潘韶春

（河南省人民勝利渠管理局，河南 新鄉(xiāng) 453000）

自1998年以后，一方面，國(guó)家規(guī)定在夏征期間除農(nóng)業(yè)稅之外不得代扣其他規(guī)費(fèi)。農(nóng)村實(shí)行了戶交戶結(jié)算，這樣原有的水費(fèi)征收體系被打破，而新的體系尚未建立，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收困難的局面。另一方面，政府部門退出了支渠以下工程的管理，使得支渠以下工程管理缺位，無(wú)人問(wèn)津。水費(fèi)難收，末級(jí)渠道損壞嚴(yán)重，灌溉面積衰減，嚴(yán)重威脅了灌區(qū)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的有序灌溉。如何建立一套適應(yīng)發(fā)展要求的基層群管組織體系，來(lái)解決末級(jí)渠系的投入與灌區(qū)自身效益協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題，成為需要解決的重大課題。經(jīng)過(guò)不斷的探索與實(shí)踐，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，其誕生及時(shí)填補(bǔ)了政府缺位后的管理真空。

1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

通過(guò)幾年來(lái)的不斷探索，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，逐步由粗放式管理邁向了科學(xué)化和規(guī)范化管理的軌道。多年來(lái)，灌區(qū)正在以落實(shí)末級(jí)渠系管理體制為核心，以減少中間管理環(huán)節(jié)、減輕農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)為原則，大力推行以農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為主要形式的體改模式，扎實(shí)認(rèn)真地進(jìn)行了支斗渠以下群管體制改革。但是截至目前，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行情況一般，協(xié)會(huì)都是按照行政邊界劃分，協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人主要是鄉(xiāng)村干部及鎮(zhèn)有關(guān)管水利的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)模較小。

2 推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展的主要做法與成效

1999年之后，河南省人民勝利渠管理局上下齊動(dòng)員，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，開(kāi)始了灌區(qū)基層群管組織模式的探索，從灌區(qū)實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。以國(guó)務(wù)院水利產(chǎn)業(yè)政策和河南省有關(guān)文件精神為指導(dǎo)，與鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)在灌區(qū)群眾中廣泛宣傳協(xié)會(huì)工作的意義和目的，得到群眾的理解和支持。對(duì)有困難的協(xié)會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助，幫助協(xié)會(huì)走上規(guī)范化管理之路。

2.1 制度建設(shè)

協(xié)會(huì)組建后，政府及水管單位幫助協(xié)會(huì)制定《章程》，完善灌溉管理、水量計(jì)量、水費(fèi)收取、財(cái)務(wù)管理和獎(jiǎng)懲等制度，經(jīng)用水者代表大會(huì)通過(guò)后執(zhí)行。政府幫助協(xié)會(huì)在民政部門注冊(cè)成為具有法人資格的主體。為了加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)工作的監(jiān)督，協(xié)會(huì)成員組長(zhǎng)多為部分村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管水利的領(lǐng)導(dǎo)，與其他組織之間的關(guān)系主要靠鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)。

2.2 水價(jià)體系及基層財(cái)務(wù)管理

目前，人民勝利渠灌區(qū)執(zhí)行的是渠首水價(jià)（0.040元/m3），但給協(xié)會(huì)的計(jì)量點(diǎn)一般在支口或斗口，按渠首推算到斗口水價(jià)（0.058元/m3），由于計(jì)量條件及末級(jí)渠系工程條件達(dá)不到，多年來(lái)大多采用包畝計(jì)征方式。專管機(jī)構(gòu)根據(jù)多年實(shí)際情況對(duì)協(xié)會(huì)按畝包干計(jì)征，用水協(xié)會(huì)按照667m2旱作42元/年（協(xié)會(huì)每年667 m2留7元），水作66元/年（協(xié)會(huì)每年667 m2留11元）計(jì)征。留成基層管的理費(fèi)用途主要分為二部分：①人員工資，主要用于灌區(qū)協(xié)會(huì)聘請(qǐng)人員的報(bào)酬及辦公費(fèi)；②支渠維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)，主要用于支渠搶險(xiǎn)工程費(fèi)。管理費(fèi)以及群管費(fèi)的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或?qū)I(yè)水管組織負(fù)責(zé)，所有權(quán)和使用權(quán)為用水協(xié)會(huì)。但從2016年起，河南省財(cái)政按照渠首水價(jià)（0.040元/m3）給予用水補(bǔ)貼，意味著農(nóng)業(yè)用水不再收費(fèi)，目前協(xié)會(huì)的運(yùn)作費(fèi)用仍要對(duì)農(nóng)戶征收，征收額及方式仍在探討中。

2.3 群管組織的運(yùn)行效果

群管組織變過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體管理為會(huì)長(zhǎng)、渠長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理，這種管理形式的轉(zhuǎn)變也是管理任務(wù)、責(zé)任、利益的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了責(zé)任意識(shí)。一方面，改善了群管工程條件，加強(qiáng)了用水管理和水費(fèi)計(jì)收。群管組織的建立，改變了過(guò)去管渠的只管放水、工程破壞找政府、發(fā)生問(wèn)題找領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。另一方面，增強(qiáng)了服務(wù)功能，促進(jìn)用水戶參與管理，體現(xiàn)了水務(wù)公開(kāi)。實(shí)現(xiàn)了水價(jià)、水量、水費(fèi)的公開(kāi)，有效推進(jìn)了供、管、量、收一體化，增加了透明度，化解了社會(huì)矛盾。

