周 樂

（新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)草原站，新疆 喀什 844000）

天然草場(chǎng)是我國(guó)最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中占據(jù)重要地位。由于長(zhǎng)期以來在草原地區(qū)的過度與超載放牧，以及對(duì)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)投入不足等因素影響，使得我國(guó)草原退化嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前國(guó)內(nèi)超90%的天然草原正出現(xiàn)不同程度的退化，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)帶來嚴(yán)重影響。為此，亟需強(qiáng)化草原保護(hù)力度，盡快恢復(fù)草原自然生態(tài)。

1 實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的背景與意義

自2000年起，我國(guó)就開始重視并加大對(duì)西部天然草原資源的保護(hù)建設(shè)工作，先后制定實(shí)施各類草原保護(hù)項(xiàng)目，有效地緩解了草原環(huán)境惡化的情況，使遭受破壞的草原生態(tài)得到一定程度地修復(fù)，整體工作取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。但從當(dāng)前我國(guó)草原生態(tài)整體環(huán)境上看，草原退化現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻，且“局部改善、整體惡化”的趨勢(shì)仍未完全扭轉(zhuǎn)。對(duì)此，在2007年出臺(tái)的中央1號(hào)文件中明確提出要積極“探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，并在2010年10月12日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上決定建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以此幫助農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)增收。2011年開始，中央每年安排財(cái)政資金134億元，在國(guó)內(nèi)8個(gè)主要草原省（區(qū)）的草場(chǎng)資源退化嚴(yán)重、生存環(huán)境惡劣及不適宜放牧的天然草原進(jìn)行禁牧補(bǔ)助，對(duì)禁牧區(qū)以外的可利用草原實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)綜合配套了畜牧兩種補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼以及牧民生產(chǎn)綜合補(bǔ)貼等，并且進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)教育力度，促進(jìn)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了牧民參與草原保護(hù)工作的自覺性、積極性與主動(dòng)性，并在根本上解決了過去在草原生態(tài)保護(hù)工作與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，有效促進(jìn)草原生態(tài)的保護(hù)與恢復(fù)。

2 實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制過程中存在的困難

2.1 禁牧區(qū)劃分困難

減少放牧或禁牧是促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)快速恢復(fù)的重要舉措。但在具體落實(shí)上，受牧區(qū)傳統(tǒng)勞動(dòng)觀念、方式等的影響，牧區(qū)農(nóng)民的主要收入仍然以放牧為主，畜牧養(yǎng)殖是其收入的主要來源。因而，在實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制過程中，對(duì)禁牧區(qū)的劃分阻力較大，特別是連片禁牧的難度更大。此外，還存在部分牧民采取偷牧、重牧、移地等手段，仍到禁牧區(qū)內(nèi)放牧，使得禁牧草場(chǎng)無法切實(shí)得到休養(yǎng)生息。

2.2 草原載畜量核定難度大

在傳統(tǒng)草原?。▍^(qū)）推行載畜量核定工作難度較大。究其原因在于傳統(tǒng)草原地區(qū)草場(chǎng)面積巨大，在同一片區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)之間的產(chǎn)草量就差別巨大，加之季節(jié)因素等影響，使得草原載畜量核定工作難以實(shí)施。此項(xiàng)工作的推進(jìn)困難也是阻礙草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施的重要因素之一。

2.3 補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際存在較大差距

此外，國(guó)家制定的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝補(bǔ)助6元，這與草原實(shí)際產(chǎn)值差距較大，易引起牧民的不滿情緒，進(jìn)而影響群眾對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施的歡迎與配合。

3 實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化策略

3.1 合理劃定禁牧區(qū)

禁牧是一項(xiàng)能夠快速、有效地保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的舉措，但受諸多因素影響，使得在禁牧區(qū)劃分工作上存在較大困難。為解決這一問題，則應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分禁牧區(qū)。一方面，在禁牧區(qū)劃分過程中要平衡禁牧區(qū)與草畜區(qū)，而非一刀切地將全部草地封閉起來，在具體落實(shí)上應(yīng)當(dāng)?shù)洁l(xiāng)、到村、到戶；另一方面，則應(yīng)當(dāng)合理分配草原放牧量，以避免出現(xiàn)過度放牧而導(dǎo)致草原資源受到破壞。

3.2 推行草原保護(hù)承包制

為進(jìn)一步提高草原保護(hù)建設(shè)水平，還應(yīng)當(dāng)建立健全責(zé)任制度，對(duì)草原保護(hù)工作實(shí)施責(zé)任承包，即每一個(gè)鄉(xiāng)、每一個(gè)村和每一個(gè)牧民都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起一定面積的草原保護(hù)責(zé)任，并與之簽訂承包合同。合同中應(yīng)當(dāng)明確草原保護(hù)的具體任務(wù)及保護(hù)成果，讓每一個(gè)牧民都形成一定的緊迫感，進(jìn)而促其盡快更好地落實(shí)自身在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的義務(wù)。

3.3 依據(jù)實(shí)際合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況及其區(qū)域內(nèi)草原的實(shí)際產(chǎn)值來制定出更具有針對(duì)性、合理性的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，以此減少牧民的收入落差，保障其基本生活，以更加良性的工作方式、方法來引導(dǎo)牧民自覺遵守草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的規(guī)定和要求。