梅燊　付超亞

摘 要 伴隨著資產(chǎn)階級民主化進(jìn)程，美國和法國先后建立了獨(dú)特的議會財政制度，亟需對兩國議會財政權(quán)進(jìn)行理論分析，并從中獲取經(jīng)驗教訓(xùn)。本文以兩國議會財政權(quán)的發(fā)展歷史為切入點(diǎn)，深入探討兩國議會財政權(quán)在權(quán)力范圍、內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和外在模式等方面的差異，進(jìn)而分析這種差異對制度變遷、政治穩(wěn)定和制度績效等政治制度層面的影響。

關(guān)鍵詞 議會 財政權(quán) 制度變遷 制度績效 政治穩(wěn)定

作者簡介：梅燊，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，碩士研究生，研究方向：西方政治思想；付超亞，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，碩士研究生，研究方向：公共政策。

中圖分類號：D52 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.295

財政權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)是議會的三大權(quán)力。其中，議會的財政權(quán)是一個國家最基礎(chǔ)和最核心的財政權(quán)，它包括了財政立法、財政預(yù)算和財政監(jiān)督等方面的權(quán)力。然而，在當(dāng)前學(xué)術(shù)研究中，往往只是籠統(tǒng)地探討代議機(jī)關(guān)的權(quán)力，對議會財政權(quán)的專門研究，尤其是國別研究還相對較少。另一方面，美國和法國作為總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制國家的典型代表，兩國的議會財政權(quán)存在較大的區(qū)別，分析、比較這兩種議會財政權(quán)的差異及其對制度層面的影響，不僅可以填補(bǔ)當(dāng)前理論研究的空白，也可以為我國代議機(jī)關(guān)的財政體系改革提供借鑒。

一、美、法議會財政權(quán)的發(fā)展歷史

議會財政權(quán)最早可以追溯到封建時代的英國議會納稅方面的權(quán)力。在13世紀(jì)，為了滿足封建王權(quán)對外戰(zhàn)爭、豢養(yǎng)官僚等方面的需要，英國王室通過以政治權(quán)利交換經(jīng)濟(jì)權(quán)利，把征稅的對象擴(kuò)展到市民階層，各個等級的代表與國王共同在議會中協(xié)商納稅，這就是現(xiàn)代議會財政權(quán)的雛形。美、法兩國的議會財政權(quán)均不同程度地受到了英國的影響，都經(jīng)歷了從擴(kuò)張到收縮的歷史。

美國國會財政權(quán)的發(fā)展歷史大致可以分為3個階段：初創(chuàng)階段、擴(kuò)張階段和收縮階段。從建國初期到18世紀(jì)末，可謂是美國國會財政權(quán)的初創(chuàng)階段，這一時期，美國用一系列的法律條文勾勒了議會財政權(quán)的大體輪廓。其中，1787年《美利堅合縱國憲法》明文規(guī)定了美國國會征稅權(quán)、舉債權(quán)、撥款權(quán)和決定貨幣發(fā)行權(quán)等排他性的財政權(quán)力，初步確立了美國國會財政權(quán)的大體架構(gòu)。1789年的《組織法》則規(guī)定了國會對財政部的質(zhì)詢和監(jiān)督權(quán)力。這兩個法律文本基本奠定了美國國會財政體制的基礎(chǔ)，為日后國會財政權(quán)的改革和發(fā)展鋪平了道路。

19世紀(jì)初至19世紀(jì)70年代屬于美國國會財政權(quán)的擴(kuò)張階段。這一時期，國會先后建立了眾議院籌款委員會、參議院財政委員會等，進(jìn)一步掌控國家的財政權(quán)。到了南北戰(zhàn)爭時期，內(nèi)戰(zhàn)使國會對財政的控制也空前強(qiáng)大，國會不僅控制了財政預(yù)算、撥款、監(jiān)督等整個流程，觸手幾乎伸到了包括征稅、鑄幣、發(fā)行國債、國土開發(fā)、鐵路建設(shè)、財政撥款等諸多方面。

