新時代加大全民普法力度的思考

陳思明（山東行政學(xué)院副教授）

十九大報告旗幟鮮明地提出了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在“全面推進(jìn)依法治國”的基礎(chǔ)上提出“全面依法治國”，既注重全面推進(jìn)的過程，又注重依法治國的全面狀態(tài)，強(qiáng)化了法治建設(shè)的整體化思維。同時，通過對公權(quán)力監(jiān)督的監(jiān)察全覆蓋擴(kuò)大法治治理幅度，通過推進(jìn)合憲性審查深化依法治國實踐，體現(xiàn)通過擴(kuò)展廣度和增加深度來詮釋依法治國的全面性科學(xué)思路。

中國特色的普法至今已走過了三十余年的歷程，從開始注重制度普及，到后來普法與法治實踐相結(jié)合，再到近來的建設(shè)社會主義法治文化培育，充分體現(xiàn)了普法發(fā)展的全面整體化思維。黨的十九大報告明確提出“加大全民普法力度”，如何在法治建設(shè)新時代深化普法的整體化思維，是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考和著力解決的關(guān)鍵問題。首先，需要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為統(tǒng)領(lǐng)，以社會主義核心價值觀作為新時代全民普法的價值引領(lǐng)。同時，深刻領(lǐng)會十九大報告?zhèn)鬟f的法治精神，順應(yīng)法治建設(shè)新時代的治理思路，通過拓展普法廣度和深化普法功能，有效加大新時代全民普法力度。

一、明確新時代全民普法的價值引領(lǐng)

黨的十九大報告提出，“把社會主義核心價值觀融入社會發(fā)展各方面”，將社會主義核心價值觀作為新時代全民普法的價值引領(lǐng)，為新時代加大全民普法力度提供了根本著力點。法治作為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，隨著社會主義核心價值觀轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，法治價值也在人們心中扎根、在人們行為中體現(xiàn)，從而實現(xiàn)新時代全民普法的法治目的。

盡管多年前已然提出弘揚法治精神、建設(shè)法治文化，但在普法工作中其多是處于目的層面，現(xiàn)實操作中仍然以制度普及為主，其中以貼近生活的法律規(guī)定普及最受歡迎。從實質(zhì)上講，這是法律工具主義在普法中的體現(xiàn)，即以與自己相關(guān)度為內(nèi)在尺度審視普法意義。普法教育和依法治理相結(jié)合的普法實踐，彰顯了從工具主義法律觀向治理主義法律觀的轉(zhuǎn)變①劉建軍：《從“工具主義法律觀”到“治理主義法律觀”：全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的觀念革命》，《湖北社會科學(xué)》，2017年第2期。。社會主義核心價值觀的全方位和多層次的豐富內(nèi)涵，為治理主義法律觀提供了科學(xué)指引。盡管社會主義核心價值觀入法十分必要②劉風(fēng)景：《社會主義核心價值觀入法的理據(jù)與方式》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2017年第4期。韓震：《社會主義核心價值觀入法入規(guī)的意義及其進(jìn)路》，《行政管理改革》，2017年第8期。蔣傳光：《關(guān)于推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》，2017年第8期。，但這不是社會主義核心價值觀對全民普法發(fā)揮引領(lǐng)作用的全部。因為社會主義核心價值觀入法，多局限于普法內(nèi)容方面，對于普法行為合理化、普法方式科學(xué)化等缺乏應(yīng)有的關(guān)注。換言之，在推進(jìn)社會主義核心價值觀入法的同時，更應(yīng)當(dāng)以社會主義核心價值觀對普法行為和普法形式進(jìn)行必要指引，從而從整體上發(fā)揮社會主義核心價值觀對普法的價值引領(lǐng)作用。

（一）以社會主義核心價值觀指導(dǎo)普法行為科學(xué)定位

社會主義核心價值觀內(nèi)涵豐富，囊括了國家、社會和個人多個層面。法治是社會主義核心價值觀之一。從實質(zhì)上講，社會主義核心價值觀為法治的普及提供了一種法社會學(xué)視角，即以更加開闊的社會視角看待法治價值，在多種價值比較中科學(xué)審視法治價值。相應(yīng)地，普及法治價值的普法行為，應(yīng)當(dāng)注重結(jié)合國家、社會等現(xiàn)實發(fā)展的多種需求。更為重要的是，與法社會學(xué)視角下的普法內(nèi)容和形式發(fā)展相適宜，以現(xiàn)實理性視角對待全民普法，應(yīng)當(dāng)對普法行為進(jìn)行科學(xué)定位。

