薛春喜（司法部法制司巡視員）

當(dāng)前，司法行政機(jī)關(guān)投訴處理工作量大、面廣，所涉法律問題亦較為復(fù)雜。實(shí)際中，往往是投訴處理、復(fù)議、訴訟等程序緊密相連，特別是最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第十二條第（五）項(xiàng)“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”情形明確納入行政訴訟受案范圍后，司法行政機(jī)關(guān)更應(yīng)高度重視、依法依規(guī)做好投訴處理工作，做到既執(zhí)法為民又確保自身法律安全。

司法行政投訴處理工作一般涉及以下主要環(huán)節(jié)：收文環(huán)節(jié)、是否受理（含轉(zhuǎn)辦。不應(yīng)一開始即轉(zhuǎn)辦，否則有以協(xié)會判斷代替行政判斷之嫌疑）、調(diào)查程序、證據(jù)規(guī)則和法律適用、答復(fù)（含轉(zhuǎn)辦）以及告知救濟(jì)權(quán)利。結(jié)合工作實(shí)際，本文簡要?dú)w納整理司法行政投訴處理工作制度及適用中需注意的問題。

一、司法鑒定投訴處理

《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動投訴處理辦法》（司法部令第123號）對司法鑒定投訴處理工作作出了比較全面的規(guī)定。但有下列不足：

（一）沒有限定投訴人的條件，沒有利害關(guān)系條件，任何人都可以提出投訴。

（二）沒有規(guī)定投訴時效，導(dǎo)致知悉鑒定意見之日后若干年也可以提出投訴。

二、公證投訴處理

（一）《公證投訴處理辦法（試行）》（1999年6月9日司發(fā)通〔1999〕059號），雖然該《辦法》不在2014年司法部第143號公告中現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄內(nèi)，但它仍是公證投訴處理工作的制度依據(jù)。北京三中院判例中對該《辦法》的適用予以確認(rèn)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，該《辦法》第五條規(guī)定的“投訴范圍”中的第一項(xiàng)“刁難當(dāng)事人，服務(wù)態(tài)度惡劣，造成不良影響的”，應(yīng)由公證協(xié)會調(diào)查處理。另外，《公證法》規(guī)定應(yīng)予處罰的違法行為，均應(yīng)納入投訴受理范圍。該《辦法》的不足，如前《司法鑒定執(zhí)業(yè)投訴處理辦法》一樣，投訴人是“任何人”，亦無時效限制。

（二）《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)工作者違法違紀(jì)投訴查處工作的意見》（2006年4月24日司發(fā)通〔2006〕28號）。需要特別注意的是該《意見》第（七）項(xiàng)“建立報告反饋機(jī)制”中的“承辦案件的司法行政機(jī)關(guān)或律師協(xié)會、公證協(xié)會、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)書面告知投訴人查處結(jié)果的時限，由省（區(qū)市）司法廳（局）根據(jù)本地實(shí)際，作出具體規(guī)定”，與前述《公證投訴處理辦法（試行）》第九條規(guī)定投訴處理期限的關(guān)系問題。如果本?。▍^(qū)市）司法廳（局）對期限作出具體規(guī)定的則以其規(guī)定為準(zhǔn)，反之則應(yīng)當(dāng)適用《公證投訴處理辦法（試行）》第九條規(guī)定的期限。

三、律師投訴處理

（一）《司法部關(guān)于認(rèn)真受理當(dāng)事人對律師投訴的通知》，其第五條中的“司法行政機(jī)關(guān)可以令其暫停執(zhí)業(yè)”“從重予以處罰”，以及第六條關(guān)于“追要代理費(fèi)和賠償金”的規(guī)定，因與現(xiàn)行《律師法》不符，故而不應(yīng)予以適用。筆者建議，在執(zhí)法中不再使用該《通知》，因有“后法”已經(jīng)替代。

（二）《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師監(jiān)督和懲戒工作的意見》第五條中的“向司法行政機(jī)關(guān)投訴的案件，一般可根據(jù)投訴主體的具體情況委托和轉(zhuǎn)交律師協(xié)會或下一級司法行政機(jī)關(guān)查處，重要案件可由司法行政機(jī)關(guān)直接查處”，對此規(guī)定的適用，筆者建議，不應(yīng)一開始即轉(zhuǎn)交律師協(xié)會查處，否則有以協(xié)會認(rèn)定代替行政認(rèn)定之嫌疑，但可以轉(zhuǎn)交下一級司法行政機(jī)關(guān)查處。

