實(shí)解決執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位的問題；在行政決策特別是重大行政決策過程中要嚴(yán)格遵循重大決策法定程序，切實(shí)把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。其中公眾參與是保證重大決策贏得群眾支持的重要方面，也是預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在執(zhí)法理念上，樹立執(zhí)法為民的理念。在執(zhí)法方式和程序上，堅(jiān)持執(zhí)法的原則性和靈活性相結(jié)合，多用柔性執(zhí)法，完善執(zhí)法程序，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度；在執(zhí)法過程中，要堅(jiān)持陽光執(zhí)法，把涉及群眾利益的執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)及時(shí)通過多種渠道公示給群眾，接收群眾的監(jiān)督；要通過聽證、調(diào)查問卷、市長熱線、電視問政等多渠道聽取并及時(shí)吸納群眾的意見和建議，提高執(zhí)法的針對性和執(zhí)法效果；及時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除各種對執(zhí)法活動(dòng)干預(yù)的因素，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。

（三）創(chuàng)新完善機(jī)制，暢通預(yù)防化解社會(huì)矛盾的渠道

預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛，需要?jiǎng)?chuàng)新完善機(jī)制，也需要暢通預(yù)防化解渠道。一是要完善社會(huì)矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制。設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛預(yù)警中心，切實(shí)做好各類矛盾糾紛的分析研判、預(yù)警處置工作，對收集上來的矛盾糾紛信息，預(yù)警中心根據(jù)矛盾的成因、性質(zhì)、類別、調(diào)處難度以及發(fā)展動(dòng)向等因素，組織有關(guān)人員進(jìn)行認(rèn)真分析研判，及時(shí)評估和發(fā)布研判結(jié)果。二是要健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。要通過信訪、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、電視問政、領(lǐng)導(dǎo)下訪等多元化渠道回應(yīng)群眾訴求。三是健全群眾利益糾紛協(xié)商溝通機(jī)制。通過建立健全“決策聽證會(huì)”、“民情懇談會(huì)”、“代表聯(lián)絡(luò)會(huì)”和“民主議事會(huì)”等制度積極開展民主協(xié)商、溝通交流，對涉及群眾利益的現(xiàn)實(shí)問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智、廣聚群力。四是建立多元化聯(lián)動(dòng)矛盾調(diào)處化解機(jī)制。要建立健全全面覆蓋、協(xié)調(diào)高效的“大聯(lián)動(dòng)”體系，即“三位一體”的聯(lián)動(dòng)調(diào)處化解模式：綜合聯(lián)動(dòng)（公檢法司裁調(diào)六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制）、“三調(diào)”聯(lián)動(dòng)（人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制）、“官民”聯(lián)動(dòng)（政府機(jī)關(guān)內(nèi)部不同職能部門及其與社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)）。

（四）加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)

法治工作隊(duì)伍是預(yù)防化解社會(huì)矛盾的主力軍，必須按照“正規(guī)化”“專業(yè)化”和“職業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)，“著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍”。進(jìn)一步完善法律職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，建立全國統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試制度，切實(shí)把好法治專門隊(duì)伍的準(zhǔn)入門檻和素質(zhì)關(guān)口。暢通法治隊(duì)伍人才交流的渠道，使優(yōu)秀的法治人才在各部門之間良性流動(dòng)。切實(shí)重視法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，特別是律師隊(duì)伍建設(shè)，他們肩負(fù)著捍衛(wèi)法律權(quán)威、維護(hù)公平正義的神圣職責(zé)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，要不斷優(yōu)化律師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)律師、公司律師和公職律師隊(duì)伍。大力發(fā)展基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍，注重提高隊(duì)伍素質(zhì)，更好地為人民群眾做好法律服務(wù)工作。