3 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的定位分析

1999年之后，河南省人民勝利渠管理局上下齊動(dòng)員，在灌區(qū)群眾中廣泛宣傳這次改革的意義和目的，得到群眾的理解和支持。同時(shí)根據(jù)干渠以下工程情況、村況民情以及過(guò)去的管理經(jīng)驗(yàn)，制訂不同的改制方案，先后嘗試建立了用水戶參與的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、水利服務(wù)公司、水利站代管、承包經(jīng)營(yíng)等多種形式的基層群管組織，及時(shí)填補(bǔ)政府缺位后的管理真空?；鶎尤汗芙M織建立后，在灌溉、收費(fèi)中發(fā)揮了較好的作用，灌溉面積逐步恢復(fù)，灌溉工程效益得到了較好的發(fā)揮。

3.2 發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的環(huán)境條件

根據(jù)河南省人民勝利渠管理局協(xié)會(huì)運(yùn)行情況，之所以協(xié)會(huì)運(yùn)行情況一般，主要是缺乏群眾參與基礎(chǔ)，協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人主要是政府管水利的領(lǐng)導(dǎo)或村領(lǐng)導(dǎo)。群眾參與積極性不高的原因主要是具體到每戶的灌溉面積較小，調(diào)動(dòng)不起參與積極性。而且地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不愿意將資金投向見(jiàn)效慢又低的農(nóng)業(yè)，協(xié)會(huì)發(fā)展也缺乏地方政府的支持。

3.3 發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的推動(dòng)模式

3.3.1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是本著群眾自愿參與的原則組建起來(lái)的。在協(xié)會(huì)組建之初，協(xié)會(huì)的組建基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，村民小組長(zhǎng)為用水戶代表，村長(zhǎng)或支部書(shū)記為協(xié)會(huì)小組長(zhǎng)，會(huì)長(zhǎng)采取推薦方式產(chǎn)生，把那些曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)渠長(zhǎng)、有業(yè)務(wù)能力、事業(yè)心強(qiáng)、能被群眾認(rèn)可的人推薦為協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，根據(jù)實(shí)際情況沒(méi)有采取海選的辦法產(chǎn)生。政府及水管單位幫助規(guī)范組建注冊(cè)程序，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)的運(yùn)行監(jiān)督指導(dǎo)，協(xié)調(diào)好協(xié)會(huì)、專管機(jī)構(gòu)和政府三方面的關(guān)系，明確三者的職責(zé)，在目前幾種形式中優(yōu)勢(shì)較為明顯，但因管理費(fèi)用緊缺、缺乏執(zhí)法力度、每戶的土地面積較少，使群眾參與性減弱，管理困難，離不開(kāi)政府協(xié)調(diào)支持。

3.3.2 水利公司。這種組織由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)了政府和灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的職能，群眾參與少，與真正的用水戶溝通少，經(jīng)營(yíng)透明度低，群眾意見(jiàn)大。

3.3.3 承包、租賃。這種形式在初期起到了一定的積極作用，但承包租賃者往往片面追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)所承包租賃的分渠只管放水收費(fèi)，而疏于維修管養(yǎng)；由于職責(zé)不清，造成水利工程有人用無(wú)人管，破壞嚴(yán)重，群眾意見(jiàn)大，承包人員更換頻繁，水利工程不能良性運(yùn)作，嚴(yán)重影響了灌區(qū)效益的發(fā)揮。

4 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展對(duì)策

4.1 爭(zhēng)取政府部門的支持和參與

基層群管體制改革是灌區(qū)改革的重要組成部分，不但涉及范圍廣，而且直接牽涉到群眾利益，僅有水管單位單方面的努力是完不成的，水管單位缺乏統(tǒng)一調(diào)度改革力度，必須由政府部門牽頭，制定改革試行辦法和有關(guān)配套政策，以政府的名義下發(fā)執(zhí)行。要想做到這一點(diǎn)，需要灌區(qū)管理單位做好政府的工作，以爭(zhēng)取政府的支持和參與。

4.2 廣泛發(fā)動(dòng)群眾，提高群眾的參與程度

基層群管體制改革的目的，就是要建立群眾參與、自我管理的群管組織，群眾的知情程度和參與程度是衡量改革成敗的尺度。因此，水管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要宣傳、發(fā)動(dòng)群眾，向他們講清楚改制的意義、目標(biāo)和做法，形成輿論氛圍，爭(zhēng)取群眾的理解與支持。

4.3 因地制宜調(diào)動(dòng)群眾積極性

各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，大力推行承包制，擴(kuò)大種植規(guī)模，調(diào)動(dòng)群眾參與協(xié)會(huì)管理的積極性。

4.4 確保協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)

建議根據(jù)用水量按照現(xiàn)行水價(jià)（0.040元/m3）的20%征收鄉(xiāng)管工程維修費(fèi)，確保協(xié)會(huì)正常運(yùn)作以及末級(jí)渠系工程的管養(yǎng)和看護(hù)。

4.5 建立基層群管工程的投入機(jī)制

群管組織管理的末級(jí)工程配套參差不齊，很多工程破爛不堪，每年從水費(fèi)中提取的管理費(fèi)也很有限，僅靠這點(diǎn)費(fèi)用來(lái)管好和維護(hù)好的確較為困難。這就需要政府財(cái)政的固定投入支持，根據(jù)各協(xié)會(huì)實(shí)際情況以灌溉面積最大化為原則，改善群管組織的工程條件。

4.6 建立基層群管組織的激勵(lì)機(jī)制

根據(jù)協(xié)會(huì)綜合運(yùn)行情況，政府及水管單位應(yīng)設(shè)立優(yōu)秀協(xié)會(huì)獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。每年由市、縣、鄉(xiāng)和管理局對(duì)灌區(qū)群管組織的工作和運(yùn)作進(jìn)行考核，對(duì)管理好的群管組織和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于不勝任的群管組織要及時(shí)整頓；對(duì)于違反水價(jià)管理規(guī)定者要予以處罰，逐步完善灌區(qū)的群管組織。