劉新衛(wèi)，趙崔莉

(1.國土資源部 土地整治中心，北京 100035；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 全球化與中國現(xiàn)代化問題研究所，北京 100029)

土地整合探索與農(nóng)村土地整治反思
——以廣東省清遠市為例

劉新衛(wèi)1，趙崔莉2*

(1.國土資源部 土地整治中心，北京 100035；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 全球化與中國現(xiàn)代化問題研究所，北京 100029)

基于對一些地方農(nóng)民自發(fā)交換合并土地探索的總結(jié)和提升，廣東省清遠市近年在全市以村民自治方式引導農(nóng)民自主推進土地整合，不僅便利了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、治理了承包土地細碎化問題，而且改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益。與之形成對照的是，近年來，各級政府大力推進農(nóng)村土地整治，雖然在增加農(nóng)村公共品供給方面發(fā)揮了重要作用，但也存在主體地位缺失、權(quán)屬調(diào)整不力等重大缺憾，影響了農(nóng)村土地整治功效的正常發(fā)揮。當前，持續(xù)推進農(nóng)村土地整治，需要借鑒清遠市推進土地整合采取的一些經(jīng)驗和做法，如賦予農(nóng)民真正的主體地位，扎實開展土地權(quán)屬調(diào)整，統(tǒng)籌使用財政涉農(nóng)資金和相關(guān)社會資本，以及專業(yè)部門做好業(yè)務(wù)指導等。

土地整合；清遠市；農(nóng)村土地整治；主體地位；土地權(quán)屬調(diào)整

一、研究緣起

20世紀90年代以來,特別是進入21世紀后,廣東省清遠市一些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民在村民理事會等自治機構(gòu)組織協(xié)調(diào)下,通過自愿互換并地實現(xiàn)了承包土地由分散小塊變成連片大塊,在此基礎(chǔ)上發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)并取得實效[1-3]。基于對農(nóng)民自發(fā)整合土地做法的總結(jié)和提升,清遠市自2014年起,在前期相關(guān)工作基本重塑農(nóng)村基層組織體系后,大力推進土地整合工作。截至2016年3月底,全市已有18 503個經(jīng)濟社同意整合土地,占全部經(jīng)濟社的94.7%,同意整合面積227.4萬畝,占實際耕地面積的87.4%;12 555個經(jīng)濟社實際完成土地整合,占全部經(jīng)濟社的64.2%,完成整合面積151.1萬畝,分別占實際耕地面積和二輪承包耕地面積的58.2%和69%。作為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室(中農(nóng)辦)明確的農(nóng)村綜合改革聯(lián)系點、農(nóng)業(yè)部等13個部委確定的全國第二批農(nóng)村綜合改革試驗區(qū),清遠市部署實施土地整合后,受到社會各界廣泛關(guān)注,得到中央權(quán)威媒體認可[4-5]和中農(nóng)辦有關(guān)負責人盛贊[6]。

較之近年清遠市農(nóng)民自發(fā)開展在先、地方政府總結(jié)推廣在后并以村民自治為核心、農(nóng)民自主為根本的土地整合而言,以支農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)為目標的農(nóng)村土地整治(2009年前稱為土地整理)自20世紀80年代中后期有組織開展以來,就被打上了政府行政主導、農(nóng)民被動參與的烙印。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,農(nóng)村土地整治成效顯著。據(jù)經(jīng)國務(wù)院批復的《全國土地整治規(guī)劃(2016-2020年)》,2011-2015年間全國整治農(nóng)用地5.3億畝,建成高標準農(nóng)田4.03億畝,補充耕地2 767萬畝,經(jīng)整治后耕地質(zhì)量平均提高1個等級、畝產(chǎn)平均提高10%～20%,新增糧食產(chǎn)能373.68億公斤;建成田間道路886.8萬公里,修建排灌溝渠867.4萬公里,種植農(nóng)田防護林1.1億株等。但是,這種由政府投資并組織實施(主要是開展土地平整、灌排溝渠、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程建設(shè))、整治后將土地交付當?shù)剞r(nóng)村集體或農(nóng)民使用的運行模式已經(jīng)引起較多爭議[7-8],有的學者甚至質(zhì)疑這種模式的運行效果[9-10]。更為常見的是,農(nóng)村土地整治在個別地方陷入“地方政府有熱情,主管部門有壓力,農(nóng)民群眾有意見”窘境[11-12]。每年投入專項資金高達數(shù)千億元[13]?！坝脟业腻X整農(nóng)民的地”[14]的農(nóng)村土地整治緣何不能得到農(nóng)民的一致歡迎和主動參與?一些地方的農(nóng)村土地整治是否偏離了初始方向?

