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      關(guān)于教育考試執(zhí)法若干問(wèn)題的辨析

      2018-02-08 21:03:41徐光木
      中國(guó)考試 2018年2期
      關(guān)鍵詞:教育法行政考試

      徐光木

      (湖北省教育考試院,武漢 430077)

      一般認(rèn)為,教育考試管理行為是專業(yè)考試機(jī)構(gòu)基于國(guó)家法律法規(guī)或者政府主管部門授權(quán)而實(shí)施的一種行政管理行為,教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)考生實(shí)施取消考試成績(jī)等處罰是一種考試管理行為,而不是考試執(zhí)法。這種說(shuō)法不無(wú)道理。根據(jù)1995年9月1日施行的《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》),國(guó)家教育考試由國(guó)務(wù)院教育行政部門確定種類,并由國(guó)家批準(zhǔn)的實(shí)施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦。這只能說(shuō)明教育考試機(jī)構(gòu)是法定的,而不能證明教育考試執(zhí)法這一提法成立。當(dāng)時(shí)的《教育法》同時(shí)還規(guī)定,在國(guó)家教育考試中作弊的,由教育行政部門宣布考試無(wú)效,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分;非法舉辦國(guó)家教育考試的,由教育行政部門宣布考試無(wú)效;有違法所得的,沒(méi)收違法所得;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分[1]。這進(jìn)一步表明,依據(jù)1995年實(shí)施的《教育法》,教育考試執(zhí)法,尤其是教育考試機(jī)構(gòu)的專門考試執(zhí)法,還不能成立。

      2004年5月19日,教育部以部門規(guī)章的形式頒布《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》,其中規(guī)定:“承辦國(guó)家教育考試的各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)考試的具體實(shí)施,依據(jù)本辦法,負(fù)責(zé)對(duì)考試違規(guī)行為的認(rèn)定與處理。”[2]至此,教育考試機(jī)構(gòu)的專門考試執(zhí)法才有了雛形。但是,這時(shí)的教育考試執(zhí)法還只是廣義上的,因?yàn)榻逃苛钪皇遣块T規(guī)章,處在國(guó)家法律體系的最低層級(jí),是廣義上的法律,而不是狹義上的法律。盡管2012年1月5日教育部再次以部門規(guī)章的形式對(duì)《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》進(jìn)行了修訂[3],對(duì)廣義上的考試執(zhí)法從實(shí)體和程序上進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范,但這仍然無(wú)助于教育考試執(zhí)法在我國(guó)政府執(zhí)法體系中地位的提升。

      2015年是我國(guó)教育考試法治化進(jìn)程中最為關(guān)鍵、具有決定性意義的一年。這一年,我國(guó)人大常委會(huì)相繼修訂了《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》[4])《教育法》[5]兩大部門法。其中,修訂后的《教育法》(如無(wú)特別說(shuō)明,以下《教育法》均指2015年修訂后的《教育法》)規(guī)定:“考生在國(guó)家教育考試中有下列行為之一的,由組織考試的教育考試機(jī)構(gòu)工作人員在考試現(xiàn)場(chǎng)采取必要措施予以制止并終止其繼續(xù)參加考試;組織考試的教育考試機(jī)構(gòu)可以取消其相關(guān)考試資格或者考試成績(jī);情節(jié)嚴(yán)重的,由教育行政部門責(zé)令停止參加相關(guān)國(guó)家教育考試一年以上三年以下;構(gòu)成違反治安管理行為的,由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!盵5]修訂后的《刑法》則相應(yīng)增加了組織考試作弊罪,非法出售、提供試題、答案罪,代替考試罪三個(gè)罪名[4],標(biāo)志著我國(guó)的教育考試執(zhí)法從此邁入狹義階段,即嚴(yán)格意義上的教育考試機(jī)構(gòu)考試執(zhí)法從此名正言順。

      1 教育考試執(zhí)法的主體

      行政權(quán)的歸屬者,稱為行政主體。判斷執(zhí)法行為是否合法有效,主要審查兩個(gè)指標(biāo),一是誰(shuí)來(lái)實(shí)施,二是如何實(shí)施,前者是執(zhí)法主體的權(quán)力來(lái)源正當(dāng)性問(wèn)題,后者是行為的合法性問(wèn)題,如果主體不合格,行為自始無(wú)效[6]。因此,考試執(zhí)法的主體問(wèn)題是考試執(zhí)法合法化的根本性問(wèn)題。在我國(guó),教育考試執(zhí)法的主體有法定行政機(jī)關(guān)、教育考試機(jī)構(gòu)和普通高校等受委托組織三類。

