周慶翔

（中共濰坊市委黨校 科研處，山東 濰坊 262406）

農(nóng)業(yè)面源污染指由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的各種污染，如化肥、農(nóng)藥過(guò)量使用帶來(lái)的土地污染、畜禽糞便污染、地膜污染、生活垃圾污染等。日益擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)面源污染造成了給水環(huán)境的破壞、大氣質(zhì)量變差、生物多樣性減少、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化。因而，農(nóng)業(yè)面源污染治理成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、農(nóng)業(yè)面源污染治理的困境

1.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策缺位。第一，農(nóng)業(yè)支持政策偏重于產(chǎn)量供給。改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策主要目的是增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，國(guó)家因此制定了一系列推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高的政策，如對(duì)化肥、農(nóng)藥、水利、土地等方面的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)制度，這既增強(qiáng)了農(nóng)民使用化肥、農(nóng)藥的積極性，又增強(qiáng)了生產(chǎn)廠商的供給意愿，但同時(shí)也造成了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。第二，農(nóng)業(yè)面源污染的末端治理缺陷。由于農(nóng)業(yè)面源污染的特殊性，農(nóng)業(yè)面源污染的主體往往是污染的受害者，簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)處罰不適合農(nóng)業(yè)面源污染的防治。一方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染缺少專門立法，農(nóng)業(yè)面源污染者違法成本較低，致使污染擴(kuò)大。另一方面，由于對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的危害性認(rèn)識(shí)不足，因而只有到了相當(dāng)嚴(yán)重的地步才有治理的需要，這就大大提高了治理成本。這種末端治理模式，治標(biāo)不治本［1］。

2.市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染存在認(rèn)識(shí)上的偏差。有些地方政府認(rèn)為，農(nóng)業(yè)面源污染治理危及地方經(jīng)濟(jì)利益，影響地方政績(jī)，因而缺乏治污動(dòng)力。同時(shí)，農(nóng)業(yè)面源污染治理難以量化考核，這對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部則缺乏必要的約束。由于農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)難度較大，信息不全，甚至信息失真，底數(shù)不清，使得農(nóng)業(yè)面源污染治理缺乏科學(xué)性。就農(nóng)民個(gè)體而言，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式使農(nóng)民習(xí)慣于使用化肥、農(nóng)藥的耕作方式，而對(duì)科學(xué)的用藥、用肥方式仍有一定的排斥。就企業(yè)主體而言，農(nóng)業(yè)資本因農(nóng)業(yè)面源治理的高風(fēng)險(xiǎn)和低效益，因而不愿投資農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目；農(nóng)場(chǎng)主和養(yǎng)殖企業(yè)也因缺乏硬約束對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理缺少積極性。

3.農(nóng)業(yè)面源污染的責(zé)任主體難以劃分。農(nóng)業(yè)面源污染源屬于非單一來(lái)源的污染，具有高度分散性，這對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染排放的監(jiān)測(cè)造成困難。由于地質(zhì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、氣候條件、人們的觀念等因素的影響，農(nóng)業(yè)面源污染具有隨機(jī)性和不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，從而形成監(jiān)測(cè)困難。農(nóng)業(yè)面源污染作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部成本，沒(méi)有納入生產(chǎn)成本，加之排污主體的分散性、多樣性，對(duì)污染源的追蹤難度較大，從而難以確定責(zé)任主體，以致“污染者付費(fèi)”原則難以落實(shí)。

4.農(nóng)業(yè)面源污染治理存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨巨大的地方保護(hù)主義壓力。許多污染主體，特別是一些大型養(yǎng)殖企業(yè)能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方治污則按屬地原則由地方財(cái)政籌集資金。在當(dāng)前地方財(cái)力普遍不足的情況下，即使不考慮污染主體可能帶來(lái)的地方收益，也因財(cái)力不足而對(duì)其疏于治理。由于缺乏必要的量化定性標(biāo)準(zhǔn)，為了保護(hù)地方利益，環(huán)保部門對(duì)面源污染查處缺少主動(dòng)性。地方保護(hù)主義的盛行使農(nóng)業(yè)面源污染治理難以形成合力，污染反彈現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