農(nóng)村土地整治現(xiàn)已成為學界關(guān)注的熱點領(lǐng)域,多數(shù)研究聚焦于農(nóng)村土地整治的潛力計算[15]、項目選址[16]、規(guī)劃設(shè)計[17]、標準規(guī)范[18]、整治模式[19]、監(jiān)測監(jiān)管[20]、效益評價[21]、生態(tài)環(huán)境影響[22]等工程技術(shù)屬性。近年來,基于社會治理視角開展的相關(guān)研究漸多,如權(quán)屬調(diào)整[23]、公眾參與[24]、績效考評[25]、模式創(chuàng)新[26]等。但現(xiàn)有研究多局限于農(nóng)村土地整治的既定框架,默認其組織管理和運行模式合理,極少直面實踐中愈發(fā)凸顯的主體地位缺失、權(quán)屬調(diào)整不力等重大缺憾,以及不能深刻認知由于這些缺憾所導致的農(nóng)村土地整治社會治理功能不能充分發(fā)揮的負面影響。有鑒于此,本文將基于筆者在清遠市的實地調(diào)研成果和近年開展農(nóng)村土地整治研究所得,解構(gòu)清遠市土地整合實踐,并在此基礎(chǔ)上剖析農(nóng)村土地整治存在的重大缺憾及其原因,以及借鑒清遠市土地整合經(jīng)驗提出完善農(nóng)村土地整治的對策建議。

二、清遠土地整合解構(gòu)

土地整合是清遠市在尊重農(nóng)民首創(chuàng)、總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上,圍繞提高農(nóng)村組織化水平，探索農(nóng)村土地集體所有實現(xiàn)形式,引導農(nóng)民自愿互換并地,并因調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系層面的土地權(quán)屬關(guān)系而提高了產(chǎn)出水平,促進了農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑良性互動。

(一)土地整合背景

清遠市地處粵北山區(qū),1.92萬平方公里土地中丘陵、山地約占70%。截至2015年底,全市農(nóng)村人口280多萬,實際耕地面積260萬畝,人均不足1畝,山多田少、人多地少情況較為突出。20世紀80年代開展分田到戶、實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,清遠市承包土地的細碎化問題日益突出。2010年前后,當?shù)剞r(nóng)民戶均承包土地3.5畝,戶均7.8個地塊,多的甚至達到30余塊。由于土地資源稟賦較差,加上地塊零散導致耕作不便,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低,土地閑置撂荒普遍。

從2012年底開始,清遠市在深化農(nóng)村綜合改革中,針對村民自治效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩、農(nóng)村經(jīng)營體制機制滯后、農(nóng)村公共服務(wù)水平較低、農(nóng)村不穩(wěn)定因素多發(fā)等情況,總結(jié)并吸收一些地方的首創(chuàng)經(jīng)驗,加強農(nóng)村綜合改革頂層設(shè)計,推進黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個重心下移”,將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村(行政村)—村民小組(自然村)”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原自然村或村民小組)”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面劃分若干片區(qū),在片區(qū)下以1個或若干自然村(村民小組)為單位設(shè)立村委會,將行政村自治改變?yōu)樽匀淮遄灾?將基層黨組織設(shè)置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—(片區(qū))黨總支—黨支部”,將黨支部建在自然村一級;在行政村一級(行政村或片區(qū))建立社會綜合服務(wù)站,承擔上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務(wù)。“三個重心下移”重塑了農(nóng)村基層治理體系與組織方式,新型農(nóng)村基層治理體系在清遠市域加快形成。

“三個重心下移”改革成效漸顯之后,該市于2014 年初部署啟動了包括農(nóng)村土地資源、涉農(nóng)財政資金和涉農(nóng)服務(wù)平臺的“三個整合”。其中,農(nóng)村土地資源整合(土地整合)旨在落實農(nóng)村土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的前提是做好土地確權(quán)登記頒證,在目前土地細碎化問題較為嚴重的背景下,強推這一工作勢必固化目前并不合理的農(nóng)村土地利用格局,而且必定困難重重。出于破解土地確權(quán)登記頒證難題的需要,清遠市借鑒當?shù)匾恍┺r(nóng)民自發(fā)探索的做法,鼓勵農(nóng)村集體成員以互換并地方式解決地塊細碎問題,既為土地確權(quán)登記頒證減少障礙,也為引導土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。在“三個整合”整體構(gòu)架內(nèi),土地整合既是重點又是難點。只有整合了細碎土地,才能形成適度規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局,后續(xù)涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)整合也才有所依托。清遠市推進土地整合,是對之前一些農(nóng)村在村民理事會等自治機構(gòu)組織協(xié)調(diào)下自發(fā)調(diào)整置換承包土地實現(xiàn)分散小塊變成連片大塊做法的總結(jié)提升,更是縱深推進農(nóng)村綜合改革的重要路徑選擇。

