劉琪，潘曉菲

（南京審計大學(xué)，南京 211815）

1 引言

說起無人機(jī)，大家最先想到的可能是軍用無人機(jī)或者供大家操作娛樂用的無人機(jī)。其實，無人機(jī)在我們生活中起的作用遠(yuǎn)不止這些。近幾年，我國無人機(jī)行業(yè)發(fā)展呈井噴式狀態(tài)，預(yù)計到2023年，國內(nèi)消費(fèi)級無人機(jī)市場規(guī)模有望達(dá)到977億元。管中窺豹，可見一斑，全球無人機(jī)市場空間發(fā)展得更為廣闊。到2020年，全球市場規(guī)模預(yù)計到達(dá)259億美元。無人機(jī)科技的應(yīng)用儼然已成了必然趨勢。無人機(jī)已經(jīng)應(yīng)用到人類物質(zhì)生活的方方面面，涉及航拍照相、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、農(nóng)業(yè)植被保護(hù)、物流速遞等方面。除這些方面外，更令人驚嘆的是，無人機(jī)在保險中的應(yīng)用。無人機(jī)可用于保險中的實地勘察理賠環(huán)節(jié)，一些人工難以實物盤點(diǎn)的資產(chǎn)均可以采用無人機(jī)技術(shù)。綜上所述，消費(fèi)級無人機(jī)在我們?nèi)粘Ｉ畹氖褂靡呀?jīng)大大超出了我們的預(yù)期范圍，無人機(jī)行業(yè)高速發(fā)展的背后也存在著一定的安全隱患，例如干擾航空的正常航運(yùn)、竊取國家機(jī)密、侵犯個人隱私等，而消費(fèi)級無人機(jī)在規(guī)制上存在著立法空白，因此完善消費(fèi)級無人機(jī)的法制建設(shè)勢在必行。

2 無人機(jī)的概念及分類

無人機(jī)，顧名思義，就是指沒有飛行員駕駛的飛機(jī)，并且飛機(jī)內(nèi)沒有乘客的一種航空器。近幾年來，國際上對無人機(jī)的稱謂產(chǎn)生了一些變化。FAA（Federal Aviation Administration）美國航空聯(lián)邦管理局、DOD（the US Department）美國國防部將無人機(jī)稱之為無人駕駛飛機(jī)系統(tǒng)UAS(Unmanned Aircraft System）。各國在針對無人機(jī)的分類也存在著不一致的情況。總體來說存在三種分類方法：第一種分類方法較為傳統(tǒng)直觀，按照飛行器的質(zhì)量、飛行時速等直觀方面分類。第二種分類是綜合考慮整個飛行器的整體因素，為大多數(shù)國家所沿用。第三種是按照航空器適用的空域進(jìn)行分類。我國最先對無人機(jī)進(jìn)行分類的文件出自2015年底民航局發(fā)布的《輕小型無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定》，顯而易見，這種分類方法采用了國際上的第一種分類方法。此分類方法一經(jīng)公布，引起了學(xué)界的爭議，有些學(xué)者認(rèn)為此種分類方法不妥。相關(guān)數(shù)據(jù)指出，一家飛行器的質(zhì)量與其產(chǎn)生的危害并不成正比關(guān)系，小型飛行器由于人們的疏忽往往會造成比大型飛行器更為嚴(yán)重的后果。有關(guān)學(xué)者建議采用第三種即按照空域進(jìn)行區(qū)分的分類標(biāo)準(zhǔn)。[1]

3 消費(fèi)級無人機(jī)法律規(guī)制現(xiàn)狀

從立法的效力來看，排在首位的當(dāng)屬法律?！吨腥A人民共和國民用航空法》是唯一一部針對民用航空發(fā)布的法律。《民用航空法》由第八屆全國人大常務(wù)委員會第十六次會議通過即1995年10月30日審議通過并于2017年11月4日第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十三次會議修正。其中修改的條款為第174條關(guān)于工商部門審批順序的問題。也就是說，草案的修改并未實質(zhì)性的涉及消費(fèi)級無人機(jī)問題的實質(zhì)。