5.農(nóng)業(yè)面源污染治理資金匱乏。農(nóng)業(yè)面源污染治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入。然而，由于各地發(fā)展不均衡，針對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政投入明顯不足。同時(shí)，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治的融資機(jī)制不健全，資金投入渠道單一，政府投資和民間投資積極性不高。

二、農(nóng)業(yè)面源污染的治理對(duì)策

1.多中心治理，打破政府單一治理困境。農(nóng)業(yè)面源污染治理必須使農(nóng)戶由污染主體變成治理主體［2］。要加強(qiáng)宣傳教育，通過(guò)多種載體，用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，用群眾身邊的污染案例，教育群眾，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)。加大對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣資金投入，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和信息服務(wù)，提高農(nóng)民科技種植和科學(xué)養(yǎng)殖的水平。從政策上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行必要的引導(dǎo)，一方面，提高農(nóng)民使用化肥、農(nóng)藥的成本，取消相關(guān)補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民走生態(tài)化道路。另一方面，通過(guò)提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益的辦法鼓勵(lì)農(nóng)民參與治理。利用生態(tài)補(bǔ)償基金對(duì)推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)償，與大企業(yè)聯(lián)合給予農(nóng)戶新品種、新生產(chǎn)工具等實(shí)物補(bǔ)償，對(duì)優(yōu)先使用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)的農(nóng)戶實(shí)施免費(fèi)指導(dǎo)和智力支持，真正讓農(nóng)戶從參與農(nóng)業(yè)面源污染治理中受益。通過(guò)培育農(nóng)業(yè)品牌，引導(dǎo)農(nóng)戶種植綠色農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)資助。

2.強(qiáng)化對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。鑒于農(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)面源污染治理必須致力于土地的改良和保護(hù)。要認(rèn)真落實(shí)黨中央提出的“到2020年主要農(nóng)作物化肥使用量零增長(zhǎng)”計(jì)劃，推進(jìn)配土配方施肥工作的開(kāi)展。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域或農(nóng)場(chǎng)優(yōu)先進(jìn)行土地質(zhì)量的檢測(cè)，確定土地成分和化肥、農(nóng)藥對(duì)土地的污染程度，制定統(tǒng)一的肥料實(shí)施方案，有效改善土壤結(jié)構(gòu)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中逐步提高有機(jī)肥施用比例，鼓勵(lì)農(nóng)民使用有機(jī)肥，包括畜禽糞便消毒處理后還田使用、使用土雜肥、雜草植物堆積發(fā)酵肥、緩釋肥、生態(tài)肥等。減少除草劑的使用，使用人力除草辦法，既能夠達(dá)到疏松土壤的目的，又能夠有效降低對(duì)土地的污染。對(duì)實(shí)施測(cè)土配方改良的土地，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技術(shù)指導(dǎo)，科學(xué)用肥和用藥，防止化肥、農(nóng)藥濫用，真正提高土地質(zhì)量。

3.發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)意味著用農(nóng)業(yè)天敵替代農(nóng)藥、用有機(jī)肥替代化肥，合理輪作、秸稈還田、增施農(nóng)肥，利用生物學(xué)的自然循環(huán)原理，達(dá)到生態(tài)的自我修復(fù)、資源的綜合利用。第一，農(nóng)膜回收利用。一方面，進(jìn)一步推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目，繼續(xù)擴(kuò)建廢舊地膜回收儲(chǔ)存點(diǎn)，方便地膜回收利用，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。另一方面，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)地膜，嚴(yán)格限制超薄地膜，與農(nóng)戶簽訂回收協(xié)議，給予購(gòu)膜時(shí)的價(jià)格優(yōu)惠。第二，秸稈還田。要根據(jù)各地實(shí)際情況，對(duì)秸稈粉碎，結(jié)合土地休耕制度的推行，秸稈還田用作肥料，也可直接把秸稈與土壤混合，經(jīng)過(guò)發(fā)酵，來(lái)年作為土肥使用。大力推廣秸稈反應(yīng)堆、秸稈食用菌、秸稈沼氣、秸稈還田技術(shù)，以農(nóng)村沼氣建設(shè)為重點(diǎn)，大力推廣“畜——沼——菜”生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。動(dòng)物糞便和生活垃圾用于生產(chǎn)沼氣，達(dá)到廢舊資源的有效利用。第三，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)示范基地。要制定農(nóng)業(yè)綠色標(biāo)準(zhǔn)，做到“有標(biāo)可依、依標(biāo)生產(chǎn)”。