      1.1 法定行政機(jī)關(guān)

      法定行政機(jī)關(guān),是指由法律、法規(guī)和部門規(guī)章明確行政職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,教育考試執(zhí)法的法定行政機(jī)關(guān)包括各級(jí)教育行政部門、公安機(jī)關(guān)和政府法制部門等。教育行政部門的考試執(zhí)法權(quán)主要限定為考試執(zhí)法監(jiān)管和對(duì)嚴(yán)重考試違法行為的處罰權(quán),如《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》規(guī)定:“國(guó)務(wù)院教育行政部門及地方各級(jí)人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)或者本地區(qū)國(guó)家教育考試組織工作的管理與監(jiān)督。”[3]《教育法》規(guī)定:“(考生在國(guó)家教育考試中作弊行為)情節(jié)嚴(yán)重的,由教育行政部門責(zé)令停止參加相關(guān)國(guó)家教育考試一年以上三年以下?!盵5]政府法制部門的考試執(zhí)法權(quán)主要表現(xiàn)為因考生對(duì)教育行政部門作出的考試處罰不服而產(chǎn)生的行政復(fù)議,可以理解為對(duì)考試執(zhí)法合法性的監(jiān)督權(quán)。公安機(jī)關(guān)的考試執(zhí)法權(quán)主要指對(duì)構(gòu)成違反治安管理行為的治安管理處罰權(quán),以及對(duì)涉嫌犯罪行為的刑事偵查權(quán)。法定行政機(jī)關(guān)的考試執(zhí)法權(quán)自成一體,構(gòu)成相輔相成、互相制約的關(guān)系。

      1.2 教育考試機(jī)構(gòu)

      法定授權(quán)組織,是指經(jīng)法律、法規(guī)的授權(quán)可以行使職權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織?!吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?!盵7]在《教育法》修訂之前,我國(guó)教育考試機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的淵源是部門規(guī)章,還不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī),因此,那時(shí)的教育考試機(jī)構(gòu)還不能算作嚴(yán)格意義上的法定授權(quán)組織。但是,自從2015年《教育法》以部門法的形式授權(quán)教育考試機(jī)構(gòu)擁有取消考試資格或考試成績(jī)的處罰權(quán)后,教育考試機(jī)構(gòu)的考試執(zhí)法主體地位從此得以確立,并且在若干執(zhí)法主體中居于中心地位。

      需要說(shuō)明的是,1988年開(kāi)始實(shí)施的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》雖然規(guī)定了高等教育自學(xué)考試工作的組織架構(gòu),但其行政處罰權(quán)卻是授權(quán)給省級(jí)考委,而不是作為其日常工作機(jī)構(gòu)的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)實(shí)施的,如該文件規(guī)定:“高等教育自學(xué)考試應(yīng)考者在考試中有夾帶、傳遞、抄襲、換卷、代考等舞弊行為以及其他違反考試規(guī)則的行為,省考委視情節(jié)輕重,分別給予警告、取消考試成績(jī)、??家恢寥甑奶幜P?!盵8]因此,《教育法》修訂之前,教育考試機(jī)構(gòu)作為自學(xué)考試行政處罰的執(zhí)法主體同樣不能成立。