排在法律效力位階之下還存在著不少行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性文件。下面本文僅列舉幾個有代表性的規(guī)章制度。2018年1月26日，民航局印發(fā)了名為《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的部門規(guī)章并向社會公開征求意見。該條例旨在為規(guī)范消費(fèi)機(jī)無人機(jī)正常的飛行活動提供法律依據(jù)，維護(hù)社會公共安全。該條例基本明確了各種類型的無人機(jī)建議飛行的區(qū)域，規(guī)定了無人機(jī)想要申請隔離空域需要滿足的條件，可以說是在很大程度上適應(yīng)了消費(fèi)級無人機(jī)發(fā)展的需要。2018年3月6日，民航局公安局刊發(fā)了名為《民航公安行政處罰裁量基準(zhǔn)》，為精準(zhǔn)打擊各類違法犯罪行為提供了法律依據(jù)，嚴(yán)重打擊各類黑飛行為，促進(jìn)軍民航空業(yè)的快速發(fā)展?！恫昧炕鶞?zhǔn)》中規(guī)定：對在機(jī)場禁飛區(qū)非法飛行航空器的，以危害飛行安全罪懲處；對在警戒現(xiàn)場等特定敏感區(qū)域飛行航空器的，以妨礙執(zhí)行公務(wù)罪論處：在重大活動封閉期間飛行航空器的，以尋釁滋事罪論處。除了針對黑飛現(xiàn)象，還將無證飛行無人機(jī)、冒名頂替飛行他人無人機(jī)、不正確操作無人機(jī)導(dǎo)致的侵權(quán)行為一并納入懲罰范圍，擴(kuò)充了消費(fèi)級無人機(jī)立法的范圍。

4 我國消費(fèi)級無人機(jī)法律規(guī)制缺陷

4.1 部門規(guī)章較多，效力太低

根據(jù)上文提及，具有法律效力的僅有《中華人民共和國民用航空法》一部，而這僅有的一部中僅在第十章部分涉及無人機(jī)，之前處理同類案件的時候只能比照其他法律的類似規(guī)定。但是無人機(jī)航空器在構(gòu)造上與其他航空器存在著很大的不同，一味照搬運(yùn)用并不能解決所有問題，造成了在很多方面上無法可依的局面。消費(fèi)級無人機(jī)具有飛行簡易便捷的特點(diǎn)，和其他相比較為煩瑣的航空器本就存在著很多不同之處。相關(guān)立法部門也注意到了這一點(diǎn)，于是很多部行政規(guī)章、部門法規(guī)接連頒布，又帶來了法條與法條之間相互沖突的情況。在上位法沒有規(guī)定的情況下，同一位階的法條相互沖突，造成了法律適用上的混亂。

4.2 缺乏立法成功經(jīng)驗的參考借鑒

無論是國內(nèi)還是國外，無人機(jī)都屬于新興事物，產(chǎn)生和發(fā)展的時間短暫，對各國立法都是一個不小的考驗，都在摸索中前進(jìn)。各國無人機(jī)發(fā)展起點(diǎn)不同，無人機(jī)技術(shù)發(fā)展進(jìn)度不同，導(dǎo)致了各國針對無人機(jī)的立法狀況不一。我國無人機(jī)立法本就處于落后地位，無人機(jī)發(fā)展速度又較為緩慢，尤其體現(xiàn)在低空領(lǐng)域配置不齊全的狀況。我國面臨的問題和發(fā)達(dá)國家不盡相同，無法借鑒或全盤引進(jìn)國外先進(jìn)立法經(jīng)驗，只能摸著石頭過河，發(fā)揮自己的主觀能動性。