自19世紀(jì)70年代起，美國國會財政權(quán)屬于收縮階段。為了改變財政失衡問題，從1877年到1885年，國會解除了一些委員會的財政權(quán)力，并賦予了行政部門一些新的財政權(quán)力。值得一提的是，1921年出臺的《預(yù)算與會計法》確定了國會在財政審計方面的權(quán)力，也初步形成了總統(tǒng)的財政權(quán)。在1929年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時期，國會將一些財政控制方面的權(quán)力賦予了總統(tǒng)，國會的財政權(quán)遭到進(jìn)一步削弱。自此以后，雖然美國國會一直努力與行政部門達(dá)到某種互動平衡，但國會的財政權(quán)還是處于一種相對收縮的狀態(tài)。

法國的議會財政權(quán)的淵源可追溯到法國大革命初期確立的《人權(quán)宣言》，宣言的一些條款就已經(jīng)涉及到財政收支和捐稅的內(nèi)容，如規(guī)定了公民具有選舉代表來決定公款的用途、征收方式和期限等方面的權(quán)力。1791年，法國憲法正式規(guī)定了議會具有建立開支賬目的權(quán)力、征稅的權(quán)力和審查賬目等權(quán)力。雖然法蘭西第一帝國時期，議會的財政權(quán)被削弱，僅保留征稅權(quán)力，但是在第三、第四共和國時期又進(jìn)一步加強(qiáng)了議會的財政權(quán)。

在經(jīng)歷多次改革后，法國終于形成了現(xiàn)行的財政機(jī)制?，F(xiàn)今的法國的議會財政制度是伴隨著第五共和國的成立而產(chǎn)生的，一系列的法律文本確立了法國議會財政權(quán)的主要內(nèi)容。法蘭西第五共和國憲法和《財政組織法》確立了法國財政制度的基礎(chǔ)，憲法極大削弱了議會的財政權(quán)力，國家的財政權(quán)力大部分落入行政部門中。議會實質(zhì)權(quán)力被政府架空，只剩名義上的財政權(quán)力。

二、美、法議會財政權(quán)的差異分析

議會作為民意的代表機(jī)構(gòu)，是民意上升為國家意志的核心機(jī)構(gòu)，也是財政權(quán)的行使的重要主體。然而，議會財政權(quán)在不同國家的政治體制內(nèi)有不同的表現(xiàn)形式。

（一）權(quán)力范圍的差異

20世紀(jì)以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍都經(jīng)歷了權(quán)力向行政部門集中的過程，議會的財政權(quán)力也慢慢地向行政部門轉(zhuǎn)移，形成“議會至上，行政主導(dǎo)”的格局。然而，在不同的制度和文化背景下，美、法兩國的議會財政權(quán)的權(quán)力范圍存在較大差異。

美國國會的專享財政權(quán)逐漸演變?yōu)榕c政府共享財政權(quán)。1921年哈定總統(tǒng)簽署的預(yù)算和審計法開啟了政府行政權(quán)力向財政領(lǐng)域擴(kuò)展的時代。該法案要求各部部長向議會提交預(yù)算報告前，需要先交給預(yù)算局審閱，并將制定的預(yù)算報告交給總統(tǒng)審閱。在這種情況下，總統(tǒng)支配了國家的預(yù)算活動，他可以通過預(yù)算表明自己的財政政策，這成為總統(tǒng)與國會分享財政權(quán)的開端。在二戰(zhàn)后，國會的財政權(quán)卻逐漸向行政部門轉(zhuǎn)移，總統(tǒng)與國會共同分享財政權(quán)。一個多世紀(jì)以來，國會財政權(quán)雖然在逐漸式微，但仍然保留了大量的實質(zhì)性的財政權(quán)力，在美國的財政權(quán)體系中仍然發(fā)揮著不可或缺的作用。