4.實(shí)施規(guī)范化、規(guī)?；B(yǎng)殖。第一，嚴(yán)把審批關(guān)。按照權(quán)責(zé)一體的原則，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，從審批源頭把好關(guān)口。探索分類管理辦法，對(duì)家庭圈養(yǎng)式的養(yǎng)殖戶，由于檢測(cè)成本高及對(duì)水體環(huán)境污染小，不宜報(bào)備審批，但對(duì)小規(guī)模的、走出家庭圈子、沿河圈養(yǎng)或?qū)箔h(huán)境帶來(lái)危害的養(yǎng)殖戶應(yīng)該認(rèn)真審核，不符合條件的不予審批。對(duì)規(guī)?；B(yǎng)殖的審批要根據(jù)區(qū)域環(huán)境承載能力，合理界定養(yǎng)殖密度，場(chǎng)區(qū)建設(shè)應(yīng)采取規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，采用高標(biāo)準(zhǔn)的糞便處理設(shè)備。第二，實(shí)施規(guī)范化、規(guī)模化養(yǎng)殖。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)，發(fā)展規(guī)?；⒓s化養(yǎng)殖。按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一治污要求推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)，逐步取消散養(yǎng)方式。引導(dǎo)養(yǎng)殖戶遷入規(guī)劃園區(qū)，統(tǒng)一品種、統(tǒng)一飼料、統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一技術(shù)管理、統(tǒng)一糞污處理，提高科學(xué)化養(yǎng)殖程度。第三，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼制度。實(shí)現(xiàn)規(guī)范養(yǎng)殖，政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政給農(nóng)戶必要的補(bǔ)貼。對(duì)相關(guān)違規(guī)養(yǎng)殖場(chǎng)不宜“一刀切”地強(qiáng)行拆除，可以通過(guò)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖場(chǎng)轉(zhuǎn)型，如原先的養(yǎng)殖場(chǎng)通過(guò)改造可以種植菌類食品，也可以進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的加工制作，或者進(jìn)行物流存儲(chǔ)等，避免資源浪費(fèi)和閑置。第四，加快推廣農(nóng)業(yè)科技。一方面，強(qiáng)化科學(xué)飼養(yǎng)，避免過(guò)度飼養(yǎng)和過(guò)度防疫，從源頭上減輕對(duì)環(huán)境的危害。另一方面，推廣動(dòng)物糞便污水處理技術(shù)及動(dòng)物糞便綜合利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖污染物的無(wú)害化處理和再利用。通過(guò)生物發(fā)酵加工有機(jī)肥、沼氣和沼渣利用、糞便堆積發(fā)酵、發(fā)酵床飼養(yǎng)畜禽等方式進(jìn)行畜禽糞污無(wú)害化處理，嘗試推行“畜——沼——糧”循環(huán)養(yǎng)殖模式。

5.推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。第一，建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化機(jī)制。根據(jù)各地實(shí)際情況，明確城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的工作重點(diǎn)，建立有效的考核機(jī)制，提出相應(yīng)的保障措施。按照屬地原則，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。第二，推進(jìn)政府投資與購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化必須重視政府投資和市場(chǎng)化運(yùn)作，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)。設(shè)立專門的農(nóng)村垃圾處理專項(xiàng)基金，用于城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保潔人員工資的發(fā)放。同時(shí)，要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。通過(guò)購(gòu)買保潔服務(wù)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，可以采取融資租賃方式，由政府適當(dāng)補(bǔ)貼、市縣兩級(jí)直接購(gòu)買環(huán)衛(wèi)設(shè)備，設(shè)備一次性購(gòu)齊，分期付款，減輕政府的財(cái)政壓力。第三，實(shí)施村莊清潔工程。以消除農(nóng)村“草堆、糞堆、垃圾堆”為重點(diǎn)，實(shí)施村莊清潔工程。徹底清理農(nóng)村草堆，提高農(nóng)作物秸稈的綜合利用，鼓勵(lì)農(nóng)民使用沼氣、煤氣替代秸稈。加快垃圾處理或轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村生活垃圾得到集中處理。社會(huì)化服務(wù)水平較高的地方可以實(shí)行“戶集——村收——鎮(zhèn)運(yùn)——縣處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理模式。要因地制宜，采取相對(duì)分散或相對(duì)集中的農(nóng)村生活污水處理方式，有條件的地方可建設(shè)污水集中處理設(shè)施，將生活污水集中處理后達(dá)標(biāo)排放。