      1.3 普通高校等受委托組織

      除法定行政機(jī)關(guān)和法定授權(quán)組織外,我國(guó)還有一類特殊的考試執(zhí)法主體,即受省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)委托組織考試的機(jī)構(gòu),通常是普通高校,還有少量科研機(jī)構(gòu)。教育部在《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》中規(guī)定:“考生在參加全國(guó)碩士研究生招生考試中的違規(guī)行為,由組織考試的機(jī)構(gòu)認(rèn)定,由相關(guān)省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)或者受其委托的組織考試的機(jī)構(gòu)作出處理決定?!盵3]關(guān)于行政委托組織,一般具有以下特征:一是行政委托的一方應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān),如國(guó)家教育部、省(市、自治區(qū))教育廳(委員會(huì))(當(dāng)然,省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)在特定情形下也可以授權(quán));二是行政授權(quán)要有法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定,以及法定機(jī)關(guān)的具體授權(quán),如省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》授權(quán)普通高校實(shí)施研究生考試處罰;三是行政委托的客體只是實(shí)施權(quán),而不是權(quán)力的歸屬。也就是說(shuō),盡管部分省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)授權(quán)普通高校實(shí)施研究生考試處罰,但這并沒(méi)有導(dǎo)致權(quán)力歸屬的轉(zhuǎn)移,普通高校必須以省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu),而不是高校的名義執(zhí)法,且高校不能將受委托的考試執(zhí)法權(quán)再度委托,這就是通常所說(shuō)的執(zhí)法權(quán)“一次性委托”。

      2 教育考試執(zhí)法人員

      教育行政部門、公安機(jī)關(guān)等行政機(jī)關(guān)及其人員的相應(yīng)執(zhí)法資格毋庸置疑,問(wèn)題主要在于教育考試機(jī)構(gòu)。自考試執(zhí)法權(quán)法定之后,教育考試機(jī)構(gòu)的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)理應(yīng)提上重要工作日程。教育考試機(jī)構(gòu)的考試執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)包含教育考試執(zhí)法人員資格認(rèn)定制度、教育考試執(zhí)法人員和教育考試執(zhí)法輔助人員三個(gè)層面。

      2.1 教育考試執(zhí)法人員資格認(rèn)定制度

      國(guó)務(wù)院于2008年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確要求,要進(jìn)一步整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍,嚴(yán)格禁止無(wú)行政執(zhí)法資格的人員履行行政執(zhí)法職責(zé),對(duì)被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工,要堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位[9]。也就是說(shuō),教育考試機(jī)構(gòu)的考試執(zhí)法權(quán)必須遵照國(guó)務(wù)院要求,實(shí)施行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度。近年來(lái),隨著依法行政的深入推進(jìn),我國(guó)各省、市、自治區(qū)都在大力推進(jìn)行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證工作,如山東省2015年頒布的《山東省行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證和行政執(zhí)法證件管理辦法》明確規(guī)定實(shí)行行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證和持證上崗制度。該文件還指出:“本辦法所稱行政執(zhí)法機(jī)關(guān),是指依法具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)授權(quán)或者依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定受委托的具有管理公共事務(wù)職能的組織。本辦法所稱行政執(zhí)法人員,是指依照本辦法通過(guò)行政執(zhí)法資格認(rèn)證,取得行政執(zhí)法證件,在法定職權(quán)范圍內(nèi)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的人員。”[10]國(guó)家大力推進(jìn)實(shí)施行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度的原因在于,《行政處罰法》明確規(guī)定,沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效[7]。由于教育考試執(zhí)法誕生時(shí)間較短,還是個(gè)新生事物,而且考試處罰案件數(shù)量龐大,有的省份一年實(shí)施考試處罰的數(shù)量達(dá)上萬(wàn)人次。此外,考試執(zhí)法的對(duì)象還多為大中學(xué)校的學(xué)生,年紀(jì)輕、社會(huì)閱歷淺是他們的共同特征。因此,針對(duì)教育考試執(zhí)法,國(guó)家最高教育行政機(jī)關(guān)有必要建立全國(guó)統(tǒng)一的教育考試執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度,在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的考試執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),交由各省來(lái)具體組織實(shí)施。這不僅是維護(hù)考試公平、推進(jìn)依法治教的需要,也是結(jié)合教育考試工作實(shí)際貫徹“法治教育從青少年抓起”、維護(hù)社會(huì)公序良俗的需要。