4.3 缺乏實際可操作習(xí)慣，多停留于表面

根據(jù)我國的暫行規(guī)定，消費(fèi)級無人機(jī)飛行高度超過120m質(zhì)量達(dá)到7kg以上的要持證飛行，但在實際操作中，這個尺度很難衡量。消費(fèi)級無人機(jī)持有人在購買前無人機(jī)的質(zhì)量沒有達(dá)到7kg，持有后自主進(jìn)行改裝，完全可以做到神不知鬼不覺的逃避有關(guān)持證飛行的規(guī)定。并且，該條款也未說明有權(quán)監(jiān)管的主體，就算確定了有權(quán)監(jiān)管主體，基于現(xiàn)在消費(fèi)級無人機(jī)數(shù)量龐大的現(xiàn)狀，想要有效監(jiān)管只怕是有心無力。

4.4 禁止性條款較多，缺少對無人機(jī)持有者的保護(hù)

有治人則有治法，缺少了救濟(jì)途徑的法律是不完整的，是獨(dú)裁的。根據(jù)一些地方性法規(guī)，例如上海市消費(fèi)級無人機(jī)管理辦法規(guī)定，凡是進(jìn)行戶外活動飛行的無人機(jī)，都必須持證上崗，不持證上崗的視為違法。但是在現(xiàn)實生活中，一些市民使用消費(fèi)級無人機(jī)僅僅是為了娛樂例如航拍攝影等，而并非有一些特別用途，也無須掌握太高的專業(yè)素養(yǎng)。制定法規(guī)者的初衷可以理解，此舉可以大大減少危害飛行安全事件的出現(xiàn)，但這樣武斷地一刀切，侵犯了消費(fèi)級無人機(jī)持有者的合法權(quán)益，也限制了他們的救濟(jì)途徑。

4.5 法律規(guī)定內(nèi)部邏輯性不強(qiáng)，未形成完整體系

如今很多國家的一些特別法的制定都是以特定的事件爆發(fā)為開端的，例如韓國的熔爐法等。目前，我國并沒有發(fā)生因無人機(jī)產(chǎn)生的有重大社會影響力的案件。立法機(jī)關(guān)所受的外部壓力較少，這也是立法進(jìn)程緩慢的一個重要因素。目前我國關(guān)于消費(fèi)級無人機(jī)的立法大多零星分散于各個行政法規(guī)中，沒有形成像其他部門法一樣的單行法規(guī)。究其原因，一方面缺少立法經(jīng)驗，另一方面缺少經(jīng)典案例的支持，也是可以理解的。相信等到消費(fèi)級無人機(jī)行業(yè)發(fā)展得更成熟，更多的問題就會暴露出來，屆時一定會得到妥善解決。

5 由消費(fèi)級無人機(jī)引起的真實案例

5.1 違反航空秩序

2014年10月22日。北京某航空科技公司A某、B某、C某，隨意操縱無人機(jī)開展測繪活動，導(dǎo)致多架航空飛機(jī)延誤，給中國國際航空公司造成了直接損失多達(dá)十萬元。隨后，三人被依法提起公訴。檢察院提起公訴的理由是以危險方法危害公共安全。據(jù)相關(guān)媒體報道，以往發(fā)生此類案件，都是以罰款或行政拘留的方式告終，這是首次因“黑飛”被起訴的刑事案件，體現(xiàn)出執(zhí)法部門意識到規(guī)制“黑飛”行為的重要性。

5.2 侵犯公眾隱私和商業(yè)機(jī)密

2017年5月22日晚，地點(diǎn)位于安徽省合肥市幼師高等專科學(xué)校，該校一名男學(xué)生故意操控?zé)o人機(jī)接近女生宿舍區(qū)域，嚴(yán)重和侵犯了個人隱私。由于該行為較早被發(fā)現(xiàn)，尚不構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重的情形，根據(jù)《治安管理處罰法》，處五日以下拘留或五百元以下罰款。不久前，明星霍建華與林心如大婚一事占據(jù)了各大新聞的頭條，眾多不明真相的網(wǎng)友去微博底下給卓偉留言，質(zhì)疑卓偉的工作做得不到位。卓偉聲稱，由于兩人的婚禮并非公開，自己派出去的無人機(jī)被擊落?？v然公眾人物需要容忍一定的曝光度，可是如此刺探別人的隱私也足以構(gòu)成犯罪。