(二)土地整合實踐

筆者于2016年5月在清遠市調(diào)研期間，書面了解了該市土地整合的面上情況，同時實地走訪了該市英德市葉屋村(自然村)、新城村(自然村)、朱屋村(自然村)和陽山縣升平村(行政村)，現(xiàn)場了解了土地整合的點上情況。前述4個村組中，葉屋村是“三個整合”前農(nóng)民自發(fā)探索的典范，其余3個村組均從2014年在有關(guān)部門引導下開展。葉屋村是英德市石牯塘鎮(zhèn)螢火村的一個自然村,現(xiàn)有35戶173人。該村以丘陵地和低洼地為主,可耕土地1 350畝。土地整合前,戶均承包土地10.6畝,多數(shù)人家有12塊地。由于土地過于分散,加之田間道路、水利設(shè)施等建設(shè)滯后問題突出,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益難顯、比較效益低下。20世紀90年代后,隨著村民外出務(wù)工增多,村里出現(xiàn)拋荒土地。截至2009年,全村人均純收入3 000元,集體收入5.5萬元,拋荒耕地50余畝。為改變前述狀況,該村在2008年村民理事會換屆后就謀劃推進承包土地的集中、分配和置換,經(jīng)過1年多動員并召開30多次村民代表會議,以及村集體先行出資新(修)建4公里機耕路、2公里農(nóng)田灌排渠道后,2009年冬，村集體集中了全村土地并制訂出整合方案。該村首先將全村土地劃分為水田(含魚塘)和旱地兩類,原承包地以戶按人口均分,開荒地由開荒者向集體繳納租金后經(jīng)營,村集體按照“耕者優(yōu)先”(分配土地的地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕農(nóng)戶)、“大塊優(yōu)先”(同一地段地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕地面積最大的農(nóng)戶)、“同等條件抽簽”(多戶條件相同農(nóng)戶均有意承包同一地段地塊時以抽簽方式確定承包農(nóng)戶)、“按比例置換”(農(nóng)戶分配到的水田和旱地可按1:2置換)等原則確定分配的地塊和置換地塊位置,剩余土地由村集體向外發(fā)包。在村民理事會帶領(lǐng)下,歷時2年整合了全村土地,解決了土地細碎問題,形成專業(yè)化規(guī)?；?jīng)營格局。2015年,該村人均純收入突破3萬元,村集體收入15.2萬元,村容村貌明顯改觀,公共設(shè)施得到完善,集體經(jīng)濟得到壯大,影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的因素大大緩解。

新城村是英德市西牛鎮(zhèn)小灣片區(qū)的一個自然村,現(xiàn)有128戶573人。該村共有水田300畝、旱地260畝。整合前,該村土地分割破碎嚴重、基礎(chǔ)設(shè)施配套較差,村民外出務(wù)工比重較高,一些差地和坡地無人耕種。2009年該村人均收入不足5 000元,集體資產(chǎn)幾乎為零。2012年11月成立村民小組黨支部和理事會、2014年直選產(chǎn)生新的村委會和黨支部后,該村在黨支部、理事會帶領(lǐng)下,基于1996年零星開展的山地、旱地、山塘、魚塘、宅基地整合和2010年新村建設(shè)等前期工作,在村民代表大會決議后對零碎土地進行整合,并按“一戶兩田(一水一旱)”原則,以抽簽定田方式將整理好的土地重新分給農(nóng)戶,農(nóng)戶承包土地由分散細碎變成聚集大塊。期間,該村在尊重群眾意愿的前提下,通過全村決議、簽名后,整合了村中300畝水田，約4.2萬元普惠性涉農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套和村中公共設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過土地整合,該村不僅新增耕地40畝,而且耕作條件明顯改善、生產(chǎn)成本顯著下降,如實行機械化耕作后每畝水田每年縮短3個工作日,節(jié)省人工360～450元。2015年,全村人均可支配收入11 800元,集體收入12萬元,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提速。

朱屋村是英德市橫石塘鎮(zhèn)石門臺村的一個自然村,現(xiàn)有66戶282人。該村共有耕地575畝(水田280畝,旱地295畝)。整合之前,耕地細碎化程度較為嚴重,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化,存在耕地撂荒現(xiàn)象。2012年,農(nóng)民人均純收入5 841元。2013年該村實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目,新(修)建16公里田間道和生產(chǎn)路、3.2公里排灌溝渠。在此基礎(chǔ)上,該村從2014年推進地塊調(diào)整置換。為此,村集體專門組織對土地整合認識不到位的村民到葉屋村參觀學習,并在全體村民同意后開展土地整合。在此過程中,村黨支部和理事會充分發(fā)揮表率作用,老黨員、理事會成員帶頭選擇位置不好、質(zhì)量較差的耕地,形成多數(shù)農(nóng)戶“一戶一田”、部分農(nóng)戶“一戶兩田”分配格局。整合之后,外出務(wù)工農(nóng)民的土地由其自主委托代種,或者流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體,土地撂荒現(xiàn)象消失;隨著生產(chǎn)條件改善,適用農(nóng)業(yè)機械增多,280畝水田均能機械化耕種;規(guī)?；?jīng)營后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降。村集體還擬在冬季由村集體統(tǒng)一種花發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,通過收取停車費等增加村民和村集體收入;村黨支部威望得到提升,村內(nèi)糾紛持續(xù)減少,村民對村兩委和理事會更加信服。