法國議會的財政權(quán)則被虛化，只擁有名義財政權(quán)。較之于美國國會，法國議會擁有的財政權(quán)則顯得相對虛弱，并不享有實質(zhì)性的財政權(quán)力。雖然1958年法蘭西第五共和國憲法第39條規(guī)定：國民議會在財政立法方面的優(yōu)先權(quán)，但預(yù)算草案卻由預(yù)算執(zhí)行部門和國家經(jīng)濟(jì)財政工業(yè)部編制，在經(jīng)財政部長和總統(tǒng)審議通過后提交議會，議會只能表示同意和反對，議員們不再擁有建議開支權(quán)。此外，1982年的憲法委員會的決議規(guī)定，若議會在規(guī)定的70天內(nèi)未對行政部門提出的預(yù)算議案做出決定，則該決定以行政法令的形式生效。因此，法國議會在法律上的擁有較少的財政權(quán)力，而且在實際的制度運(yùn)作中，議會的財政權(quán)還容易被行政部門架空，實質(zhì)性的權(quán)力落入行政部門當(dāng)中。endprint

（二）內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的差異

憲法和法律規(guī)定下的美法兩國議會財政權(quán)，不僅在權(quán)力范圍和權(quán)力分配上存在差異，而且在財政權(quán)程序和功能配置上存在巨大的差異，表現(xiàn)在議會財政權(quán)運(yùn)行的整個流程之中。

首先，在財政預(yù)算機(jī)制上，美國國會的財政預(yù)算更為繁瑣和復(fù)雜。美國管理和預(yù)算辦公室在各部門提交預(yù)算的基礎(chǔ)上編制預(yù)算報告并提交總統(tǒng)審核，在總統(tǒng)提交預(yù)算報告后，國會兩院各委員會、小組委員會舉行聽證會。經(jīng)過眾議院和參議會共同決議后，由眾議院各委員會擬定預(yù)算法案，最后再提交眾議院辯論、修正和表決后交給總統(tǒng)簽署。法國議會的預(yù)算機(jī)制則只有一個簡單的二讀程序。政府在提交預(yù)算草案后，國民議會須在40天內(nèi)對此提出修改意見。若預(yù)算草案在一讀程序中未獲得通過，政府可將其送至參議院進(jìn)行為期15天的修改。如果兩院均未通過預(yù)算法案，則要按照加急程序組織一個混合委員會，若仍然未能通過，政府可以在兩院二讀程序之后要求國民議會做最后決定。

其次，在財政收入保障機(jī)制上，兩國議會的程序方面略有不同。美國的收入法案一般由政府提出，具體程序與財政預(yù)算程序相似，若兩院未形成統(tǒng)一立場，則由兩院資深議員組成的協(xié)調(diào)委員會來形成共同方案，在提交兩院通過后，交由總統(tǒng)簽署。法國的財政收入體系與之存在細(xì)微的差別，法國國民議會必須先對提案進(jìn)行逐條表決，然后再對修訂后的提案進(jìn)行表決。

再次，在財政支出制度上，美國的財政支出控制權(quán)在國會及委員會手中，而法國的財政支出控制權(quán)主要掌握在政府手中。美國國會的支出控制權(quán)主要掌握在撥款委員會的手中，撥款委員會對預(yù)算的各項提案進(jìn)行逐條審查，然后形成撥款草案交由兩院審核。若參議院和眾議院不能對此達(dá)成一致的意見，則由兩院組成協(xié)調(diào)委員會形成共同提案，在兩院審議后交給總統(tǒng)簽署。而在法國，憲法規(guī)定了財政議案均由政府提出，議會只有審查和批準(zhǔn)法案的權(quán)力。國民議會與參議院的相關(guān)委員會對政府提交的提案進(jìn)行逐條審議，并召開需要財政部長參加的聽證會，然后對提案及修正案進(jìn)行表決，若通過則交給兩院審議，若兩院不能達(dá)成一致意見，則組成協(xié)調(diào)委員會來協(xié)調(diào)，如果仍未通過，則總統(tǒng)有權(quán)宣布該提案已經(jīng)成為法令。