      2.2 教育考試執(zhí)法人員

      在對(duì)教育考試執(zhí)法人員進(jìn)行界定之前,首先必須弄清楚什么是教育考試執(zhí)法行為。行政執(zhí)法,是指在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共行政管理職能的過(guò)程中,法定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范,以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。一般認(rèn)為,行政執(zhí)法行為既包括抽象的行政行為,也包括具體的行政行為。這里,教育考試執(zhí)法主要指具體行政行為。就教育考試執(zhí)法行為而言,根據(jù)《教育法》的規(guī)定,教育考試機(jī)構(gòu)、教育行政部門、公安機(jī)關(guān)依職權(quán)分別對(duì)考生在國(guó)家教育考試中的違法行為實(shí)施處罰,其中公安機(jī)關(guān)還可以依法對(duì)組織考試作弊等的組織或個(gè)人給予沒(méi)收違法所得、罰款、拘留等處罰[5]。對(duì)于教育考試機(jī)構(gòu)而言,法定的執(zhí)法行為僅限定為對(duì)情節(jié)比較輕微的一般考試違法行為進(jìn)行處罰,處罰方式僅限為取消相關(guān)考生的考試資格或者考試成績(jī)。如果因作弊情節(jié)嚴(yán)重,需要給予考生停考一年至三年處罰甚至追究其他法律責(zé)任的,則應(yīng)該交由教育行政部門直至公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。盡管教育考試機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)被限定在對(duì)一般違法行為的處罰,并不直接涉及暫停參加教育考試、財(cái)產(chǎn)和人身自由,但是由于考試成績(jī)具有高度敏感性的特點(diǎn),高考成績(jī)?cè)谀撤N程度上還能夠“一考定終身”,而且在建立法治秩序的過(guò)程中,考試執(zhí)法者的行為備受公眾關(guān)注,也最有可能影響公眾的法治觀念[11]。因此,教育考試機(jī)構(gòu)的考試處罰權(quán)同樣不容輕視,必須交由通過(guò)相應(yīng)準(zhǔn)入制、擁有相應(yīng)資格和能力的人員來(lái)行使。首先,教育考試機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員應(yīng)該是通過(guò)合法途徑獲得正式身份的考試機(jī)構(gòu)工作人員;其次,教育考試機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員應(yīng)該具備相應(yīng)的法律素養(yǎng),掌握與行政執(zhí)法相關(guān)的法律知識(shí),樹(shù)立依法辦事的理念;最后,教育考試機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員應(yīng)該具備和國(guó)家工作人員身份相匹配的道德操守和行為示范。

      2.3 教育考試執(zhí)法輔助人員

      教育考試機(jī)構(gòu)的正式人員是教育考試執(zhí)法的主體,主要承擔(dān)考試處罰的認(rèn)定、處罰決定書(shū)的下達(dá)、處罰決定復(fù)核等工作。但是,由于考生群體龐大,僅僅依靠教育考試機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的力量顯然不足以承擔(dān)所有教育考試執(zhí)法工作,而且,由于教育考試執(zhí)法融于考試實(shí)施工作的全過(guò)程,與監(jiān)考教師的考試實(shí)施行為、評(píng)卷教師的成績(jī)?cè)u(píng)判行為等密不可分,因此,教育考試執(zhí)法必須依賴監(jiān)考教師、評(píng)卷教師的大量基礎(chǔ)性工作才能夠進(jìn)行,即監(jiān)督考試實(shí)施、評(píng)卷工作是考試執(zhí)法的基礎(chǔ)。相應(yīng)地,監(jiān)考教師、評(píng)卷教師等從事考試基礎(chǔ)性工作的人員就應(yīng)被定位為教育考試執(zhí)法輔助人員。這里需要注意的是,巡視人員是定位為教育考試執(zhí)法人員還是輔助人員?眾所周知,巡視人員是受上級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)委派,對(duì)考點(diǎn)具體組織實(shí)施考試工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督的人員,盡管巡視人員對(duì)考試違法并不能起到最終的認(rèn)定作用,但由于巡視人員對(duì)于基層考點(diǎn)而言,是代表上級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)的權(quán)威性所在,在一定程度上能夠?qū)鶎咏逃荚嚈C(jī)構(gòu)或考點(diǎn)進(jìn)行考試違法行為的初步認(rèn)定起決定性作用,因此,考試巡視人員應(yīng)該視同執(zhí)法人員,按照考試執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配備,即從具備教育考試執(zhí)法資格的人員中選派。

      3 教育考試執(zhí)法的基本原則

      國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中對(duì)依法行政提出了六項(xiàng)基本要求,即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一[12]。據(jù)此,根據(jù)教育考試工作的具體特點(diǎn),教育考試執(zhí)法應(yīng)堅(jiān)持五條基本原則,即合法執(zhí)法、合理執(zhí)法、程序正當(dāng)、公平正義和考生利益優(yōu)先。