三、農(nóng)業(yè)面源污染治理實(shí)踐的啟示

1.盡快建立農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第一，建立下游補(bǔ)償上游的機(jī)制。要明確河域上游地區(qū)特別是水源地嚴(yán)禁沿河畜牧養(yǎng)殖，對(duì)生活污水處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定符合生態(tài)要求的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，由下游相關(guān)區(qū)域按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的原則實(shí)施對(duì)上游地區(qū)的有效補(bǔ)償。通過(guò)認(rèn)真調(diào)查論證、專家評(píng)估制定河域下游對(duì)上游地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，實(shí)施誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)的市場(chǎng)化補(bǔ)償辦法。由相關(guān)受益主體對(duì)可能的污染主體進(jìn)行補(bǔ)償。由于農(nóng)業(yè)面源污染治理的受益主體范圍很大，可以探索在相關(guān)區(qū)域確立主要的受益主體，對(duì)其征收環(huán)境補(bǔ)償基金，用于對(duì)重點(diǎn)水源地參與環(huán)境保護(hù)的農(nóng)戶和單位的補(bǔ)償。第三，盡快設(shè)立農(nóng)業(yè)面源污染防治專項(xiàng)基金。財(cái)政支出應(yīng)逐步向農(nóng)村面源污染防治傾斜，可建立農(nóng)業(yè)面源污染防治基金，對(duì)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目給予較大的稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持。同時(shí)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，根據(jù)專款專用的原則，將環(huán)境保護(hù)稅主要用于地方政府改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2.農(nóng)業(yè)面源污染治理必須與流域治理相結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理主要在于控制增量，對(duì)存量的治理相對(duì)不足。實(shí)踐證明，單純進(jìn)行新污染源的控制難以真正解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，農(nóng)業(yè)面源污染治理應(yīng)把增量污染和存量污染治理結(jié)合起來(lái)，流域治理必須和污染面源治理同步進(jìn)行。為此，建議對(duì)相關(guān)流域、河道進(jìn)行必要的疏浚，排除污物，清理垃圾，徹底解決存量污染，同時(shí)對(duì)新的增量污染進(jìn)行必要的分類處置；可以通過(guò)建立農(nóng)村排污管道，對(duì)農(nóng)村污水和畜禽糞便進(jìn)行單獨(dú)管道排放；建立污物處理設(shè)備，實(shí)施河水和污水分流，有效治理農(nóng)業(yè)面源污染。

3.政府在農(nóng)業(yè)面源污染治理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。引入市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)業(yè)面源污染治理的基本方向，但由于農(nóng)業(yè)面源污染的外部性特點(diǎn)，相關(guān)利益主體趨向于消耗資源，獲取自身利益最大化，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染不愿承擔(dān)責(zé)任。從當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)作用發(fā)揮不力，污染主體治污自覺(jué)性不夠，因?yàn)槭袌?chǎng)的價(jià)格信號(hào)難以對(duì)生產(chǎn)者或污染主體形成正向引導(dǎo)。政府仍是農(nóng)業(yè)面源污染治理的主要承擔(dān)者，主導(dǎo)地位讓位于市場(chǎng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。要使綠色發(fā)展成為農(nóng)民的基本理念，自覺(jué)地減少農(nóng)業(yè)面源的污染。

4.構(gòu)建農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，物質(zhì)生活有了較大的改善后，人們就開(kāi)始關(guān)注對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)追求。而大棚農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)在一定程度上不能很好地滿足人們對(duì)綠色農(nóng)產(chǎn)品的需求，光照充足的陽(yáng)光農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)密集型的手工農(nóng)業(yè)便成為人們的追求。因此，只有創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局，才能有效解決農(nóng)業(yè)面源污染的問(wèn)題。

［1］周早弘.農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)證分析和政策選擇［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

［2］楊立斌.中國(guó)農(nóng)村面源污染多中心治理問(wèn)題研究［D］.哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2012.