最后，在財政監(jiān)督制度上，美國國會和政府均發(fā)揮著財政監(jiān)督作用，而法國的財政監(jiān)督主要由行政部門執(zhí)行。美國國會不僅可以向政府派駐國會的監(jiān)察代表，而且可由隸屬于國會的審計總署對所有的財政開支進(jìn)行監(jiān)督和審查。此外，國會可以通過調(diào)查和聽證會等途徑監(jiān)督財政執(zhí)行情況。法國并不具有隸屬于議會的財政監(jiān)督部門，其財政監(jiān)督則主要依靠財政部任命的財政監(jiān)督官、財政總監(jiān)以及審計法院來進(jìn)行。

（三）外在模式的差異

議會財政權(quán)的行使過程中，涉及擁有財政權(quán)的不同的權(quán)力主體。在與行政部門的互動平衡中，美法兩國的代議機(jī)關(guān)形成了不同的議會財政權(quán)模式。

美國遵循三權(quán)分立原則建立了財政分權(quán)模式。首先，在財政分權(quán)模式下，國會與政府共同分享財政方面的權(quán)力，在財政法案的具體形成過程中，二者的權(quán)力和地位是平等的，國會和政府分別具有財政審議權(quán)和財政提案權(quán)，政府提出的財政法案受國會的質(zhì)詢、修改和監(jiān)督實施，總統(tǒng)亦能行使否決權(quán)。其次，國會的財政權(quán)還被眾議院和參議劃分，眾議院和參議會都擁有對財政法案的審議權(quán)力，法案必須在兩院通過才能實施。最后，兩院擁有的眾多委員會和小組委員會進(jìn)一步劃分了國會的財政權(quán)，如國會的財政支出的控制權(quán)就被分配給了兩院授權(quán)委員會和撥款委員會，兩個委員會下面還有若干個小組委員會負(fù)責(zé)具體分工，財政權(quán)力相當(dāng)分散。

在議會財政權(quán)的外在模式上，法國則形成了行政集權(quán)模式。雖然憲法賦予了議會財政權(quán)，但同時也對其進(jìn)行了各種限制，擴(kuò)大了總統(tǒng)在發(fā)布命令和制定條例方面的權(quán)力。首先，議會只具有否決或批準(zhǔn)政府財政法案的權(quán)力，受專業(yè)技術(shù)、信息、多黨制、時間等因素的影響，法國的議會財政權(quán)被進(jìn)一步虛化，否決政府財政法案的實際權(quán)力也非常渺小。其次，法國的國民議會和參議院分別只有6個委員會，委員會無權(quán)起草議案，只能就政府議案提出修正案。此外，法律還禁止設(shè)立小組委員會，進(jìn)一步加強(qiáng)了財政權(quán)的集中。

三、美、法兩國議會財政權(quán)的差異對政治制度的影響

現(xiàn)行的美法兩國的法律和制度結(jié)構(gòu)規(guī)定了其議會財政權(quán)的大小、范圍、作用機(jī)制和運(yùn)行程序等，同時，兩國的議會財政權(quán)也會對制度產(chǎn)生反作用，對制度變遷、政治穩(wěn)定和制度績效產(chǎn)生不同影響。

（一）對制度變遷的影響

新制度主義學(xué)者諾斯認(rèn)為，制度變遷來自于“一種相對價格的變化使交換的一方或雙方感知到：改變協(xié)定或契約將能使一方甚至雙方的處境得到改善?！?可見，制度變遷是各方在理性思考的基礎(chǔ)之上參與博弈的結(jié)果。在不同的財政制度背景下的博弈中，美法兩國的制度變遷模式存在差異。