（三）《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)工作者違法違紀(jì)投訴查處工作的通知》第二條第九項(xiàng)有關(guān)期限的規(guī)定值得注意，此后司法部制發(fā)的同位規(guī)范性文件中無相應(yīng)規(guī)定的，應(yīng)予以適用。

（四）《司法部關(guān)于加強(qiáng)律師違法違規(guī)行為投訴處理工作的通知》。

1.該《通知》是目前規(guī)范律師投訴的時間最近一個規(guī)范性文件。當(dāng)前，依法依規(guī)做好律師執(zhí)業(yè)投訴處理工作，必須全面、準(zhǔn)確地適用好該《通知》。

2.《通知》第二條第四項(xiàng)規(guī)定了及時登記、是否受理期限（10個工作日）及其書面告知義務(wù)、直接辦理或者轉(zhuǎn)辦、一次性告知更改或補(bǔ)充義務(wù)。

（1）其中對“受理范圍”的把握，筆者認(rèn)為：律師和律師事務(wù)所應(yīng)予行政處罰的違法行為，以及司法行政機(jī)關(guān)行政管理職責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)予糾正的行為，屬于司法行政機(jī)關(guān)律師執(zhí)業(yè)投訴“受理范圍”。違反律協(xié)行規(guī)的違紀(jì)行為，則屬于律師協(xié)會律師執(zhí)業(yè)投訴“受理范圍”。

（2）關(guān)于及時登記和受理期限計算問題。該項(xiàng)規(guī)定為“投訴辦理機(jī)構(gòu)”接到投訴舉報后應(yīng)當(dāng)及時登記，這毫無疑問理應(yīng)這樣，但是“10個工作日”的起算點(diǎn)如何確定是個關(guān)鍵點(diǎn)。根據(jù)實(shí)踐做法（包括行政審判、行政規(guī)定），應(yīng)以本機(jī)關(guān)收發(fā)室或者對外公布的電子郵箱等接受之日即為本機(jī)關(guān)收到之日。按照國辦公開辦函〔2015〕207號文第一條規(guī)定，申請人以郵寄方式提交信息公開申請的，以行政機(jī)關(guān)簽收之日為收到申請之日。因此，機(jī)關(guān)收發(fā)室（或?qū)ν夤嫉碾娮余]箱等）接收申請人提交的信息公開申請、投訴信件之日，即為本機(jī)關(guān)收到日期，不能以機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)司局（處室）收到日期起算。如果投訴人直接將投訴材料寄給前述“投訴辦理機(jī)構(gòu)”的（未經(jīng)本機(jī)關(guān)收發(fā)室簽收、辦公室轉(zhuǎn)辦的），則應(yīng)以該機(jī)構(gòu)收到之日為本機(jī)關(guān)“收到之日”。綜上，必須規(guī)范機(jī)關(guān)收發(fā)室收發(fā)文程序、以及本機(jī)關(guān)辦公室文件收發(fā)轉(zhuǎn)辦程序。一旦程序出現(xiàn)紕漏，將承擔(dān)程序違法的不利法律后果。另外，有的投訴人以平信等無需簽收的郵寄方式或者將投訴材料寄給機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或其他個人的，“收到”期限參照國辦公開辦函〔2015〕207號文第一條第2目規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由前述“投訴辦理機(jī)構(gòu)”實(shí)際收到投訴材料的當(dāng)日電話聯(lián)系申請人予以確認(rèn)，以確認(rèn)之日為“收到”之日；投訴人沒有提供聯(lián)系電話或無法接通的，投訴辦理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好登記，自恢復(fù)與投訴人聯(lián)絡(luò)之日啟動處理程序并起算期限。

（3）關(guān)于直接辦理或轉(zhuǎn)辦問題。如上所述，筆者建議，不應(yīng)一開始即轉(zhuǎn)交律師協(xié)會查處，否則有以協(xié)會認(rèn)定代替行政認(rèn)定之嫌疑，但可以轉(zhuǎn)交下一級司法行政機(jī)關(guān)查處。除非投訴人投訴事項(xiàng)確是僅限于服務(wù)態(tài)度等行政管理范圍以外的事項(xiàng)的，否則不宜轉(zhuǎn)交律協(xié)處理。這樣做，與《通知》第二條第一項(xiàng)中的“對律師事務(wù)所和律師的首次投訴原則上由律師協(xié)會受理”并不矛盾。