5.3 危害國家安全

近年來，無人機(jī)擅闖敏感區(qū)域的新聞頻見諸報端，美國白宮、韓國青瓦臺、日本首相官邸等安保要地都曾發(fā)生無人機(jī)侵入事件。事實證明，無人機(jī)正在成為不法分子竊取秘密情報、危害國家安全的新工具。需要指出的是,侵入上述要地的大部分屬于消費(fèi)級無人機(jī)。這些無人機(jī)的成本低，易于獲取，操控簡單，用戶數(shù)量多，監(jiān)管難度大，極易被不法分子利用，給安保、保密工作帶來很大壓力。

5.4 危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)

2018年2月1日，深圳海關(guān)聯(lián)合香港海關(guān)，破獲一起重大走私案件。該作案團(tuán)伙利用無人機(jī)在深圳香港邊境走私電子產(chǎn)品例如翻新蘋果手機(jī)等，以這種方法走私，海關(guān)也是第一次查處這種案件。依據(jù)海關(guān)的初步估計，涉案的犯罪團(tuán)隊預(yù)計達(dá)6個，犯罪嫌疑人24人，金額預(yù)計5億元左右。這次緝私活動也給有關(guān)部門敲響了警鐘，執(zhí)法部門需要密切關(guān)注新動態(tài)、新手法，緊跟時代步伐。

6 消費(fèi)級無人機(jī)引起的侵權(quán)行為責(zé)任界定與承擔(dān)方式

由于消費(fèi)級無人機(jī)自身特點(diǎn)的限制，大部分由消費(fèi)級無人機(jī)引起的案件中影響力較大的案件類型大多數(shù)屬于侵權(quán)類型的案件。大致上包括以下幾種類型。一是侵犯公民的隱私權(quán)；二是由于消費(fèi)級無人機(jī)墜落等非正常情況下致人損害侵犯公民的生命健康權(quán)；三是由于消費(fèi)級無人機(jī)墜落等非正常情況下致人財產(chǎn)受損的情況。由于消費(fèi)級無人機(jī)對象的特殊性，不能全盤適用《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，需從責(zé)任主體以及如何承擔(dān)責(zé)任等方面具體闡釋。

6.1 責(zé)任主體的認(rèn)定

當(dāng)出現(xiàn)消費(fèi)級無人機(jī)侵權(quán)事件時，要想明確誰是侵權(quán)行為的相對人，首先就是要明確責(zé)任主體。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定，一般意義上的侵權(quán)行為責(zé)任人包括：實施侵權(quán)行為人、行為人的法定代表人及監(jiān)護(hù)人、其他負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的人。由于消費(fèi)級無人機(jī)在操作的時候為人機(jī)分離，出現(xiàn)實際控制人與所有者往往會出現(xiàn)不是同一人的狀況。通常情況下，消費(fèi)級無人機(jī)的使用者即是擁有者，擁有者可以推定其擁有完全民事行為能力，承擔(dān)對其所屬的消費(fèi)級無人機(jī)產(chǎn)生風(fēng)險的義務(wù)。因此，消費(fèi)級無人機(jī)所有人應(yīng)為賠償損失的第一順序追償人，應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)實際控制人與所有人不一致時，又可以大致分為幾類情況。一是居于出租出借關(guān)系；二是通過非法渠道取得對無人機(jī)的控制；三是基于委托雇傭關(guān)系取得的控制；四是通過贈予買賣等有效措施使得控制人實際享有對消費(fèi)級無人機(jī)的實際控制權(quán)的。這四種情況可以類比參照民法的相關(guān)規(guī)定，這里不再做贅述。

6.2 責(zé)任承擔(dān)方式

首先確立了責(zé)任主體，接下來就要明確具體的責(zé)任承擔(dān)方式，進(jìn)一步講，就是確定侵權(quán)責(zé)任主體該采取何種手段來承擔(dān)自己的責(zé)任。下面本文將把侵權(quán)行為具體分成三類，具體闡釋責(zé)任主體的承擔(dān)方式。

