“農(nóng)研室”的建立
——九號院里的機構(gòu)改革故事之一

趙樹凱

九號院作為中央農(nóng)村工作機構(gòu)所在地，存續(xù)時間達十年，即從1979年到1989年。在這十年間，歷經(jīng)兩次機構(gòu)改革，分別是1982年和1988年。自1982年以來，如果包括2018年這次，國務院機構(gòu)改革已經(jīng)進行了8輪。九號院的那兩次改革，本人是一定程度的親歷者，撫今追昔，一些記憶相當深刻。

九號院經(jīng)歷的第一次機構(gòu)改革，是1982年4月國家農(nóng)委撤銷，中央書記處農(nóng)村政策研究室和中國農(nóng)村發(fā)展研究中心成立。新機構(gòu)通常稱為“農(nóng)研室”和“農(nóng)研中心”，兩塊牌子一套人馬，“農(nóng)研中心”的運行依附于“農(nóng)研室”。這個變化的體制意義是，九號院里的農(nóng)村工作機構(gòu)，從國務院行政職能部門，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h中央政策研究單位。

一

國家農(nóng)委是“文革”后機構(gòu)迅速增長的產(chǎn)物。“文革”結(jié)束后，1977開始，中央層面新設了大量機構(gòu)。到1981年底，國務院設部委52個，直屬機構(gòu)43個，辦公機構(gòu)5個，機構(gòu)總數(shù)達到100個。在這100個機構(gòu)中，48個是1977年以來恢復或增設的。此時，中央政府機構(gòu)的數(shù)量達到了建國以來最高峰。國務院系統(tǒng)官員數(shù)量同時劇增，也達到高峰，總數(shù)5.1萬人。

這一波機構(gòu)膨脹，有經(jīng)濟社會管理需要和政治變遷的雙重原因。以1976年秋毛澤東逝世和“四人幫”倒臺為標志，十年動亂結(jié)束，此時國民經(jīng)濟瀕臨崩潰邊緣，政府管理空前混亂。在這種情況下，扭轉(zhuǎn)局面，整頓經(jīng)濟，穩(wěn)定社會，客觀上需要相應增加政府規(guī)模。為應對農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、大量人口尚未解決溫飽的困局，國家農(nóng)委于1979年初成立，與此同時，還從農(nóng)林部分設出林業(yè)部、農(nóng)墾部、國家水產(chǎn)總局，從工業(yè)系統(tǒng)分離出農(nóng)業(yè)機械部，從商業(yè)系統(tǒng)分離出中華全國供銷合作總社等。如此一來，僅農(nóng)業(yè)方面部級單位就增加了五六個。這些單位，都由九號院里的國家農(nóng)委統(tǒng)領。

從官員增長看，一個重要成因是政治上的撥亂反正。隨著一大批案件重新審查，大量“文革”中受沖擊的干部獲得平反，進而需要恢復工作，也需要增加新的職位。在農(nóng)委的領導層，張秀山是1950年代初東北局第二書記，因為被打成高崗事件“五虎上將”之首，先在遼寧盤錦縣擔任農(nóng)場副場長，后擔任沈陽農(nóng)學院副院長，1979年農(nóng)委成立時安排為農(nóng)委副主任；朱則民在“文革”前長期擔任中國農(nóng)科院黨組書記，“文革”中成為著名的“六十一人叛徒集團”成員之一，農(nóng)委成立時安排為專職委員。九號院里還有一些干部，“文革”前就是司局級干部，農(nóng)委恢復后因為位置不夠，只有級別待遇，沒有相應職位。如果看一下政府部門的領導組成，則這種機構(gòu)臃腫印象更加直觀。我剛到秘書處時，辦公桌上的玻璃板下面是機構(gòu)精簡前各部門電話表。從這個電話表看到，農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、農(nóng)墾部、農(nóng)機部等部門，副部長都有十七八位，名字列表是長長一串。從工作分工來看，往往一個副部長只能分管一個司局。在當時的具體工作中，常常會感受到機構(gòu)臃腫、人浮于事的問題。

1982年這一輪機構(gòu)改革，最大特點就是精簡，機構(gòu)顯著減少，人員也顯著減少。在九號院，就是國家農(nóng)委撤銷，變成了“農(nóng)研室”和“農(nóng)研中心”。從整個農(nóng)業(yè)系統(tǒng)來看，這個特點更為顯著。農(nóng)墾部、農(nóng)機部、國家水產(chǎn)總局撤銷，合并為新的農(nóng)牧漁業(yè)部，糧食部、中華全國供銷合作總社被撤銷，并進了商業(yè)部。從新的電話表可以看到，每個部的副部長都大大減少，從原來的十七八名，變成了四五名。