（4）關(guān)于與一次性告知更改或補(bǔ)充義務(wù)相關(guān)的期限計算問題。參照國辦公開辦函〔2015〕207號文第二條規(guī)定，投訴人投訴內(nèi)容不明確，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《司法部關(guān)于加強(qiáng)律師違法違規(guī)行為投訴處理工作的通知》（2017年3月3日，司發(fā)通〔2017〕23號）第二條第四項(xiàng)規(guī)定告知其更改、補(bǔ)充的，投訴辦理期限可以自補(bǔ)正通知發(fā)出之日停止計算，待收到補(bǔ)正材料之日起，繼續(xù)計算剩余期限；補(bǔ)正通知發(fā)出之日當(dāng)日以及收到補(bǔ)正材料之日當(dāng)日，不計算在內(nèi)。

以上理解，筆者建議，在沒有具體規(guī)定的情況下，公證投訴、司法鑒定投訴等領(lǐng)域亦應(yīng)參照適用。

3.《通知》第三條第一項(xiàng)規(guī)定了調(diào)查、取證以及核實(shí)證據(jù)，這涉及到調(diào)查程序和證據(jù)規(guī)則問題。

（1）關(guān)于調(diào)查程序?，F(xiàn)行有效規(guī)定中有相關(guān)規(guī)定的，從其規(guī)定辦理。沒有規(guī)定的，筆者建議，宜參照《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動投訴處理辦法》（司法部令第123號）第三章第十六條至第二十條等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這些規(guī)定中最重要的有，兩名調(diào)查人員、制作筆錄、簽字或蓋章。但該相關(guān)規(guī)定中不可包括其第二十三條“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起七日內(nèi)將投訴處理結(jié)果書面告知投訴人、被投訴人”，因《通知》第五條第一項(xiàng)規(guī)定為司法行政機(jī)關(guān)“作出決定之日起10個工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向投訴人舉報人反饋書面答復(fù)意見?！笨傊?，即凡是《通知》及律師投訴相關(guān)規(guī)定中有具體規(guī)定，即應(yīng)從其規(guī)定。

以上理解，筆者建議，在沒有具體規(guī)定的情況下，公證投訴等領(lǐng)域亦應(yīng)參照適用。

（2）關(guān)于證據(jù)規(guī)則問題。目前，我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典對行政執(zhí)法中如何獲取和認(rèn)定證據(jù)作出統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)范具體行政執(zhí)法行為的單行法如《行政處罰法》《行政許可法》中沒有也無法對相關(guān)證據(jù)制度作出規(guī)定，因此，目前行政執(zhí)法中對證據(jù)的獲取和認(rèn)定主要是參照行政復(fù)議、行政訴訟的證據(jù)制度執(zhí)行，在這方面，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）及最新解釋法釋〔2015〕9號、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）等相關(guān)司法解釋均作了系統(tǒng)、明確的規(guī)定。

《行政訴訟法》第三十一條規(guī)定，證據(jù)可分為書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場筆錄。證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實(shí)，才能作為判案的根據(jù)。審查證據(jù)要審查證據(jù)的“三性”，即客觀真實(shí)性，合法性，關(guān)聯(lián)性。實(shí)踐中，行政執(zhí)法程序中的證據(jù)規(guī)則間接地受制于行政訴訟證據(jù)規(guī)則。

根據(jù)證據(jù)效力的不同，《證據(jù)規(guī)定》大體上劃分為應(yīng)予排除的證據(jù)、需要補(bǔ)強(qiáng)的證據(jù)和可以單獨(dú)作為定案根據(jù)的根據(jù)。

第一，應(yīng)予排除的證據(jù)是不能作為定案根據(jù)的證據(jù)?！蹲C據(jù)規(guī)定》第57條至第62條規(guī)定可以稱為證據(jù)排除規(guī)則，但排除證據(jù)的原因、排除的程度等情況是不同的。這些排除規(guī)則主要有下列情況：