美國國會和政府之間的財政權(quán)的合作共享機(jī)制，形成了制度變遷的互動平衡模式。美國是依據(jù)三權(quán)分立思想建立的國家，這種分權(quán)制衡原則也體現(xiàn)在財政制度上。為了保持行政部門和議會之間的互動平衡，美國的國會財政立法和制度一直在不斷變遷。在大蕭條和二戰(zhàn)期間，為解決經(jīng)濟(jì)困境和戰(zhàn)爭需求，議會調(diào)整了財政制度和規(guī)定，財政權(quán)向政府轉(zhuǎn)移。在《1946年國會改革法》中，美國則試圖通過改革立法預(yù)算制度重新收回賦予行政部門的財政權(quán)力。而后，面對60年代以來的巨額財政赤字，國會先后通過修改法律來改變財政運(yùn)行機(jī)制。在合作共享機(jī)制之下，與財政權(quán)相關(guān)的制度和法律一直處在動態(tài)變遷中，由此形成了制度變遷互動平衡模式，這也正是美國人民一次次走出時代困境的原因所在。

而法國則形成了制度變遷的行政主導(dǎo)模式。在法國“強(qiáng)總統(tǒng)”的行政主導(dǎo)下，法國議會財政制度的變遷缺乏權(quán)力和能力。1958年《第五共和國憲法》和1959年組織法對議會的財政監(jiān)督權(quán)做了嚴(yán)格的限制，議會只能批準(zhǔn)或否決預(yù)算，而不能對具體的內(nèi)容作出修改，議會財政權(quán)實際上被架空。議員們也不能提出增加或減少預(yù)算支出的修正案，他們近乎淪為表決的工具。endprint

諾斯認(rèn)為，觀念是影響制度變遷的重要因素。 法國議會議員們的消極心態(tài)也是制約法國制度變遷的重要原因。法國議員只享有評議權(quán)，而沒有創(chuàng)制權(quán)，而在預(yù)算制度和編制方法的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)決策的專業(yè)化、政治上的考慮等因素的綜合作用下，議員們的提案基本上不會被接受。長此以往，議員們對于制度變革心灰意冷、態(tài)度消極，失去了改革陳舊財政制度的積極性，制度變革的主導(dǎo)權(quán)因此被牢牢掌控在行政部門手中。

（二）對政治穩(wěn)定性的影響

政治穩(wěn)定性是指制度內(nèi)部各要素的有序性和制度功能發(fā)揮的連續(xù)性。權(quán)力結(jié)構(gòu)是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，議會財政權(quán)作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，其制度安排對政治穩(wěn)定性會產(chǎn)生重要影響。

美國財政制度的動態(tài)變遷為政治穩(wěn)定奠定了堅實的基礎(chǔ)。政治穩(wěn)定可以分為靜態(tài)型和動態(tài)型的兩種，動態(tài)制度穩(wěn)定并不否定內(nèi)部的矛盾與沖突，只是將它們保持在制度框架內(nèi)，保證有序的制度變遷，美國的財政制度變遷就屬于動態(tài)制度變遷。就國會與政府的關(guān)系而言，美國國會具有憲法賦予的財政權(quán)力來保持其與行政部門的制度均衡，并形成了良好的權(quán)力制衡機(jī)制。而就國會內(nèi)部的財政權(quán)的配置來看，在美國兩黨制下，避免了黨派林立下的政局動蕩。國會內(nèi)部雖然存在著委員會之間、不同利益集團(tuán)之間的利益沖突，但是都保持在制度框架內(nèi)。不同主體之間適度的利益分化和沖突反而釋放了內(nèi)部的緊張壓力，促進(jìn)了制度的有序運(yùn)行，使美國的政治處于穩(wěn)定的動態(tài)平衡中。