升平村是陽山縣黎埠鎮(zhèn)的一個行政村,現(xiàn)有712戶3 484人,2015年人均收入10 609元,是個省級貧困村。2014年,該村選擇5個村小組開展土地整合試點。整合前,5個組的289.62畝耕地分成430塊,平均單個田塊0.67畝,最小田塊僅0.02畝。整合過程中,鎮(zhèn)村干部深入農(nóng)戶家庭進行宣傳和摸底,結(jié)合村民意見確定了機耕路、水利設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和土地整合同步進行的工作思路;黨支部和理事會在分頭做好親屬思想工作的基礎(chǔ)上,組織召開30多次村民代表大會,明確了“土地統(tǒng)一收歸集體重新分配,機耕路、排灌渠占用面積7.2畝,根據(jù)農(nóng)戶原有面積集中劃定連片區(qū)域以實現(xiàn)‘一戶一地’”的工作方案;多次召開村民會議商定整合細則,議定了機耕路和水利設(shè)施規(guī)劃、公用面積分攤、地塊劃分(遵循“房前屋后地塊不變、果園不變、魚塘不變”的“三不變”原則)以及“插花地”等問題解決辦法;該村還利用普惠性涉農(nóng)資金25.39萬元,加上村委會投入5萬元和村民投工投勞16萬元,建設(shè)了2 665米環(huán)村機耕路和3 180米環(huán)繞型“三面光”渠道。通過整合土地,5個組的地塊數(shù)減少到224塊,平均單個地塊1.24畝,實現(xiàn)一戶一地耕作;機耕路“從無到有”,灌排溝渠“從曲到直”,村間插花地“從有到無”;解決土地糾紛48宗,村集體威望提升,村民更加團結(jié)。目前,村民理事會正在謀劃符合本村實際的休閑農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社,培育富有本地特色的“三品”農(nóng)業(yè)(無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品)。

綜合分析調(diào)研所獲情況，清遠市推進土地整合的主要做法有：一是發(fā)揮村民自治作用。土地整合最初是一些農(nóng)民的自發(fā)行為，在被列入農(nóng)村綜合改革內(nèi)容后，該市通過激活村民自治，強化農(nóng)民主體意識，實現(xiàn)了農(nóng)民“組織化”，為引導和支持農(nóng)民自主調(diào)整置換土地承包經(jīng)營權(quán)、治理土地細碎化難題創(chuàng)造了條件，先行試點地區(qū)的示范效應(yīng)還使得土地整合成為其他地區(qū)農(nóng)民“我要干”的工作。二是配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。為了避免土地調(diào)整置換中因田塊質(zhì)量差異造成不平等，以及整體改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，各地農(nóng)村在推進土地整合時依托已有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，或者在謀劃推進土地整合時同步規(guī)劃道路、溝渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，多方籌集資金特別是在自然村一級整合種糧直補、生態(tài)公益林補償、良種補貼等普惠性財政涉農(nóng)資金用于前述設(shè)施建設(shè)。三是合理調(diào)整置換土地。清遠市推進土地整合以“堅持農(nóng)村土地集體所有，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)，充分尊重村民自愿，因地制宜”為原則，各村根據(jù)實際自主探索土地調(diào)整置換模式。四是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。破解土地細碎化難題為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證提供便利，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益才是根本目的。為此，清遠市通過置換調(diào)整零散土地，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的同時，放活經(jīng)營權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

清遠市大規(guī)模推進土地整合時間不長，而且任務(wù)下達、政績考核等方面行政主導色彩較濃，一些矛盾和問題可能暫時掩蓋，但通過村民自治發(fā)揮農(nóng)民在土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整中主體作用的做法應(yīng)予肯定，農(nóng)民主體地位得到尊重、主體作用得到發(fā)揮還激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力。清遠市土地整合的主要成效有：一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。全市戶均承包土地由2010年前后的7.8塊減少到目前的3.8塊，有效耕作面積增加，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善。二是提高了農(nóng)民收入水平。土地整合促進了適度規(guī)模經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入。三是美化了農(nóng)村村容村貌。通過整合普惠性財政涉農(nóng)資金以及一些村集體對外出租后多出的耕地等，壯大了集體經(jīng)濟，村集體有實力改善公共服務(wù)、治理村內(nèi)環(huán)境。四是提升了鄉(xiāng)村治理效果。土地整合減少了鄰里之間因為土地引起的矛盾糾紛，促進了農(nóng)村社會和諧。除了前述成效，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些有待改進的方面：一是專業(yè)部門參與不夠。土地整合目前在清遠市委農(nóng)村工作委員會(農(nóng)委)直接領(lǐng)導下，由農(nóng)委辦公室將任務(wù)下達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施，相關(guān)政府組成部門僅作為成員單位參與其中而實際發(fā)揮效用有限，一些村組在土地整合中面臨專業(yè)圖件缺乏，以及測繪、登記等業(yè)務(wù)知識欠缺。二是配套建設(shè)經(jīng)費不足。土地整合中，為使細碎土地便于互換合并，各村組配套建設(shè)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，資金主要來自整合普惠性涉農(nóng)財政資金，以及村集體經(jīng)營性收入和村民自籌，由于該市農(nóng)村集體經(jīng)濟總體較弱，加上農(nóng)民自籌難度較大，多數(shù)村組配套建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施面臨資金難題。

三、農(nóng)村土地整治反思

截至目前，學界對于何為農(nóng)村土地整治尚無定論[27]。農(nóng)村土地整治最初被定義為“以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治”，并將開展農(nóng)田整治、推進村落整治、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和促進城鄉(xiāng)互補等視為農(nóng)村土地整治主要做法[28]。該定義在很大程度上影響了相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究，最直觀表現(xiàn)就是“土地整治”或“農(nóng)村土地整治”自此替代了之前的“土地整理復墾開發(fā)(廣義土地整理)”[29]，并進一步劃分為農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、宜農(nóng)未利用地開發(fā)、土地復墾等不同類型[30]。從近年實踐可以看出，在2009年這一概念正式提出并在各地大力開展后，農(nóng)村土地整治成為我國驅(qū)動內(nèi)需應(yīng)對國際金融危機的有效措施，不僅進一步固化了這項工作中此前就已逐步確立的政府主導地位，還使得此后這項工作偏重工程建設(shè)的傾向更加凸顯。這也導致農(nóng)村土地整治其時已經(jīng)存在的兩大缺憾愈益明顯，并在很大程度上影響了農(nóng)村土地整治的根基。