社會主義核心價值觀視角下的普法行為，是普及法治價值的重要法治溝通行為。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代建設(shè)中，治理理念需要必要的溝通行為作為載體。全面依法治國作為國家治理的深刻革命，必要的法治溝通方式不可或缺。換言之，普法行為不應(yīng)僅僅是立法、執(zhí)法、司法、守法等法治實踐的伴生行為，通過國家、社會和個人的多層面法治溝通交流，普法行為將法律信仰建立在合理商榷過程之中，增進(jìn)法律的精神文化基礎(chǔ)③夏雨：《法治的傳播之維》，長江文藝出版社2013年版，第87頁。，從而有效克服法律工具主義的弊端。深言之，作為柔性法治方式，普法行為在國家法治建設(shè)、社會法律治理、個人行為規(guī)范等多層面具有重要法治發(fā)展?jié)摿ΑＴ谏鐣髁x核心價值觀的科學(xué)指導(dǎo)下，普法利于增進(jìn)國家、社會、個人行為的現(xiàn)代理性程度。

（二）以社會主義核心價值觀指導(dǎo)普法活動深入開展

在三十余年的普法成績基礎(chǔ)上，加大新時代全民普法力度，應(yīng)當(dāng)以社會主義核心價值觀作為合理匹配多種普法方式的重要價值根據(jù)。一方面，以法治政府理念統(tǒng)合黨政主導(dǎo)的普法活動，以行政法治視角合理規(guī)制普法主導(dǎo)形式。另一方面，在普法具體形式方面，實現(xiàn)法治宣傳教育領(lǐng)域的“供給側(cè)改革”④莫紀(jì)宏：《“總體法治宣傳教育觀”的理論與實踐》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第81頁。，以各種普法形式的合理結(jié)構(gòu)化為依托來配置多種普法形式。其中，社會主義核心價值觀成為聯(lián)系普法活動的主導(dǎo)形式和具體形式的價值紐帶。歸根結(jié)底，社會主義核心價值觀兼容國家、社會和個人的寬廣視角和價值底蘊，是普法活動相關(guān)主導(dǎo)方和參與方的重要共識。

以社會主義核心價值觀指導(dǎo)普法活動深入開展，普法行為相關(guān)方的行為規(guī)制和協(xié)調(diào)是一個重要前提。在缺乏有關(guān)普法的制度頂層設(shè)計的情況下，以文化認(rèn)同推進(jìn)行為規(guī)制勢在必行。正如喀麥隆思想家丹尼爾·埃通加—曼格爾認(rèn)為，“文化是制度之母”。從法治宣傳教育角度講，社會主義核心價值觀指導(dǎo)下的普法，普法宣傳最終致力于普法教育的目的。借鑒“言傳不如身教”“正人先正己”的優(yōu)秀傳統(tǒng)教育理念，以社會主義核心價值觀指導(dǎo)普法活動深入開展，必然需要以社會主義核心價值觀合理規(guī)制普法相關(guān)主體行為。

二、拓展新時代全民普法的廣度

在法治建設(shè)新時代，黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治并帶動社會法治，成為社會主義法治的新常態(tài)⑤肖金明：《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識》，《山東社會科學(xué)》，2016年第6期。。為更好實現(xiàn)新時代法治建設(shè)新常態(tài)，鑒于黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì)，為有效引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的“紀(jì)律效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”，應(yīng)當(dāng)選取黨內(nèi)法規(guī)普及作為拓展新時代全民普法廣度的重要突破口。進(jìn)入新時代伊始，十九大報告進(jìn)一步推進(jìn)了黨政合署辦公的國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程。國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和公權(quán)力監(jiān)督對象的兩個全覆蓋，將黨內(nèi)法規(guī)由制度建設(shè)階段推進(jìn)到制度運用階段，相應(yīng)地黨內(nèi)法治成為拓展新時代全民普法廣度的著力點。結(jié)合黨的十八大以后法治發(fā)展情況和黨的十九大報告內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革成為黨內(nèi)法治實踐的重要載體。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革最新情況，新時代全民普法應(yīng)當(dāng)在法治理論和法治文化等方面進(jìn)行必要拓展。

（一）在制定法之外進(jìn)行必要法治理論普及

隨著法制宣傳向法治宣傳轉(zhuǎn)型、法治國家建設(shè)向法治中國建設(shè)升級，中國特色法治體系的科學(xué)發(fā)展需要充實必要的法治理論。在法治建設(shè)的新時代，習(xí)近平法治思想對中國法治理論的貢獻(xiàn)非常值得關(guān)注。習(xí)近平總書記將法治從國家法治擴(kuò)大到政黨法治，對中國現(xiàn)代法治進(jìn)行了全新設(shè)計⑥姜明安：《習(xí)近平總書記法治理論的重要創(chuàng)新》，《人民論壇》，2017年第9期。。立足法治信仰探究法治價值成為習(xí)近平法治思想的重要特點⑦萬高?。骸读?xí)近平法治思想對中國法治理論的新貢獻(xiàn)》，《學(xué)理論》，2015年第32期。。新時代加大全民普法力度，應(yīng)當(dāng)在原有國家法治理論之外，豐富必要的政黨法治理論，以更加適應(yīng)現(xiàn)實需要的法治理論，增進(jìn)黨內(nèi)法治的信仰基礎(chǔ)，從而有效拓展新時代全民普法范圍，切實提高新時代全民普法的力度。