6.2.1 涉及侵犯隱私權(quán)的

由于消費(fèi)級無人機(jī)的不正當(dāng)操作造成他人隱私權(quán)受損的，首先權(quán)利受到侵害的人應(yīng)當(dāng)責(zé)令侵害人停止侵害，避免受損結(jié)果發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的防止危害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)侵害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生時，首先，權(quán)利受到侵害之人可要求侵害人賠禮道歉。賠禮道歉是出于精神層面上的撫慰，可以對被害人起到安撫的作用，而且賠禮道歉也是《民法總則》中規(guī)定的一種責(zé)任承擔(dān)方式。除了造成精神損害，若被害人因侵害人的行為造成了精神方面的損害，還可以主張精神損害賠償，但前提是該損害必須要與侵權(quán)行為有直接因果關(guān)系且造成的后果較為嚴(yán)重。

6.2.2 涉及侵犯空間權(quán)的

我國目前尚未規(guī)定關(guān)于侵犯公民空間權(quán)應(yīng)該如何處理的辦法，按照學(xué)理的說法，空間權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)的一種，所以當(dāng)權(quán)利受到侵害時，理應(yīng)以相應(yīng)的物質(zhì)賠償作為等價賠償。但是鑒于我國目前還未確立空間權(quán)的有關(guān)規(guī)定，目前出現(xiàn)消費(fèi)級無人機(jī)侵犯他人空間權(quán)的情況時，大多數(shù)人采取請求侵害人將其控制之下的無人機(jī)飛離屬于自己的空間，停止侵權(quán)行為。侵犯空間權(quán)發(fā)生的時候往往也會伴隨著侵犯隱私權(quán)，可以說兩者存在著想象競合的關(guān)系。當(dāng)這種情形出現(xiàn)時，需要承擔(dān)這兩種行為帶來的后果。

6.3 由于不正當(dāng)?shù)牟僮髑趾ι】禉?quán)或財產(chǎn)權(quán)

致人財產(chǎn)受到損傷的，對受損的財產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，即由該侵權(quán)行為直接導(dǎo)致的財產(chǎn)損失負(fù)有限賠償責(zé)任，對間接引起的財產(chǎn)損失不強(qiáng)制要求，需結(jié)合當(dāng)事人的情況具體分析，充分尊重當(dāng)事人的意愿。至于不當(dāng)操作導(dǎo)致被害人生命受到威脅的情況，被害人及其法定代理人、近親屬都有權(quán)利向侵害人申請賠償。賠償種類包括賠償金、損害金、生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等必要性支出。因為有共通之處，這種處理方法與民事侵權(quán)案件處理方法類似。[2]

7 完善我國消費(fèi)級無人機(jī)法律規(guī)制的建議

7.1 完善法律法規(guī)建設(shè)，提高立法效力

目前我國關(guān)于消費(fèi)級無人機(jī)規(guī)定的條款雖多，但內(nèi)容冗雜，互相重復(fù)抵觸的情況時有發(fā)生，而且分布不均，零星分散于各個法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方自治性條例，難以統(tǒng)一地進(jìn)行管理。

7.1.1 制定消費(fèi)級無人機(jī)全行業(yè)的通用標(biāo)準(zhǔn)

這不僅僅是立法機(jī)構(gòu)一方要做的事情，整個無人機(jī)行業(yè)都應(yīng)該配合國家相關(guān)部門，對一些原則性的事項做出統(tǒng)一規(guī)定：例如禁止的飛行路線、飛行區(qū)域；航空高度、速度路程。硬性規(guī)定一些出廠必備裝置，避免因消費(fèi)級無人機(jī)裝置上的差異而出現(xiàn)問題。