(一)主體地位缺失

中國現(xiàn)代意義上的農(nóng)村土地整治,是在學習借鑒國外土地整理經(jīng)驗基礎(chǔ)上結(jié)合中國實際發(fā)展起來的。以德國為例,土地整理由聯(lián)邦州推動實施,是在政府管理機構(gòu)領(lǐng)導下、相關(guān)土地權(quán)利人和公共利益承擔者及農(nóng)業(yè)職工聯(lián)合會等協(xié)同下,按照一定程序并在特定區(qū)域(土地整理區(qū))開展的活動[31]。具體實施中,土地整理區(qū)內(nèi)土地所有者及與所有者具有同等權(quán)利的其他土地權(quán)利人是土地整理的主要參與者,土地整理涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會等公共團體或其他相關(guān)人是土地整理的一般參與者,由主要參與者組成的社會法人團體——參加者聯(lián)合會是土地整理的實施主體,承辦規(guī)劃和建造集體與公共設(shè)施、評估地產(chǎn)價值、重新劃分土地、合并零碎地塊、管理經(jīng)費收支等具體工作,相關(guān)政府管理機構(gòu)(在巴伐利亞州為農(nóng)林食品部)依據(jù)《土地整理法》對土地整理進行行政領(lǐng)導和資金支持,并對參加者聯(lián)合會進行監(jiān)督。由此可見,德國土地整理中,政府管理機構(gòu)雖然領(lǐng)導這項工作,但相關(guān)土地權(quán)利人作為實施主體的地位十分明確。政府管理機構(gòu)從資金上支持土地整理更多體現(xiàn)為政府履行提供農(nóng)村公共品的職責,而相關(guān)土地權(quán)利人承擔部分費用的做法則很好體現(xiàn)了“使用者付費”原則。

根據(jù)有關(guān)資料,我國早在20世紀80年代中后期至90年代中后期就已借鑒國外經(jīng)驗開展土地整理,但其時總體上處于試點探路階段[32]。直到1997年中發(fā)11號文《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次在中央文件中提出“積極推進土地整理”、1998年修訂的《土地管理法》指出“國家鼓勵土地整理”并明確征繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(即新增費,30%上繳中央財政,70%留給有關(guān)地方人民政府)專項用于耕地開發(fā)后,有組織、大規(guī)模地推進土地整理才真正成為可能。由于這一階段正值我國各項建設(shè)活動開始全面鋪開并導致耕地資源較快流失,如1987-1995年間全國耕地凈減310.38萬公頃,年均凈減38.80萬公頃[33],加之保護耕地其時已經(jīng)成為中國必須長期堅持的一項基本國策,土地整理在這一時期上升為國家意志,可以看成中國在耕地保護面臨挑戰(zhàn)時做出的主動選擇,而地方各級政府一直疲于應(yīng)付的耕地保護壓力也使其強勢主導土地整理成為必然,因而土地整理實踐在我國一開始就出現(xiàn)了背離國外經(jīng)驗做法的苗頭。

1998年修訂、1999年實施的《土地管理法》規(guī)定,縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照土地利用總體規(guī)劃綜合整治田、水、路、林、村,1999年頒布的《土地管理法實施條例》也規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織下制定土地整理方案并組織實施。根據(jù)這兩部現(xiàn)行法律法規(guī),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民是土地整理的實施主體。但鑒于前述原因,這一主體地位并未真正確立,并隨著后來財政專項經(jīng)費(主要為新增費)成為土地整理主要甚至唯一資金來源,以及旨在規(guī)范推進土地整理的項目管理制度逐步建立并對承建單位資質(zhì)等做出嚴格限制,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地整理中應(yīng)有的主體地位逐漸弱化。2008年十七屆三中全會提出“大規(guī)模實施土地整治”,以及2009年前述主管部門做出農(nóng)村土地整治部署后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民主體地位被事實剝奪的態(tài)勢愈加明顯。特別是,項目管理制度通過構(gòu)建立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序,逐步形成一整套嚴密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng),雖然理論上能夠確保項目質(zhì)量、資金安全,但帶來的副產(chǎn)品卻是將本應(yīng)成為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民排除在外。