一是非法證據(jù)排除規(guī)則。非法證據(jù)不能作為定案根據(jù)，而非法證據(jù)主要是違反法定程序、法定形式或者其他保護(hù)他人合法權(quán)益的法律規(guī)定的證據(jù)。例如，《證據(jù)規(guī)定》第57條規(guī)定的中的“嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料”“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料”“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料”，以及第58條規(guī)定的“以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)”，均屬于非法證據(jù)。值得一提的是，按照《證據(jù)規(guī)定》對非法證據(jù)的規(guī)定，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據(jù)并不當(dāng)然屬于應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)，還必須同時具備侵害他人合法權(quán)益的條件，才構(gòu)成非法證據(jù)。因此，最高法院《關(guān)于未經(jīng)對方當(dāng)事人同意私自錄制其談話取得的資料不能作為證據(jù)使用的批復(fù)》已與《證據(jù)規(guī)定》的非法證據(jù)排除規(guī)定不一致，應(yīng)適用后者的新規(guī)定。

二是漠視行政程序的證據(jù)排除規(guī)則。例如，第59條規(guī)定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。該規(guī)定體現(xiàn)了司法復(fù)審的特點(diǎn)，因?yàn)樾姓绦蚴欠稍O(shè)定的程序，行政管理相對人必須尊重行政程序，如果無視行政程序而在訴訟程序中搞證據(jù)突然襲擊，必然損害行政程序的應(yīng)有價值。

三是違反“先取證、后裁決”原則的證據(jù)排除規(guī)則?！蹲C據(jù)規(guī)定》第60條和61條規(guī)定體現(xiàn)了這種精神，即被訴行政機(jī)關(guān)在行政程序中未收集或者未采用的證據(jù)，不能作為認(rèn)定該具體行政行為合法的證據(jù)。

四是排除不具有真實(shí)性的證據(jù)。如第57條規(guī)定的“當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不提供原件、原物，又無其他證據(jù)印證，且對方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)的復(fù)制件或者復(fù)制品”“被當(dāng)事人或者他人進(jìn)行技術(shù)處理而無法辨明真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料”“不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言”。

第二，需要補(bǔ)強(qiáng)的證據(jù)，是指證據(jù)本身的效力還不足以單獨(dú)作為定案根據(jù)，而必須在其他證據(jù)的印證下才能作為定案根據(jù)。這也是證據(jù)法理論上所說的補(bǔ)強(qiáng)規(guī)則。《證據(jù)規(guī)定》第71條明確了7種證據(jù)不能單獨(dú)作為定案依據(jù)，該條規(guī)定非常重要，它為認(rèn)定證據(jù)是否充分提供了比較具體的標(biāo)準(zhǔn)。此外，該規(guī)定第64條規(guī)定的“以有形載體固定或者顯示的電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件以及其他數(shù)據(jù)資料”，也可以歸人補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)之列，其本身不足以單獨(dú)作為定案根據(jù)，必須有其他證據(jù)印證，即其制作情況和真實(shí)性經(jīng)對方當(dāng)事人確認(rèn)，或者以公證等其他有效方式予以證明的，才可以作為定案根據(jù)。

第三，可單獨(dú)作為定案根據(jù)的證據(jù)是證明力最強(qiáng)的證據(jù)，即其本身就可以作為定案根據(jù)，無需以其他證據(jù)進(jìn)行印證。例如，《證據(jù)規(guī)定》第70條規(guī)定“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書認(rèn)定的事實(shí)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟?！边@表明，裁判文書和裁決文書具有較強(qiáng)的證明力，可以單獨(dú)作為定案根據(jù)。

特別強(qiáng)調(diào)的是，以上關(guān)于證據(jù)規(guī)則的內(nèi)容，適用于司法行政各類投訴處理工作領(lǐng)域。

4.《通知》第五條第一項(xiàng)規(guī)定了投訴辦結(jié)等期限。這些都是剛性規(guī)定，必須遵守。否則，即便投訴處理內(nèi)容并無不妥，在行政訴訟中將被判行政程序違法。

特別需要指出的是，根據(jù)前述《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)工作者違法違紀(jì)投訴查處工作的通知》第二條第七項(xiàng)規(guī)定，“對司法部轉(zhuǎn)交給各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）查處的投訴案件，?。▍^(qū)、市）司法廳（局）要在接到轉(zhuǎn)交材料后45日內(nèi)上報查處結(jié)果。情況復(fù)雜，無法在規(guī)定期限內(nèi)辦結(jié)的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)或協(xié)會負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長辦理期限，但最長不得超過30日?！睂Υ艘?guī)定的適用筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用《通知》第五條第一項(xiàng)規(guī)定的期限，參照司法鑒定投訴處理工作實(shí)際做法，宜以省（區(qū)、市）司法廳（局）收到司法部轉(zhuǎn)交材料之日為投訴材料“收到”之日。