7.1.2 實行高標(biāo)準(zhǔn)的安全認(rèn)證監(jiān)管

消費(fèi)級無人機(jī)自身安全的漏洞是引發(fā)事故的誘因之一，消費(fèi)級無人機(jī)自身安全得到保障，將會大大提高整個系統(tǒng)的安全系數(shù)。在消費(fèi)級無人機(jī)操作證書申請之前應(yīng)加上對其安全性能的審核。類似我國產(chǎn)品強(qiáng)制檢查措施，本文認(rèn)為將消費(fèi)級無人機(jī)納入強(qiáng)制檢查產(chǎn)品范圍，設(shè)計一種專屬的質(zhì)量合格標(biāo)簽。生產(chǎn)消費(fèi)級無人機(jī)的廠商必須取得這種標(biāo)簽，在取得質(zhì)量合格標(biāo)簽之前，私自出售，將視為出售不合規(guī)產(chǎn)品。

7.1.3 建立網(wǎng)上注冊登記管理系統(tǒng)以備查驗

這一點(diǎn)可以向車管所學(xué)習(xí)經(jīng)驗，12306手機(jī)APP可以說是大大解放了車管所的工作量，也極大地方便了人們的生活。在相對人購買消費(fèi)級無人機(jī)時，就應(yīng)當(dāng)對其所有的消費(fèi)級無人機(jī)進(jìn)行備案登記，具體記錄無人機(jī)的型號、規(guī)格、所有人的真實身份。當(dāng)消費(fèi)級無人機(jī)發(fā)生侵權(quán)等事件時，肇事者逃匿的，可以通過無人機(jī)注冊登記系統(tǒng)將責(zé)任主體找出，大大提升了處理效率。

7.2 明確執(zhí)法主體，執(zhí)法必嚴(yán)

目前消費(fèi)級無人機(jī)的監(jiān)管主體仍然處于模糊不清的狀態(tài)，本文認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管及相關(guān)案件的善后處理。生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中，消費(fèi)級無人機(jī)與別的商品并無不同，因此由質(zhì)檢部門、工商管理部門進(jìn)行監(jiān)管并無不妥，并且可以減輕專門機(jī)構(gòu)的壓力。當(dāng)消費(fèi)級無人機(jī)生產(chǎn)出來，交付到所有人手中，接下來的工作就歸專門機(jī)構(gòu)管轄。

7.3 規(guī)范執(zhí)法程序，建立復(fù)議復(fù)核監(jiān)督體系

有治人則有治法，不對執(zhí)法人員的權(quán)力做出制約與監(jiān)督，將會造成權(quán)力的濫用，不僅起不到有效監(jiān)管的作用，反倒會適得其反。并且設(shè)計一套可行的工作規(guī)章制度，確保高速有效運(yùn)行。例如針對“黑飛”事件，往往是航空管制部門執(zhí)行公務(wù)時最先發(fā)現(xiàn)，但是航空管制部門無權(quán)管轄，只能將此事移交給有管轄權(quán)的公安部門，可等到公安接手該案件后，時效性就已經(jīng)喪失。因此，專門機(jī)構(gòu)在制定工作章程時，尤其要注意與其他各部門的合作與聯(lián)系，什么該管，什么該放，應(yīng)當(dāng)結(jié)合聚體事件分析。

7.4 實現(xiàn)高度的軍民協(xié)同，有效打擊犯罪

為了有效打擊違法犯罪行為，有必要實施軍民協(xié)同兩位一體的管理模式，分為靜態(tài)意義上的和動態(tài)意義上的。靜態(tài)意義上的是指航空管制部門、公安部、工商管理部門、質(zhì)檢部門、生產(chǎn)銷售上聯(lián)合起來進(jìn)行全方位的管理。動態(tài)軍民協(xié)同指的是民航在其管理范圍內(nèi)實施對消費(fèi)級無人機(jī)飛行范圍、航線的監(jiān)控，軍航在民航管轄范圍之外對消費(fèi)級無人機(jī)進(jìn)行管轄，避免了因職權(quán)范圍的性質(zhì)而產(chǎn)生使犯罪分子脫逃的情況。