主體地位的缺失,使得農(nóng)民實際需求與國家資源輸入難以有效對接,農(nóng)村土地整治的負面效應(yīng)不斷出現(xiàn)。以農(nóng)用地整治(高標準農(nóng)田建設(shè)是重中之重)為例,主管部門投入大量專項經(jīng)費,以項目形式將整治任務(wù)打包并通過招投標等方式確定專業(yè)機構(gòu)承擔規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)理等工作,竣工后由政府部門組織驗收并交付農(nóng)村集體或農(nóng)民耕種。整個過程中,政府主管部門掌控全局,專業(yè)機構(gòu)具體操作,農(nóng)村集體和農(nóng)民(被)置身于外,致使農(nóng)用地建設(shè)、管理和利用的主體嚴重分離,以至于多數(shù)農(nóng)民認為政府主管部門開展農(nóng)村土地整治主要為了追求政績而不是滿足農(nóng)村發(fā)展需要，政府主管部門和專業(yè)機構(gòu)則認為農(nóng)民對關(guān)系自己切身利益的事情既不支持也不配合。而且,農(nóng)村土地整治中出現(xiàn)的工程質(zhì)量、資金浪費及已建設(shè)施因為管護不力過早失去效用等問題,也與農(nóng)村土地整治的主體缺位緊密相關(guān)。正因如此,有關(guān)部門近年來致力于構(gòu)建包括政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體等內(nèi)容的農(nóng)村土地整治工作機制[34],但總體進展緩慢。作為彌補,相關(guān)部門近年大力倡導建立健全農(nóng)村土地整治公眾參與機制,特別是積極構(gòu)建農(nóng)民參與平臺，拓展農(nóng)民參與渠道。但將農(nóng)村土地整治的實施主體降格為參與人員,本身就是對其主體地位缺失的默認。而且,即便是這種參與在許多地方仍然難免搞形式、走過場之嫌[24,35]。

(二)權(quán)屬調(diào)整不力

開展權(quán)屬調(diào)整是國際上土地整理的經(jīng)驗做法,也是土地整理的核心內(nèi)容之一。德國《土地整理法》[31]將土地整理界定為“旨在改善農(nóng)林業(yè)的生產(chǎn)和工作條件以及滿足農(nóng)村土地利用和發(fā)展要求而對農(nóng)村地塊進行重新調(diào)整的行為”,重中之重就是合并零碎地塊、調(diào)整土地權(quán)屬,并以法律條文形式對開展整理前的權(quán)屬調(diào)查、土地權(quán)利人確定和意見征求,實施整理中的地塊交換分合、新增土地分配、地價評估、糾紛處理,以及完成整理后的權(quán)屬登記等予以明確規(guī)定。現(xiàn)代意義上的土地整理傳入我國之初,國內(nèi)學界對于土地整理的認知符合國際通行看法,如,董祚繼認為,土地整理是根據(jù)需要對土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進行調(diào)整以充分合理利用土地[36];馮廣京認為,現(xiàn)代意義的土地整理更注重全面調(diào)整土地關(guān)系和土地利用布局[37]?？梢哉f,國內(nèi)學界一開始抓住了土地整理的本質(zhì)內(nèi)涵,并且更加看重土地整理的權(quán)屬調(diào)整功能。這一時期主管部門出臺的政策文件也對土地整理開展權(quán)屬調(diào)整給予了足夠重視,如1998年10月國土資源部出臺的《關(guān)于進一步加強土地開發(fā)整理管理工作的通知》將土地權(quán)屬管理列入土地整理主管部門需要做好的七項工作之一。

我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后,耕地細碎化成為現(xiàn)實問題,并隨著一段時間內(nèi)因為人口增減而進行土地調(diào)整使得細碎化問題愈益突出,成為導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的關(guān)鍵因素,不少農(nóng)民有著極強的解決耕地細碎化問題的沖動[38]。在此背景下,本應(yīng)成為土地整理重要內(nèi)容的權(quán)屬調(diào)整不僅未能在實踐中受到重視,反而隨著土地整理以及后來的農(nóng)村土地整治大規(guī)模開展而被有意忽視或刻意擱置[12]。究其原因,一是現(xiàn)行聚焦于工程建設(shè)的實施管理模式無暇顧及權(quán)屬調(diào)整。隨著項目管理制度的建立,農(nóng)村土地整治行政管理在形式上日益規(guī)范,大體分為項目準備階段(包括項目備選庫建立、建設(shè)指標下達、建設(shè)任務(wù)分解、項目可行性研究、項目評審、項目立項等環(huán)節(jié))、規(guī)劃設(shè)計階段(包括項目規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃設(shè)計評審和預算資金評審等環(huán)節(jié))、施工建設(shè)階段(包括招投標、工程實施、規(guī)劃變更等環(huán)節(jié))和竣工驗收階段(包括項目自驗、項目初驗、現(xiàn)場驗收、竣工決算等環(huán)節(jié))。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,前述所有階段的多數(shù)環(huán)節(jié)都是主管部門的管理內(nèi)容,僅此就要占用主管部門大量的時間和精力,而做好土地權(quán)屬調(diào)整還需安排更多的時間和精力用于調(diào)查調(diào)整意愿、編制調(diào)整方案、處理調(diào)整異議、實施調(diào)整方案等工作,這在許多地方都幾無操作可能。二是實施主體缺位使得權(quán)屬調(diào)整實際上很難真正做好。權(quán)屬調(diào)整事多且雜,而且多涉及歷史遺留問題,需要發(fā)揮村民自治作用,并以村民之間相互協(xié)商的方式予以解決,但鑒于前述主體地位的缺失,權(quán)屬調(diào)整在絕大多數(shù)地方成為“要我做”而非“我要做”的事情,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民很難積極支持并參與其中。農(nóng)村土地整治的真正主體沒有意愿,主管部門限于人力無暇顧及,工程建設(shè)的承建公司更無動力,權(quán)屬調(diào)整因而在許多農(nóng)村土地整治項目實施中被避而不談。