二

從官方程序看，1982年國務院機構(gòu)改革，是當年3月全國人大常委會原則批準初步方案，5月批準部委機構(gòu)改革實施方案。實際上，九號院在1月末就正式獲悉國家農(nóng)委撤銷決定，因為當月中央政治局會議批準了改革方案。2月，農(nóng)委進入善后階段。4月，新成立的農(nóng)村政策研究室（農(nóng)村發(fā)展研究中心）開始運行。人員分流和到位，則是到當年秋天。

對于秘書處來說，直到8月份，三位已經(jīng)分配到國家經(jīng)委的原秘書處干部還沒有離開，我和他們在同一個辦公室辦公有個把月。這件事我之所以印象深刻，是因為他們走時還鬧了點小矛盾。那時候，辦公用品中沒有電腦之類的東西，放在寫字臺上的玻璃板就成了重要物品，由誰帶走那塊大些的玻璃板，他們之間發(fā)生了小的爭執(zhí)，產(chǎn)生了不愉快。

從1979年初到1982年初，國家農(nóng)委存續(xù)三年整，但是，關于撤銷農(nóng)委的原因，或者是對于農(nóng)委三年工作的評價，并沒有官方正式說法。從內(nèi)部情況看，農(nóng)委的運行一開始就遇到了問題。1980年2月，副總理王任重離開農(nóng)委前在一次會上表示，他本來的設想是，農(nóng)委的工作機制“以虛為主”，基本上不干預各個部門行政實權。王任重說，這個設想是農(nóng)委成立時，他和中央主席、國務院總理華國鋒商定的。但是，在實際工作中，以虛為主的工作機制運行很不順暢，沒有實權很多事情不好辦，農(nóng)委很多干部明確提出應管得實一些。在這次會上，王任重表示：既然大家希望農(nóng)委的工作要“實”一些，他也同意，可以是“半虛半實”。第一副主任張平化主持農(nóng)委日常工作三年，他認為，農(nóng)委在協(xié)調(diào)農(nóng)口各部門工作方面并不成功，在政策調(diào)查研究方面尚可圈點。張平化認為，農(nóng)委本來可以把政策研究做得更好。

1980年3月起，萬里接替王任重領導農(nóng)委。還在安徽主政時，因為包產(chǎn)到戶政策的意見分歧，萬里對于農(nóng)委就印象不佳。萬里執(zhí)掌農(nóng)委后，其領導方式迥然不同。作為分管農(nóng)業(yè)的中央書記處書記、國務院副總理，萬里還兼任國家農(nóng)委主任，他幾乎從來不參加農(nóng)委主任辦公會，與農(nóng)委關系可以說是若即若離。關于農(nóng)委的工作部署，萬里也是粗線條的。剛到任時，萬里曾要求農(nóng)委把工作重點放在調(diào)查研究、總結(jié)地方經(jīng)驗、開展干部培訓等方面。后來，他批評農(nóng)口系統(tǒng)干部不了解農(nóng)民，只知道“整天坐在大樓里指手畫腳”，要求大批干部下農(nóng)村，不僅“跑面”，也要“蹲點”。從現(xiàn)在掌握的情況看，最早表露農(nóng)委可能撤銷的是萬里。1981年7月18日，萬里在聽取農(nóng)口部長下鄉(xiāng)調(diào)查匯報時表示，機構(gòu)改革要改農(nóng)委，他不兼任農(nóng)委主任了，說：“機構(gòu)改革，先把我自己改掉”。

但是，關于撤銷農(nóng)委，不論是九號院領導層，還是工作層，多數(shù)人并不贊同。一些農(nóng)委工作人員認為，如果王任重不離開農(nóng)委，農(nóng)委也許不會撤銷。據(jù)知情者說，在農(nóng)委黨組上報了關于農(nóng)委撤銷的報告以后，張平化又以個人名義給中央寫信，提出保留一個農(nóng)口機構(gòu)，甚至建議成立“中央農(nóng)村工作部”。張平化的基本想法是，在中央層面，除去農(nóng)業(yè)部等行政管理部門外，還應該有一個協(xié)調(diào)性機構(gòu)作為中央領導農(nóng)村工作的助手。這也是九號院其他領導人的意見。正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了農(nóng)研室（農(nóng)研中心）的機構(gòu)設計。