      3.1 合法執(zhí)法

      合法執(zhí)法要求教育行政部門、教育考試機(jī)構(gòu)等在法律范圍內(nèi)活動(dòng)、依法辦事。作為依法執(zhí)法的首要要求,合法執(zhí)法是依法執(zhí)法的核心內(nèi)容,離開(kāi)了合法執(zhí)法,依法執(zhí)法便無(wú)從談起。對(duì)此,《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作出了準(zhǔn)確表述:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。”[12]在教育考試執(zhí)法過(guò)程中,還常常會(huì)遇到適用法律時(shí),上下位階的法相抵觸的問(wèn)題,如《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》和《教育法》在關(guān)于實(shí)施暫停參加教育考試處罰的有權(quán)機(jī)關(guān)方面就存在明顯沖突:前者規(guī)定省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)有權(quán)作出停考決定,而后者規(guī)定應(yīng)由教育行政部門作出[3,5]。在遇到這類問(wèn)題時(shí),應(yīng)當(dāng)適用上位階法,而不應(yīng)適用與之抵觸的下位階法。

      3.2 合理執(zhí)法

      合理執(zhí)法要求教育行政部門、教育考試機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則,平等對(duì)待每一名考生,不偏袒、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的,排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。從教育考試執(zhí)法實(shí)際的角度,合理執(zhí)法事實(shí)上是在合法執(zhí)法的基礎(chǔ)上,對(duì)教育行政部門、教育考試機(jī)構(gòu)等實(shí)施考試處罰所提出的更高要求。如果說(shuō)合法執(zhí)法是剛性要求,合理執(zhí)法則是柔性要求。教育考試執(zhí)法實(shí)踐中很多考試處罰雖然在合法性上沒(méi)有明顯瑕疵,但在合理性的問(wèn)題上還值得探討。如在高考藝術(shù)類、體育類專業(yè)考試以及學(xué)校組織的專業(yè)考試中違紀(jì)作弊是否應(yīng)該同時(shí)取消高考成績(jī),參加面試的考生在候考室作出違反考場(chǎng)規(guī)定的行為是否應(yīng)該認(rèn)定為考試違紀(jì)或者作弊,攜帶處于關(guān)機(jī)狀態(tài)的手機(jī)進(jìn)入考場(chǎng)是否應(yīng)該認(rèn)定為考試違紀(jì)而不是作弊,等等。

      3.3 程序正當(dāng)

      在過(guò)去的教育考試管理及執(zhí)法實(shí)踐中,程序正當(dāng)一直是教育考試機(jī)構(gòu)在考試管理活動(dòng)中較為欠缺的環(huán)節(jié),這可能與我國(guó)法律領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)的“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)有關(guān)。隨著《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的陸續(xù)頒布實(shí)施,我國(guó)開(kāi)始走出“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)執(zhí)法理念,逐步建立利害關(guān)系人回避、事先告知、申訴聽(tīng)證、流程公示、救濟(jì)途徑時(shí)限告知等制度。在教育考試執(zhí)法方面,《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》本質(zhì)上也是一部以程序規(guī)范為主要內(nèi)容的部門規(guī)章。該辦法對(duì)考試違規(guī)行為的具體情形、初步認(rèn)定、處理告知、決定、文書(shū)送達(dá)以及權(quán)利救濟(jì)等作出詳細(xì)規(guī)定,目的就是要更好地實(shí)現(xiàn)教育考試執(zhí)法工作的程序正義。但探索教育考試執(zhí)法程序正義的過(guò)程中,也必須防止機(jī)械性地執(zhí)行程序化要求的傾向,這是因?yàn)椋ㄟ^(guò)法定途徑制定出來(lái)的程序法,以生硬的文字面對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境,必然會(huì)在執(zhí)行中遇到這樣或那樣的問(wèn)題,這就要求教育考試執(zhí)法過(guò)程中時(shí)時(shí)刻刻以維護(hù)考生正當(dāng)權(quán)益為導(dǎo)向,避免片面生硬地執(zhí)行程序性要求,以程序正義的名義傷害程序正義,進(jìn)而損害考生利益甚至危害教育考試公平。