截至目前,權(quán)屬調(diào)整不力似已成為農(nóng)村土地整治常態(tài)。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例,2010-2011年間,國土資源部土地整治中心調(diào)查全國8個代表省份土地整治重大工程和示范項目后發(fā)現(xiàn),涉及承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的土地面積僅占項目總規(guī)模的38.60%[39]。在此之前,國土資源部2008年組織開展的土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整專項調(diào)查結(jié)果顯示:1998年7月1日-2008年6月30日,全國33個省市(區(qū))以新增費安排的土地開發(fā)整理項目合計12 744個,涉及土地面積433.38萬公頃,但僅有22個省市(區(qū))開展了土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整,調(diào)整土地面積64.67萬公頃,占項目總規(guī)模的14.92%[12]。農(nóng)村土地整治中擱置權(quán)屬調(diào)整的結(jié)果是形成“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連”的景觀，但每塊地都“旱能澆、澇能排”的效果卻無法實現(xiàn),一些農(nóng)戶希望通過地塊交換分合實現(xiàn)集中連片生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的訴求也難以滿足。尤其值得注意的是,土地權(quán)屬調(diào)整過程本應(yīng)成為化解權(quán)屬糾紛、定紛止爭、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的過程,但由于農(nóng)村土地整治項目實施刻意回避權(quán)屬調(diào)整,不僅無助于化解一些歷史遺留土地糾紛,而且可能激化已有矛盾。更常見的情形是,一些農(nóng)戶因為部分耕地被占而漫天要價或者阻撓、破壞工程建設(shè),以及極端情況下出現(xiàn)部分農(nóng)民的集體上訪或越級上訪。權(quán)屬調(diào)整不力雖然看似回避了問題和矛盾,但也弱化了農(nóng)村土地整治的社會治理功能,甚至反噬工程建設(shè)成效。

四、土地整合啟示借鑒

清遠市土地整合的主要任務(wù)是調(diào)整置換地塊,為了避免地塊調(diào)整置換產(chǎn)生不平等問題需要配套建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。就其主要內(nèi)容而言,土地整合不外乎“權(quán)屬調(diào)整+工程建設(shè)”,與我們熟知的農(nóng)村土地整治類似，因此,有專家認為土地整合就是農(nóng)村土地整治[3]。但筆者認為,土地整合更接近農(nóng)村土地整治的本源,是通過調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系促進土地生產(chǎn)力水平提升,在權(quán)屬調(diào)整和工程建設(shè)兩者關(guān)系中,權(quán)屬調(diào)整更為基礎(chǔ),工程建設(shè)旨在使權(quán)屬調(diào)整更加便利。現(xiàn)行農(nóng)村土地整治已在一定程度上偏離了本源,過于看重工程建設(shè),即便開展權(quán)屬調(diào)整也主要為了使工程建設(shè)順利進行。另外,土地整合的實施主體是農(nóng)民,而農(nóng)村土地整治的真正主體卻常常發(fā)生事實缺位。因此,土地整合目前雖然沒有專項經(jīng)費支持而且統(tǒng)籌使用了本應(yīng)農(nóng)民享有的普惠性財政涉農(nóng)資金,但農(nóng)民一致認為政府辦了實事并積極支持;農(nóng)村土地整治每年投入大量專項經(jīng)費,但不少農(nóng)民仍然持有異議。鑒于清遠市土地整合與農(nóng)村土地整治的相似性,雖然該市正式推進土地整合時間尚短,一些深層問題可能尚未完全暴露,但在此過程中堅持的理念和采用的方法,甚至呈現(xiàn)的不足,對于完善農(nóng)村土地整治均有較強啟示意義:

1.確立農(nóng)民主體地位。改變現(xiàn)行自上而下決策體制導致的農(nóng)民和村級組織在農(nóng)村土地整治中的缺位狀態(tài),激發(fā)農(nóng)民和村級組織積極性,推動形成自下而上新型農(nóng)村土地整治決策體制,實現(xiàn)國家資源自上而下輸入與“三農(nóng)”實際需求有效對接;通過村民自治重塑農(nóng)民的主體責任,強化農(nóng)民的集體行動意識,回應(yīng)農(nóng)民需求,破解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題,促進土地建設(shè)、管護和利用主體高度統(tǒng)一,增強廣大農(nóng)民獲得感。實際操作中,可結(jié)合推進村民自治體系建設(shè)、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化,按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導—村級實施—農(nóng)民主體—部門指導”模式推進農(nóng)村土地整治,引導和鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)動村集體根據(jù)改善生產(chǎn)生活條件的實際需要申報農(nóng)村土地整治項目,組織農(nóng)民自主開展土地權(quán)屬調(diào)整并承擔農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套等工程建設(shè)的主體內(nèi)容,確保國家資源有效落地與后期管護,專業(yè)部門加強業(yè)務(wù)指導。