反觀法國，其議會財政權(quán)的失衡是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的重要原因。權(quán)力失衡是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的重要因素，譚融等人認(rèn)為，“半總統(tǒng)制下政治運(yùn)行的穩(wěn)定性取決于議會中能否形成穩(wěn)定多數(shù)” ，在他看來，議會權(quán)力更容易形成穩(wěn)定的制度均衡。然而，在法國的半總統(tǒng)半議會制的制度設(shè)計中，制度運(yùn)行的穩(wěn)定性在很大程度上取決于總統(tǒng)和議會多數(shù)黨的一致性。當(dāng)二者出現(xiàn)不一致時，容易出現(xiàn)總統(tǒng)和總理“左右共治”的現(xiàn)象，不利于政治穩(wěn)定；而當(dāng)二者出現(xiàn)一致時，財政政策的出臺和運(yùn)行往往趨于平穩(wěn)，但由于總統(tǒng)的行政權(quán)力過大，也會危及制度的穩(wěn)定性。另外，法國議會財政權(quán)的黨派紛爭也影響了其政治穩(wěn)定。法國議會內(nèi)部的政黨紛繁復(fù)雜，截止到2014年底，已登記的全國性政治黨派就有54個。議會內(nèi)部政黨的日益兩極化，造成對財政權(quán)的行使常常難以達(dá)成一致的共識，進(jìn)而為總統(tǒng)在黨派之間縱橫捭闔創(chuàng)造了條件，不利于政局的穩(wěn)定性。

（三）對制度績效的影響

制度是影響制度績效的重要因素。帕特南將制度作為影響制度績效的一個常數(shù)，他認(rèn)為，“一個高績效的民主制度應(yīng)該既是回應(yīng)性的又是有效率的?！?美、法兩國的財政制度設(shè)計或多或少都在影響財政績效。

美國財政權(quán)力分散對制度績效有一定的消極影響。美國財政權(quán)在國會與政府之間的分權(quán)制衡，也產(chǎn)生了互相扯皮、效率低下等問題。自1976年以來，美國政府因為國會無法通過財政預(yù)算，由此引發(fā)的美國政府關(guān)門事件接近20件之多。此外，參眾兩院的預(yù)算委員會、提案委員會、撥款委員會等委員會瓜分了議會的財政權(quán)力，在美國巨額的財政赤字背景下，議會財政權(quán)變成最大限度地保住自己利益的手段。在具體的財政問題上，各個部門都擁有充足的權(quán)力和資源相互對抗，就某個具體問題可能僵持不下，在許多毫無意義的拉鋸中，影響了效率和效果。

伴隨美國財政分權(quán)模式而來的是漫長的預(yù)算周期。美國聯(lián)邦預(yù)算的編制和審批一般都要經(jīng)過18個月復(fù)雜的步驟和程序才能通過。迫切需要解決的問題往往被拖延，從而無法有效回應(yīng)社會需求，且降低制度績效。

法國議會的財政權(quán)虛化也影響了議會的績效，但卻得到來自行政部門績效的有力補(bǔ)充?！坝^念對制度績效的發(fā)揮起著最深層次的制約作用?！?對于制度績效而言，在財政權(quán)下議員們的觀念顯得尤為重要。議員的財政權(quán)力過小或者不能有效行使，容易令議員們產(chǎn)生消極的態(tài)度和情感，產(chǎn)生較低的自我效能感。由于缺乏對財政 制度的理解和認(rèn)同，他們就不太可能采取與之相關(guān)的行動。然而，法國議會較低的制度績效卻得到行政部門績效的有力補(bǔ)充。某種程度上來講，法蘭西第五共和國也是出于擺脫議會的掣肘、提高制度績效的目的而建立的，憲法賦予行政部門更大的政治權(quán)力大大提高了行政效率。

憲法和法律所賦予議會的財政權(quán)，為議會財政權(quán)的運(yùn)作提供了制度范圍內(nèi)的活動空間。美國和法國的財政權(quán)的配置和運(yùn)行各有千秋，在實際的運(yùn)行中均存在一些優(yōu)越性和不足之處，對深化我國代議機(jī)關(guān)財政制度改革提供了很好的范例。在今后的制度變革中，需要合理劃分行政機(jī)關(guān)與代議機(jī)關(guān)之間、代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的財政權(quán)，同時兼顧民主和績效，實現(xiàn)二者之間的和諧統(tǒng)一，才能有效杜絕腐敗、效率低下、制度陳舊等問題。

注釋：

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