5.《通知》貫徹了國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（國發(fā)〔2014〕21號）精神，其第五條第三項(xiàng)規(guī)定了“建立健全信息披露制度”，具體規(guī)定?。▍^(qū)市）司法廳（局）、全國律協(xié)和?。▍^(qū)市）律協(xié)于2017年底前建立健全律師信用信息平臺，在平臺上開通查詢渠道，方便人民群眾查詢律師不良執(zhí)業(yè)信息。引入信用管理手段，可以彌補(bǔ)行政處罰手段的不足，為更多更好地發(fā)揮律協(xié)行政處分作用提供了制度空間。

四、基層法律服務(wù)投訴處理

（一）《基層法律服務(wù)所管理辦法》（2017年12月25日司法部令第137號）第四十一條、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》（2017年12月25日司法部令第138號）第五十條分別原則性地規(guī)定了基層法律服務(wù)投訴處理制度。

（二）前述《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)工作者違法違紀(jì)投訴查處工作的意見》（2006年4月24日司發(fā)通〔2006〕28號）包括了對基層法律服務(wù)投訴處理工作的要求。

特別強(qiáng)調(diào)的是，該《意見》第二條第七項(xiàng)規(guī)定，“承辦案件的司法行政機(jī)關(guān)或律師協(xié)會、公證協(xié)會、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)書面告知投訴人查處結(jié)果的時限，由?。▍^(qū)、市）司法廳（局）根據(jù)本地實(shí)際，作出具體規(guī)定”，據(jù)此，?。▍^(qū)、市）司法廳（局）有具體期限規(guī)定的，從其規(guī)定。沒有的規(guī)定，參照前述《司法部關(guān)于加強(qiáng)律師違法違規(guī)行為投訴處理工作的通知》（2017年3月3日，司發(fā)通〔2017〕23號）有關(guān)期限的規(guī)定執(zhí)行。

（三）?。▍^(qū)、市）司法廳（局）制發(fā)的規(guī)范性文件。如《湖南省基層法律服務(wù)投訴處理辦法（試行）》（湘司發(fā)〔2014〕4號）。這些都是基層法律服務(wù)投訴處理工作的依據(jù)，都須全面、準(zhǔn)確適用。

除了上述規(guī)定以外，基層法律服務(wù)投訴處理工作宜參照適用本文律師投訴處理部分中的闡述的證據(jù)規(guī)則等。

五、法律援助投訴處理

《法律援助投訴處理辦法》（2013年11月19日司發(fā)通〔2013〕161號）規(guī)定，法律援助申請人、受援人或者利害關(guān)系人（以下簡稱投訴人）認(rèn)為法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所、其它社會組織和法律援助人員（以下簡稱被投訴人）在法律援助活動中有違法違規(guī)行為，可以向司法行政機(jī)關(guān)投訴，請求予以處理。據(jù)此，《辦法》將法律援助機(jī)構(gòu)“違反規(guī)定辦理法律援助受理、審查事項(xiàng)，或者違反規(guī)定指派、安排法律援助人員的”行為，與法律援助案件承辦人員的違反法律援助管理規(guī)定的行為合并在一起，構(gòu)建了一種投訴處理制度。這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是，如果作為法律援助申請人的投訴人不服法律援助機(jī)構(gòu)做出的不予法律援助決定提出投訴的，務(wù)必依據(jù)《法律援助條例》第十九條規(guī)定的異議處理程序處理；收到該投訴的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)交給“確定該法律援助機(jī)構(gòu)的司法行政部門”辦理。而不應(yīng)依據(jù)《辦法》處理。

法律援助投訴處理工作同樣涉及證據(jù)認(rèn)定問題，應(yīng)按照前述律師投訴處理部分中關(guān)于證據(jù)規(guī)則問題的闡述內(nèi)容辦理。

六、關(guān)于投訴與信訪

《信訪條例》第二條規(guī)定了信訪事項(xiàng)的四種表現(xiàn)形式，即反映情況、提出建議、意見、投訴請求。但結(jié)合其第十四條關(guān)于信訪事項(xiàng)的定義，就可以將本文語境中的“投訴”與信訪投訴區(qū)別開來。

《信訪條例》第十四條規(guī)定，“信訪人對下列組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)：