      3.4 公平正義

      作為一種公共產(chǎn)品,對(duì)于符合報(bào)考條件的對(duì)象,考試本身并不具有排他性,但就考試的目的而言,它又具有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)色彩。因此,教育考試執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和尺度掌握不一,就必然會(huì)造成在優(yōu)待一部分考生的同時(shí),戕害另一部分考生的權(quán)益。以高考為例,某省A市認(rèn)定考生是否遲到以學(xué)校大門口為界線,而B(niǎo)市以教學(xué)樓的樓梯口為界線,因此導(dǎo)致相同的行為在A市被認(rèn)定為遲到而被取消考試資格,而在B市卻可以正常參加考試,其后果自然天壤之別,自然與行政法學(xué)上“同等情況同等對(duì)待,不同情況不一樣對(duì)待”的要求不相符。再假定有這么一個(gè)例子,某省在高考評(píng)卷中發(fā)現(xiàn)英語(yǔ)科目存在一定數(shù)量的疑似雷同答卷,如果按照答案(含作文)90%相同為雷同卷的話,將有10名考生面臨取消成績(jī)的處罰,如果按照答案(含作文)80%相同為雷同卷的話,將有30名考生面臨取消成績(jī)的處罰。這樣一來(lái),不論以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定雷同卷,都可能存在錯(cuò)判或漏判。一旦發(fā)生錯(cuò)判或漏判,對(duì)被錯(cuò)判的單個(gè)考生而言,將會(huì)因此被取消成績(jī),這顯然是不公平,也是不符合正義要求的;而對(duì)被漏判的考生而言,則無(wú)疑是撿了大便宜,而后者之所以被漏判,僅僅是因?yàn)樗诔u他人答卷的過(guò)程中,并沒(méi)有全文照抄,而是選擇性地抄襲了其中的89%或79%。對(duì)于高考這樣的選拔性考試而言,只要有考生存在作弊行為卻因各種原因被漏判,都是對(duì)絕大部分誠(chéng)信守法考生權(quán)益的傷害,特別是因甲考生作弊被漏判而失去錄取資格的乙考生而言,更是直接受害者。所以,公平正義也是教育考試執(zhí)法過(guò)程中必須充分考慮的一條重要原則。

      3.5 考生利益優(yōu)先

      在行政許可中,有“四個(gè)優(yōu)先”的原則,其中一條是“事后監(jiān)管優(yōu)先”,將這一原則引申到教育考試執(zhí)法中,便是考生利益優(yōu)先原則。這是因?yàn)?,相?duì)教育行政部門、教育考試機(jī)構(gòu)特別是公安機(jī)關(guān)而言,考生處于相對(duì)弱勢(shì)地位,在考試組織者面前,考生并沒(méi)有真正的平等對(duì)話權(quán)。尤其需要指出的是,考試是一個(gè)在特定場(chǎng)合、特定時(shí)間段進(jìn)行的知識(shí)水平能力鑒定活動(dòng),具有不可重復(fù)性,即非經(jīng)法定程序,不能夠通過(guò)再舉行一次考試去否定之前一次考試的合法性。也就是說(shuō),一旦考生在考試之前或考試過(guò)程中被考試工作人員當(dāng)場(chǎng)直接取消考試資格,該考生的權(quán)益將無(wú)法通過(guò)本次考試得到救濟(jì)。反之,就算考試工作人員沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)取消考生考試資格,只要考生的違法行為在事后得到證實(shí),對(duì)考生進(jìn)行追加處罰都不是一件難事。因此,在執(zhí)法過(guò)程中,教育考試機(jī)構(gòu)應(yīng)秉持考生利益優(yōu)先原則,除非考生主動(dòng)放棄或考生存在擾亂考場(chǎng)秩序等惡劣行為,都不應(yīng)直接取消考生的考試資格,而是本著“無(wú)罪假定”的初衷,暫時(shí)不取消考生參加的資格,或暫時(shí)不中止考生繼續(xù)考試的機(jī)會(huì),待考試結(jié)束之后,再依據(jù)法定程序?qū)忌M(jìn)行相應(yīng)處罰。只有偏重于對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù),才能在實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平與平等[13]。顯而易見(jiàn),考生利益優(yōu)先并不是說(shuō)考生擁有法外特權(quán),而是相對(duì)權(quán)利救濟(jì)的便利程度而言,落實(shí)考生利益優(yōu)先原則,對(duì)考生實(shí)行特殊保護(hù)更加切合實(shí)際、便于操作。