從全民普法的發(fā)展模式角度講，我國歷來采取黨政主導(dǎo)的自上而下的普法模式，傳統(tǒng)普法模式存在政治化、形式化問題。將黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍，更加亟需克服傳統(tǒng)普法模式的不良影響。在法治建設(shè)的新時代，為進(jìn)一步有效克服傳統(tǒng)普法模式運動化、形式化的弊端，應(yīng)將新時代法治理論納入普法內(nèi)容，以新時代法治理論強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的法治特征。監(jiān)察體制改革試點細(xì)節(jié)信息公布后⑧新華社：《新華社首次披露：國家監(jiān)察體制改革試點大量細(xì)節(jié)》. 訪問網(wǎng)址：http://www.guancha.cn/politics/2017_11_05_433605.shtml，訪問時間2017年11月5日。，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位，引起各界廣泛熱議。從全民普法視角看，這是有關(guān)黨內(nèi)法治和國家法治逐漸融合中有關(guān)政治與法治的定位之爭。這也表明將融合黨內(nèi)法治的中國特色法治理論納入普法范圍，成為新時代加大全民普法力度亟需解決的問題。

（二）加強(qiáng)對新時代法治文化和政治文化的普及

在黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍后，監(jiān)察體制改革切實推進(jìn)了由黨內(nèi)法制普及向黨內(nèi)法治普及的轉(zhuǎn)型升級。黨的十九大報告提出，“發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化”。在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的條件下，黨內(nèi)法治成為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、培育健康黨內(nèi)政治文化的重要保障。通過普及黨內(nèi)法治理念，對黨政政治文化進(jìn)行科學(xué)指引。新時代法治建設(shè)中，法治文化和政治文化存在密切關(guān)系。

在新時代全民普法中，需要將優(yōu)秀政治文化及時導(dǎo)入法治文化。向全民征求意見的《國家監(jiān)察法》草案，是全民普法融入立法過程的具體體現(xiàn)。該草案引起社會的廣泛熱議。從爭議的觀點內(nèi)容看⑨陳瑞華：《〈監(jiān)察法〉草案存在的七個問題》. 訪問網(wǎng)址：http://wemedia.ifeng.com/36271260/wemedia.shtml，訪問時間：2017年11月8日。陳光中：《監(jiān)察法草案應(yīng)“尊重保障人權(quán)”，并增設(shè)律師介入制度》. 訪問網(wǎng)址：http://tech.ifeng.com/a/20171108/44750684_0.shtml，訪問時間：2017年11月8日。沈巋：《提請對〈監(jiān)察法（草案）〉進(jìn)行合憲性審查的請求》.訪問網(wǎng)址：http://www.vccoo.com/v/9ah8lb，訪問時間：2017年11月9日。秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革該如何進(jìn)行憲法設(shè)計？》.訪問網(wǎng)址：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12405，訪問時間：2017年11月12日。韓大元：《〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉缺乏憲法依據(jù)》.訪問網(wǎng)址：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MDMyO DMwMw==&mid=2247487415&idx=1&sn=4104ccb280a028ed8b669081184a335a&scene=0#wechat_redirect，訪問時間：2017年11月12日。，本質(zhì)分歧是以政治思維，還是以法治思維推進(jìn)反腐敗工作。在反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利后，為鞏固這種勝利成果，法治思維和法治方式更為可取。因為在現(xiàn)代政黨政治環(huán)境下，政治文化的核心就是制度文化，法治文化是制度文化的最高表現(xiàn)⑩周葉中：《以法治思維的培養(yǎng)為突破口推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)》，《理論視野》，2017年第5期。。通過制度規(guī)范政治行為和政治運行，以制度力量促進(jìn)養(yǎng)成良好政治行為習(xí)慣，進(jìn)而生成現(xiàn)代合理政治文化。新時代全民普法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)政治文化和法治文化的良性融合傳播，充實加大新時代全面普法力度的文化基礎(chǔ)。

三、深化新時代全民普法的功能

黨的十九大報告提出，“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法”，黨員要帶頭踐行社會主義核心價值觀。以社會主義核心價值觀引領(lǐng)新時代普法，在全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國背景下，建設(shè)社會主義法治文化，需要以全民普法作為監(jiān)督公權(quán)力行使的新渠道。