（一）行政機(jī)關(guān)及其工作人員；

（二）法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；

（三）提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；

（四）社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；

（五）村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！?/p>

正確適用本條規(guī)定，特別是第一款第三項(xiàng)規(guī)定，首先，應(yīng)準(zhǔn)確把握“信訪事項(xiàng)”的特點(diǎn)。信訪事項(xiàng)有以下四個特點(diǎn)：第一，信訪對象主要是行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員，以及提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位、自治組織及其工作人員，他們處于強(qiáng)勢地位，信訪人相對來說處于弱勢地位，信訪人和信訪對象具有不平等性。第二，信訪事項(xiàng)在一定程度上講，屬于“官與民”或者“準(zhǔn)官與民”之間的糾紛。平等民事主體之間的糾紛，不能通過信訪渠道予以解決。第三，信訪事項(xiàng)所指向的事與公權(quán)力的運(yùn)用、法定或者約定義務(wù)的履行有關(guān)。如違法行政或者不當(dāng)行政，提供公共服務(wù)不符合法定或者約定的義務(wù)。第四，信訪事項(xiàng)的類別主要有四種：反映情況，如檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法、失職行為；提出建議，如對改進(jìn)行政機(jī)關(guān)、有關(guān)單位的管理方式提出建議；提出意見，如對行政機(jī)關(guān)、有關(guān)單位的工作作風(fēng)提出批評；投訴請求，主要是指信訪人不服信訪對象的職務(wù)行為，認(rèn)為侵害了自己的權(quán)益，要求予以糾正或者補(bǔ)償①參見汪永清：《信訪條例釋義》，中國法制出版社2005年3月第一版，第72、73頁。。其次，根據(jù)“信訪事項(xiàng)”的上述特點(diǎn)，同時結(jié)合“提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員”的原意，即：“向社會提供公共服務(wù)的企業(yè)，主要有自來水公司、煤氣天然氣公司、電力公司、熱力公司、郵政局、鐵路局等；向社會提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，主要是指報社、公立醫(yī)院、公立的各類各級學(xué)校、科研院所等。②參見汪永清：《信訪條例釋義》，中國法制出版社2005年3月第一版，第70頁?！惫P者認(rèn)為，沒有明確依據(jù)表明作為司法行政機(jī)關(guān)行政相對人的司法鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人、律師事務(wù)所及律師、公證處及公證員、基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者，包括前述組織所聘用的輔助人員，屬于本條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的“提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員”的范圍。所以，如果適用信訪程序處理當(dāng)事人對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)活動提出的投訴，不符合本條第一款規(guī)定。正確的做法是，應(yīng)按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定（包括投訴處理的規(guī)定）進(jìn)行處理；對于當(dāng)事人以信訪方式尋求救濟(jì)的，應(yīng)告知其不屬于信訪事項(xiàng)。

實(shí)踐中，有司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)信訪程序處理司法鑒定執(zhí)業(yè)活動投訴的案例，是錯誤的。

七、關(guān)于投訴處理答復(fù)的法律分析

以司法鑒定投訴處理為例，司法鑒定投訴處理答復(fù)從法律上分析很復(fù)雜，不宜簡單地將其看作一個（或一組）具體行政行為（確定權(quán)利義務(wù)的執(zhí)法文書）。實(shí)際上，多數(shù)情況下投訴處理答復(fù)中的答復(fù)（一項(xiàng)或幾項(xiàng)答復(fù)）不是一個具體行政行為，它只是告知行為，屬于行政法上的行政事實(shí)行為—即行政主體及其工作人員基于行政職權(quán)的行使而實(shí)施的，并未設(shè)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)為目的，亦未已然或必將增加當(dāng)事人義務(wù)、減損當(dāng)事人權(quán)益。退一步講，即使有時投訴處理答復(fù)中有的答復(fù)事項(xiàng)具有確定權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)，因它可能是多個具體行政行為的組合，其中有的答復(fù)事項(xiàng)還不構(gòu)成具體行政行為；此種情況下，將作為一個整體的投訴處理答復(fù)予以行政復(fù)議立案或行政訴訟立案，是于法無據(jù)的。如果投訴處理答復(fù)增加了投訴人的義務(wù)或減損了權(quán)利，則毫無疑問屬于行政復(fù)議和行政訴訟立案范圍。

這里特別需要指出的是，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第十二條第五項(xiàng)規(guī)定，“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，即屬于行政訴訟受案范圍。而“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴”的規(guī)定具有模糊性，需要在司法實(shí)踐中不斷厘清。