      4 教育考試執(zhí)法行為的合法性及合理性

      有些教育考試執(zhí)法行為盡管合法,但未必合理。在教育考試執(zhí)法活動(dòng)中,應(yīng)做到合法性與合理性兼?zhèn)?,這是依法行政的基本要求。

      4.1 教育考試執(zhí)法行為的合法性認(rèn)定

      法律是為規(guī)范社會(huì)關(guān)系而存在的,教育考試執(zhí)法活動(dòng)的目的就在于規(guī)范以考試為中心的一切社會(huì)關(guān)系,其中包括教育行政部門、教育考試機(jī)構(gòu)和考生之間的管理與被管理關(guān)系,考生與考生之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。我國(guó)《行政復(fù)議法》對(duì)認(rèn)定具體行政行為合法確定了四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),即事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,適用依據(jù)正確,程序合法以及內(nèi)容適當(dāng)。其中,前三條屬于合法性標(biāo)準(zhǔn),第四條屬于合理性判斷。對(duì)于教育考試執(zhí)法而言,事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿主要指證據(jù)的種類符合《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等的規(guī)定,證據(jù)具有真實(shí)性和證據(jù)力,而且取得證據(jù)的程序合法,是通過(guò)正當(dāng)途徑取得的,如在考場(chǎng)上當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的小抄、作弊設(shè)備、手機(jī)、假證等。適用依據(jù)正確即正確地依據(jù)法律法規(guī)條款實(shí)施執(zhí)法行為,“法無(wú)明文規(guī)定不處罰”。對(duì)于教育行政部門和教育考試機(jī)構(gòu)而言,可用作考試執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)主要有《教育法》《行政處罰法》《高等教育自學(xué)考試條例》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等,教育部、省級(jí)教育行政部門及教育考試機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定所制定的實(shí)施性配套文件和解釋類文件也可作為執(zhí)法依據(jù)。此外,具體執(zhí)法時(shí),還要注意適用條款的正確性,不能張冠李戴。程序合法和實(shí)體合法共同構(gòu)成合法行政行為的基礎(chǔ)。程序合法即在教育考試執(zhí)法過(guò)程中,必須按照法定的方法、步驟、順序和時(shí)限要求來(lái)執(zhí)行,如對(duì)考生進(jìn)行處罰前必須告知考生存在什么違法違規(guī)行為,打算給予什么處罰以及救濟(jì)途徑等。內(nèi)容適當(dāng)主要指在教育考試執(zhí)法過(guò)程中,對(duì)考生的處罰不能超出自由裁量權(quán)的范圍,應(yīng)杜絕重責(zé)輕罰或輕責(zé)重罰的情形。凡是同時(shí)滿足了上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),教育考試執(zhí)法行為就是合法有效的,反之,則是不合法的。對(duì)于不合法的具體行政行為,根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定,則應(yīng)當(dāng)視情況決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的,可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。

      4.2 教育考試執(zhí)法行為的合理性裁量

      相較合法性認(rèn)定,教育考試執(zhí)法行為的合理性裁量沒(méi)有引起應(yīng)有的重視。所謂合理性裁量指的是,某一具體行政行為已經(jīng)具備合法性,但成文法給出的法律后果并不具有唯一性,有權(quán)行政機(jī)關(guān)可以在一定幅度內(nèi)靈活掌握。如上文所說(shuō)的給予考生暫停參加教育考試一至三年的處罰就屬于自由裁量權(quán)的范疇。筆者認(rèn)為,判定某一具體教育考試執(zhí)法行為是否合理,應(yīng)至少把握三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

      一是對(duì)照法律目的審查教育考試執(zhí)法是否符合立法初衷,即審查對(duì)考生的處罰是否與《教育法》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》的立法目的相背離。如現(xiàn)行《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》第六條第4款規(guī)定“攜帶具有發(fā)送或者接收信息功能的設(shè)備的”應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為考試作弊,進(jìn)而根據(jù)該辦法第九條的規(guī)定給予“其所報(bào)名參加考試的各科、各階段成績(jī)無(wú)效”的處罰[3]。如果考生攜帶的是專門用于作弊的器材無(wú)可厚非,但如果考生攜帶的是處于關(guān)機(jī)狀態(tài)的手機(jī)則應(yīng)當(dāng)另當(dāng)別論,但對(duì)于后者顯然處罰過(guò)重,與法律目的有些不符,因?yàn)閿y帶專門用于作弊的器材足以證明考生具有作弊的意圖,且打算實(shí)施作弊行為,而攜帶處于關(guān)機(jī)狀態(tài)的手機(jī)則不能證明這一意圖。