2.開展權(quán)屬調(diào)整工作。由于承包地塊過于細碎分散,農(nóng)村土地利用存在較為普遍和嚴重的“反公地悲劇”,導致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給困境和利用不足現(xiàn)象。鑒于此,必須高度重視土地權(quán)屬調(diào)整,將其視為農(nóng)村土地整治不可或缺的重要內(nèi)容。土地權(quán)屬調(diào)整要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門指導下,由村集體在自治框架內(nèi)主要通過村民自愿協(xié)商方式進行,將分散的農(nóng)民個體組織起來形成集體行動并按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則整合細碎化地權(quán)。為此,需要做好權(quán)屬現(xiàn)狀摸底、權(quán)屬調(diào)整意愿調(diào)查、宗地面積測量、土地質(zhì)量評價等基礎(chǔ)工作,根據(jù)各村實際合理編制權(quán)屬調(diào)整方案，及時公告權(quán)屬調(diào)整方案，處理權(quán)屬調(diào)整異議，實施權(quán)屬調(diào)整方案，做好權(quán)屬變更登記和檔案資料整理歸檔等工作。實際操作中,可利用當前土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)之機調(diào)整合并零散地塊,盡量使同一權(quán)屬主體土地集中連片。

3.創(chuàng)新資金籌集模式。農(nóng)村土地整治資金籌措的中長期目標應(yīng)為：構(gòu)建政府投入持續(xù)加大、社會力量廣泛參與、市場機制不斷完善的多元化資金投入格局。但在市場機制尚未健全的背景下,政府財政資金在當前及今后一段時間都是農(nóng)村土地整治的主要資金來源,社會資本可以作為有益補充而加以考慮。在以縣級行政單元為主集中相關(guān)涉農(nóng)財政投入、放大財政資金使用效益的同時,要鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)實際需要自主開展農(nóng)村土地整治,相關(guān)主管部門及時介入,根據(jù)工作進度給予資金支持,或者竣工后按照標準進行驗收并給予獎補,彌補村集體資金的不足。鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體結(jié)合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè),參與和承擔農(nóng)村土地整治,主管部門按照“補貼成本,不補貼經(jīng)營”的原則以“先建后補”和“民辦公助”的形式給以資金支持。

4.加大業(yè)務(wù)支持力度。在調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織積極性、確立農(nóng)民主體地位的同時,主管部門要改變慣常的審批思維和監(jiān)管模式,發(fā)揮業(yè)務(wù)特長和技術(shù)優(yōu)勢,以指導和服務(wù)博得農(nóng)村集體和農(nóng)民的支持和擁護,而不是以專業(yè)化的程序設(shè)計和繁瑣化的項目管理將村級組織和農(nóng)民排除在外。有關(guān)部門要指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村合理選址和申報農(nóng)村土地整治項目,并在規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)和權(quán)屬調(diào)整等環(huán)節(jié)提供專業(yè)圖件和測繪、登記方面的支撐。如在規(guī)劃設(shè)計方面,改變專業(yè)部門設(shè)計規(guī)劃并征求農(nóng)民意見的做法,可由主管部門提供指導,農(nóng)民自己提出需求甚至繪出草圖并由專業(yè)機構(gòu)去實現(xiàn),避免出現(xiàn)專家設(shè)計的方案群眾難聽懂、實施變更多的情況,或者根據(jù)地方實際確定合適的建設(shè)標準供村集體選擇。另外,要改變過于技術(shù)化的農(nóng)村土地整治項目績效考核評價方式,將項目績效考評的主導權(quán)交于農(nóng)村集體和用地農(nóng)民。

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ExplorationonLandExchangeandIntegrationinQingyuanandRethinkingofRuralLandConsolidation

LIU Xinwei1,ZHAO Cuili2*

(1.CenterofLandConsolidation,MinistryofLandandResources,Beijing100035; 2.ResearchInstituteofGlobalizationandChina’sModernization,UniversityofInternationalBusinessandEconomics,Beijing100029,China)

After summarizing and upgrading some peasants’ initiative exploration on exchanging and integrating land,Qingyuan City of Guangdong Province guided peasants autonomously to carry forward land exchange and integration through villager self-government in recent years,which not only made things convenient for the rural land ownership registration certification and conquered the problem of contract land fragmentation,but also added the supply of rural public goods,inspired endogenous stimulus of rural development,and improved the comprehensive benefits of agricultural production.Since China’s Rural Tax and Fee Reform,governments at all levels have vigorously promoted rural land consolidation,which have played an important role in adding the supply of rural public goods.However,some shortcomings exist in rural land consolidation such as the deficiency of dominant role,failing in land tenure readjustment,and etc,which affected the normal functioning of rural land consolidation.Currently,to continue to promote rural land consolidation needs referring to some effective practice of land exchange and integration in Qingyuan City,such as endowing peasants with real dominant role,solidly carrying on land tenure readjustment,overall using fiscal agricultural funds and related social capital,and related department providing operation guidance.

land exchange and integration; Qingyuan City; rural land consolidation; dominant role; land tenure readjustment

董應(yīng)才)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0018-09

2017-05-02

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.03

北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學)項目；國土資源部2015年度軟科學研究項目(201530)

劉新衛(wèi)(1977-)，男，國土資源部土地整治中心研究員，主要研究方向為土地整治規(guī)劃與政策。

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