八、關(guān)于救濟(jì)權(quán)利告知

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十九條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請期限?！贝藯l規(guī)定中的關(guān)鍵詞是“可能”，這個標(biāo)準(zhǔn)的外延比《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第二項(xiàng)規(guī)定的申請人與具體行政行為有“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)要寬。基于此，要盡量進(jìn)行救濟(jì)權(quán)利告知。

關(guān)于未告知復(fù)議權(quán)利和申請期限行政行為申請復(fù)議期限的認(rèn)定問題。依據(jù)《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》（國法〔2014〕40號），行政復(fù)議申請期限參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條辦理，即：行政復(fù)議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者申請期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道征收土地決定內(nèi)容之日起最長不超過2年。

特別需要指出的是，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第一百六十三條規(guī)定，”本解釋自2018年2月8日起施行。本解釋施行后，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止。最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用”，據(jù)此，國法〔2014〕40號文件中提及的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已經(jīng)廢止。而在法釋〔2018〕1號司法解釋中相應(yīng)的條文是其第六十四條“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年”的規(guī)定，故在國法〔2014〕40號文件未相應(yīng)修改之前，依其精神應(yīng)適用該第六十四條規(guī)定。

九、利害關(guān)系問題研究

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十條、《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第二款也有關(guān)于利害關(guān)系的規(guī)定。因此，對于不服投訴處理答復(fù)提出的行政復(fù)議申請，司法行政機(jī)關(guān)是否予以行政復(fù)議受理，關(guān)鍵是要審查投訴處理答復(fù)（或者其中的部分）是否與申請人有法律上利害關(guān)系。應(yīng)該說，作為行政復(fù)議立案標(biāo)準(zhǔn)的“利害關(guān)系”與行政訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的“利害關(guān)系”是同一的。

法釋〔2018〕1號司法解釋第一條第（十）項(xiàng)規(guī)定，“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。同時其第十二條規(guī)定具體列舉了屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”5種情形，又規(guī)定了兜底條款“其他與行政行為有利害關(guān)系的情形”。從上述規(guī)定來看，“實(shí)際影響”、“涉及合法權(quán)益”、“為維護(hù)自身合法權(quán)益”是把握“利害關(guān)系”的關(guān)鍵詞，但其中的“實(shí)際影響”、“涉及”與“利害關(guān)系”同樣是需要明確的。故法釋〔2018〕1號司法解釋未能也不可能對“利害關(guān)系”提出一個明確答案，只能留待理論和實(shí)踐作出進(jìn)一步解答。

需要補(bǔ)充說明的是，按照法釋〔2000〕8號《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”（不屬于行政訴訟受理范圍）以及第十二條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，以及最高人民法院行政審判庭編《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的闡述，“法律上利害關(guān)系”是指被訴行政行為對自然人、組織的“權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或必將產(chǎn)生實(shí)際影響?！边@種利害關(guān)系，包括不利和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)形成或者必將形成的關(guān)系。但是，后來各地司法實(shí)踐已經(jīng)突破了前述認(rèn)識。但不管怎樣，法釋〔2018〕1號司法解釋語境中的“利害關(guān)系”肯定包括但不限于前述認(rèn)識。

上海市浦東新區(qū)法院余韜在《舉報人不服行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為的可訴性》一文中的觀點(diǎn)，比較中肯，文稱，利害關(guān)系要求相對人或者相關(guān)人合法權(quán)益受影響與行政行為之間具有直接的“引起與被引起”的因果關(guān)系。對于法律中利害關(guān)系是否包括間接因果關(guān)系，筆者認(rèn)為，由于事物處于普遍聯(lián)系之中，因果關(guān)系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力范圍就會無限地擴(kuò)展，處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，行政行為與合法權(quán)益之間的聯(lián)系通常應(yīng)當(dāng)是一種直接聯(lián)系，間接的聯(lián)系只有在法律、司法解釋明確規(guī)定或其他充分理由的情況下，才能視為有法律意義上的利害關(guān)系?！钡渲小捌渌浞掷碛伞边€需要探索。實(shí)踐中，應(yīng)結(jié)合法院判例加以研究。

就司法部行政復(fù)議工作實(shí)際而言，目前對不服投訴處理答復(fù)提出的行政復(fù)議申請，一律予以受理。這是一種基于策略的考量而作出的選擇。