      二是對(duì)照公平原則審查教育考試執(zhí)法是否一視同仁,即是否做到相同行為相同處罰。如在實(shí)際工作中,同一省份的不同地市、考點(diǎn),可以出于不同的考慮,對(duì)同一行為進(jìn)行了不同處罰,如有的考點(diǎn)可能將候考室等同考場(chǎng)進(jìn)行管理,從而對(duì)在候考室交頭接耳的考生按違紀(jì)行為進(jìn)行了處理,而有的考點(diǎn)則沒(méi)有這么做,只是對(duì)這類行為進(jìn)行了口頭警告。同樣,同一省份的不同考試間也可能存在類似問(wèn)題,如考生在高考中攜帶通信工具作弊可能被給予暫停參加高考一至三年的處罰,而在自學(xué)考試中的相同行為卻只被取消當(dāng)次考試所有科目的成績(jī)。這類問(wèn)題雖然不足以動(dòng)搖教育考試執(zhí)法行為的合法性,卻在事實(shí)上損害了考試的公平性。

      三是對(duì)照教育為主的宗旨審查教育考試執(zhí)法措施是否審慎,即處罰考生時(shí)所采取的方法和措施是否得當(dāng)。參加教育考試的對(duì)象主要是中等和高等學(xué)校的在校生,他們的心智大都處在待成熟階段,還不足以和進(jìn)入社會(huì)的成年人相比。因此,對(duì)于參加教育考試的考生,即使他們存在違法違規(guī)行為,嚴(yán)格執(zhí)法自然不錯(cuò),但柔性執(zhí)法應(yīng)永遠(yuǎn)擺在優(yōu)先位置。如果一味地強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行、剛性執(zhí)法,而忽視了執(zhí)法的方式方法,對(duì)考生大加呵斥、冷漠無(wú)情甚至實(shí)施言語(yǔ)攻擊,則極有可能使他們一時(shí)難以接受,情緒失控,甚至走向極端。

      [1]中華人民共和國(guó)教育法[EB/OL].(1995-03-18)[2017-12-18].http://3y.uu456.com/bp_8t8km8t2je6k2tg1y0vy_1.html.

      [2]國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法[EB/OL].(2004-05-19)[2017-12-18].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201001/81849.html.

      [3]教育部關(guān)于修改《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》的決定[EB/OL].(2012-01-05)[2017-12-18].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201406/170438.html.

      [4]中華人民共和國(guó)刑法修正案(九)[EB/OL].(2015-08-29)[2017-12-18].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm.

      [5]中華人民共和國(guó)教育法[EB/OL].(2015-12-27)[2017-12-18].http://www.moe.edu.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226193.html.

      [6]劉平.行政執(zhí)法原理與技巧[M].上海:上海人民出版社,2015:45.

      [7]中華人民共和國(guó)行政處罰法[EB/OL].(2017-09-01)[2017-12-18].http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_73977_0_7.html.

      [8]高等教育自學(xué)考試暫行條例[EB/OL].(1988-03-03)[2017-12-18]. http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_620/200409/2737.html.

      [9]國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定[EB/OL].(2008-05-12)[2017-12-18].http://www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1020629.htm.

      [10]山東省行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證和行政執(zhí)法證件管理辦法[EB/OL].(2015-09-30)[2017-12-18].https://wenku.baidu.com/view/fbc2995d4028915f814dc292.html.

      [11]李化德,李亦成.關(guān)于國(guó)家考試執(zhí)法的幾個(gè)問(wèn)題[J].中國(guó)考試,2012(6):48-54.

      [12]國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知[EB/OL].(2004-03-22)[2017-12-18].http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374160.htm.

      [13]覃紅霞.普通高校招生考試法治化研究[J].教育研究,2006(4):38-42.

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