我國普法活動開展的三十余年歷程，存在立法、執(zhí)法和司法實踐的法治不完善——普法之“體”不足，和法治傳播的單向化和形式化——普法之“道”乏力[11]付子堂、肖武：《普法的邏輯展開——基于30年普法活動的反思與展望》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2017年第6期。。由于我國法治建設(shè)和法治傳播均采取黨政主導(dǎo)模式，所以從實質(zhì)上講，公權(quán)力缺乏監(jiān)督是普法之“體”與“道”困境的根本問題。傳統(tǒng)法治理論中對于公權(quán)力監(jiān)督主要依靠他律方式，“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制出臺后通過公權(quán)力行使者由傳統(tǒng)意義上的普法受體向普法供體轉(zhuǎn)化，盤活了“以吏為師”的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，以法治傳播方式增進(jìn)公權(quán)力行使者的自律意識。隨著“誰執(zhí)法誰普法”的推廣，促使全民由法治信息的接受者向潛在的公權(quán)力監(jiān)督者轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)公權(quán)力他律與自律有效整合的法治功能。深言之，“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制以完善普法之“道”的形式，發(fā)揮了促進(jìn)普法之“體”的功能。為深化社會主義法治文化建設(shè)的新時代全民普法功能，應(yīng)對“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制進(jìn)行必要完善。

（一）確認(rèn)執(zhí)法人員的普法供體地位

新時代條件下，隨著建設(shè)法治國家升級為建設(shè)法治中國[12]張文顯：《法治中國建設(shè)的歷史性跨越和突破》，《光明日報》，2017年10月23日。，兼顧國家法治和黨內(nèi)法治的雙重視角，既應(yīng)當(dāng)堅持執(zhí)法人員作為公權(quán)力行使者的傳統(tǒng)“硬法”定位，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)執(zhí)法人員作為權(quán)力規(guī)制法治信息傳播者的新型“軟法”定位。這既是立足黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的法治特征，也是與拓展新時代普法廣度相適應(yīng)的客觀要求。從實質(zhì)上講，這是借鑒三十多年普法經(jīng)驗，以增強(qiáng)主體意識的法治化途徑來提高“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的現(xiàn)實法治效果。法治宣傳教育活動多年致力于增強(qiáng)法律意識、培育法治理念，但其中的關(guān)鍵在于培育具有法律主體意識的公民。在執(zhí)法過程中開展普法行為，提高行政相對人的法律主體意識，需要以增強(qiáng)執(zhí)法人員普法主體意識為前提。歸根結(jié)底，普法作為法治溝通交流的形式，其應(yīng)當(dāng)以主體間性為重要理論支撐。傳統(tǒng)法治國家理論忽視了執(zhí)法人員的主體資格，新時代深化全民普法功能，應(yīng)當(dāng)以承認(rèn)執(zhí)法人員的普法供體地位為必要前提。這既是以普法視角強(qiáng)化執(zhí)法人員的程序法治意識，也是以主體責(zé)任為根據(jù)增進(jìn)執(zhí)法中普法效果的重要保障。

（二）明確培育公民文化的法治目的

“誰執(zhí)法誰普法”在剛性執(zhí)法過程中增加了柔性法治交流內(nèi)容，柔性法治交流的目的在于培育公民文化。如上文所述，新時代黨內(nèi)法治發(fā)展需要將政治文化導(dǎo)入法治文化中，執(zhí)法過程提供了這種導(dǎo)入的法治流程。執(zhí)法與普法相結(jié)合，將單純的法治信息溝通轉(zhuǎn)換為以利益為基礎(chǔ)的法律關(guān)系調(diào)整過程，公權(quán)力行使的相對方由單純的法治信息受體轉(zhuǎn)換為利益相關(guān)方，法治意識以主體意識增強(qiáng)的形式得以展現(xiàn)。從執(zhí)法過程講，執(zhí)法與普法相結(jié)合的過程，為利益相關(guān)方發(fā)揮主體參與性提供了法治渠道。公民文化是一種具有參與性的政治文化[13]［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制度》，張明澍譯，商務(wù)印書館、人民出版社2014年版，第30-31頁。。“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制從實質(zhì)上講為將政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化提供了法定參與渠道。政治文化通過執(zhí)法與普法相結(jié)合的法治渠道，促進(jìn)全民在法治實踐中接受普法教育，進(jìn)而形成基于有效參與、立足法治效果和社會效果的中國特色法治文化。加大新時代全民普法力度的實質(zhì)就在于通過建設(shè)社會主義法治文化，培育體現(xiàn)中國特色法治文化的公民主體精神。因為，社會化的個人如果無法通過相互承認(rèn)關(guān)系得到支持，就不可能作為主體而維持自己[14]［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第97頁。。政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化，需要以公民主體意識為支撐的公民文化作為必要載體，故深化新時代全民普法功能需要明確培育公民文化的法治目的。