三

撤銷農(nóng)委后成立“農(nóng)研室”和“農(nóng)研中心”，這個具體的機構(gòu)設置動議究竟是何人提出，現(xiàn)在似乎無法查考。在九號院內(nèi)部宣布農(nóng)委撤銷的會議上，張平化曾說，成立“農(nóng)研室”“農(nóng)研中心”，是時任總書記、總理和萬里幾次討論后決定的。新機構(gòu)的運行，顯然是主任杜潤生直接構(gòu)思并主導推進的。在機構(gòu)宣布成立前，杜潤生曾以個人名義給總書記、總理等領導人寫信，提出了關于兩個機構(gòu)如何建立和運行的系列設想?！稗r(nóng)研室”和“農(nóng)研中心”的主任都是杜潤生，副主任是分設的，但工作上合署辦公，難分彼此。

以本人觀察，在精簡后的機關內(nèi)部，冗員繼續(xù)存在，尤其是二線干部比較多。那時，因為離退休制度還不健全，甚至離休、退休的年齡都沒有清晰界定，大量資歷比較高的干部沒有具體工作崗位，但是又沒有離退休，成為所謂二線領導。我剛工作那兩年，九號院里這樣的部級干部就有六七位，司局級也有一些。按照中央要求，這些二線領導政治待遇不變，生活待遇從優(yōu)。在工作中和生活上，這些二線領導干部都需要服務。這些服務工作很具體，如看文件一般要送到家里去，還要領工資送工資，那些沒有專車的部級干部，每次外出活動要為他們派車，過年過節(jié)單位發(fā)了牛肉、雞蛋等東西也要送。這些高級干部經(jīng)常出差，或者調(diào)研，或者開會，甚至還有休假、探親式的旅行。這些出差也需要有人隨同。對于我們這些剛出校門的人來說，不論何種內(nèi)容的出差，通常都樂意參加。

服務領導是秘書處重要工作內(nèi)容，在當時情況下，秘書處里的秘書有兩類：一類是領導的專職秘書，即一個秘書服務一個領導；一類是非專職秘書，一個秘書服務兩個或者三個領導，我就曾經(jīng)服務三個領導。對于秘書處年輕人來說，特別是新分配來的大學生，職場競爭往往是在這兩種秘書角色之間。我曾經(jīng)想當專職秘書，也曾要求去做內(nèi)刊編輯，還想去做專門研究，都未能“得逞”。我做專職秘書，是在讀了研究生回到九號院后。

四

九號院里的農(nóng)村工作機構(gòu)，從具有行政性實權的國務院組成部門，演變?yōu)辄h的政策研究機構(gòu)，實質(zhì)上是農(nóng)村工作領導體制的深刻轉(zhuǎn)變。“農(nóng)研室”成立于1982年春天，撤銷于1989年夏。農(nóng)研室之后，農(nóng)村工作領導機構(gòu)出現(xiàn)了新形式，但農(nóng)村工作領導體制并沒有根本改變。一定程度上可以說，九號院模式的政策研究體制依然存在。

農(nóng)研室撤銷后，進入1990年代，中央財經(jīng)領導小組辦公室承擔了農(nóng)村政策制定協(xié)調(diào)統(tǒng)籌職能。中財辦有一位副主任專門負責農(nóng)村政策，這位副主任是當年九號院里的局長。在中央財經(jīng)領導小組辦公室內(nèi)部，成立了農(nóng)村組，有一些專門研究人員。后來，中央農(nóng)村工作領導小組成立，在分管農(nóng)村工作的副總理、政治局委員領導下工作。中央農(nóng)村工作領導小組有專設的辦公室，簡稱“中農(nóng)辦”。很多年來中央關于農(nóng)村工作的文件，包括連續(xù)十幾年的第二波一號文件，政策協(xié)調(diào)和文件起草都是這個辦公室負責。這樣的領導體制和工作機制，與當年九號院有內(nèi)在的一致性?？梢哉f，1980年初期開始的農(nóng)村政策研究體制在實質(zhì)上得到了延續(xù)。

2018年機構(gòu)改革，是1982年機構(gòu)改革以來的第八輪機構(gòu)改革。本人認為，在新的改革方案中，農(nóng)村政策研究協(xié)調(diào)機制發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在原農(nóng)業(yè)部職責基礎上又獲新的賦權，不僅將中農(nóng)辦的政策研究職責并入，而且將國家發(fā)改委、財政部的農(nóng)業(yè)項目審批職權并入，還將國土資源部的農(nóng)田整治、水利部的農(nóng)田水利建設項目等管理職責并入，成為農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的綜合性職能部門。方案明確規(guī)定，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室設在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。如此看來，如果與1980年代初的農(nóng)口機構(gòu)比較，新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部既負責宏觀的政策統(tǒng)籌，也有實際的行政職權，其職責定位相當于國家農(nóng)委和農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)合。這顯然是新的農(nóng)村工作領導體制和工作機制?？梢哉f，以新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立為標志，中央的農(nóng)村工作領導體制進入了一個新時代。