方智超凌琳李瑋華葛靜

（1.南京工業(yè)大學(xué) 江蘇南京 211816 2.同濟(jì)大學(xué) 上海市楊浦區(qū) 200092）

引言

近年來隨著極端氣象災(zāi)害不斷發(fā)生，城市系統(tǒng)屢屢遭到重創(chuàng)，城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全遭到了極大的威脅。在城市規(guī)劃學(xué)科中，可持續(xù)發(fā)展的概念往往被解讀為具有穩(wěn)定性和安全防御性，通過“精明增長(zhǎng)”或“新城市主義”，穩(wěn)定的自然和社會(huì)環(huán)境可以世世代代延續(xù)[1]。作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)流行詞，韌性城市近年來逐漸成為城市研究的熱點(diǎn)議題，而其中綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為韌性城市構(gòu)建的重要組成部分，側(cè)重于對(duì)自然系統(tǒng)所提供的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)綜合效益的積極探究和轉(zhuǎn)化，以期實(shí)現(xiàn)在傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造更加高效和可持續(xù)的土地利用及發(fā)展模式。文章嘗試分析國內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的情況和不足，對(duì)國外綠色基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行梳理解讀，以期探討其對(duì)中國綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃管理的借鑒意義。

1 綠色基礎(chǔ)設(shè)施概述

綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure）是規(guī)劃者和決策者將基礎(chǔ)設(shè)施的寓意從灰色基礎(chǔ)設(shè)施延伸到綠色空間體系中衍生而來的概念，從而使社會(huì)科學(xué)（如城鎮(zhèn)規(guī)劃、政策實(shí)施）與自然科學(xué)（如生物學(xué)和景觀學(xué)）之間的聯(lián)系更加便利，并且能夠從整體上組織和維護(hù)這些系統(tǒng)的功能。

2 國外綠色基礎(chǔ)設(shè)施情況

2.1 英國綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與管理

2009年，英國自然環(huán)境組織編寫了《綠色基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)則》，該導(dǎo)則主要包括GI目標(biāo)與范圍、GI定義內(nèi)涵與政策支持、GI規(guī)劃的價(jià)值及GI有效發(fā)展的策略等內(nèi)容，作為基本導(dǎo)則對(duì)英國GI規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐起著重要作用。之后，英國自然環(huán)境組織對(duì)《導(dǎo)則》進(jìn)行了不斷的修正與完善，并于2012年在《導(dǎo)則》中補(bǔ)充了生物多樣性保護(hù)及GI規(guī)劃方法等更為充實(shí)的內(nèi)容，修訂后的導(dǎo)則對(duì)英國多個(gè)城市的GI實(shí)踐起到了非常好的指導(dǎo)作用。

2.1.1 相關(guān)政策與法規(guī)

為了保障GI更好的實(shí)施，英國制定了一系列與GI及生物多樣性相關(guān)的政策與法規(guī)，與該《導(dǎo)則》最為相關(guān)的是2011年地方行動(dòng)計(jì)劃、2011年國家環(huán)境白皮書以及國家規(guī)劃政策框架（NPPF）等[5～6]。受“將權(quán)力從行政官員手中轉(zhuǎn)移到最了解自己地區(qū)的當(dāng)?shù)厝藗兪种小彼枷氲挠绊懀?011年地方行動(dòng)計(jì)劃代表了自1947年以來英國最為深遠(yuǎn)的規(guī)劃系統(tǒng)的變革。

2.1.2 實(shí)施管理

GI規(guī)劃綜合結(jié)果實(shí)施，并與當(dāng)?shù)匾?guī)劃、法規(guī)整合，與政府等決策支持系統(tǒng)協(xié)調(diào)，形成推動(dòng)GI戰(zhàn)略實(shí)施的機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)別采取一系列措施推動(dòng)GI戰(zhàn)略：政府提供充足資金推動(dòng)優(yōu)先級(jí)以及重點(diǎn)項(xiàng)目，并建立基金籌集機(jī)制，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)；地方政府審視已有相關(guān)政策，制定新的政策，鼓勵(lì)GI實(shí)施；通過戰(zhàn)略性舉措就該地區(qū)擬建項(xiàng)目與法定咨詢者和公眾進(jìn)行討論與溝通；審查評(píng)估建設(shè)實(shí)施狀況，確保符合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)等[7]。

GI的實(shí)施與管理過程中，除政府主導(dǎo)外，非常強(qiáng)調(diào)地方當(dāng)局及相關(guān)民間組織與民眾等多方的參與協(xié)作。其實(shí)規(guī)劃的編制便得益于多方合作，規(guī)劃師、工程師、科學(xué)家和政策分析師共同商議擬定發(fā)展議題與解決方案，自然環(huán)保部門與民間環(huán)保團(tuán)體、地方野生動(dòng)物組織、地方遺產(chǎn)組織、利益相關(guān)者、社區(qū)、居民大眾等共同參與探討規(guī)劃的愿景，并向民眾解釋專業(yè)性的假設(shè)與分析，達(dá)成共識(shí)，如此以使規(guī)劃擁有較好的民眾基礎(chǔ)，利于后期的實(shí)施與管理。

2.2 美國綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策類型

美國綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的相關(guān)政策，可以分為聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面，聯(lián)邦層面的主要舉措主要表現(xiàn)為一系列環(huán)境保護(hù)法案的施行，極大地推動(dòng)了綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)踐。其中影響最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬清潔水法案。清潔水法案頒布于1972年，是美國聯(lián)邦政府所頒布的第一部針對(duì)于點(diǎn)源和非點(diǎn)源水污染治理的法案。其中的“國家污染物排放清除系統(tǒng)聯(lián)邦條例建立了污水排放許可證制度，要求污染排放單位必須獲得排污許可證，并規(guī)定的違反者處以罰款。自1987年起，雨水徑流排放也被納入該條例中，推動(dòng)了地方政府建立與之相應(yīng)的雨洪管理制度[8]。在地方層面，很多城市不僅建立了適用于不同類型建設(shè)項(xiàng)目的雨洪管理相關(guān)法規(guī)，也為市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建立了新型的資金體系，為城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施改造和更新項(xiàng)目提供獎(jiǎng)勵(lì)資金。同時(shí)通過相關(guān)政策的實(shí)施來促進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過分析波特蘭、西雅圖、紐約、芝加哥、費(fèi)城等五個(gè)城市相關(guān)政策的實(shí)施情況，將現(xiàn)今美國城市實(shí)施的綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理政策歸納為規(guī)劃控制、建設(shè)許可、專項(xiàng)收費(fèi)、補(bǔ)貼激勵(lì)等類型。

2.2.1 規(guī)劃控制

規(guī)劃控制是指通過制定相關(guān)規(guī)劃，建立因地制宜的土地利用策略。包括實(shí)施不同開發(fā)強(qiáng)度，合理布局開放空間，保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)緩沖區(qū)，以最大程度降低開發(fā)建設(shè)對(duì)城市生態(tài)環(huán)境所帶來的不利影響。規(guī)劃控制可以通過區(qū)劃條例、開放空間規(guī)劃、綠色基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃等進(jìn)行實(shí)施。

2.2.2 建設(shè)許可

建設(shè)許可制度是指新建或者改造項(xiàng)目的設(shè)計(jì)必須滿足綠色基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)才能夠獲得建造許可的一項(xiàng)制度。美國現(xiàn)今相關(guān)應(yīng)用比較廣泛的建設(shè)許可制度包括雨洪排放標(biāo)準(zhǔn)，綠色空間指數(shù)等方式。

雨洪排放標(biāo)準(zhǔn)一般根據(jù)建設(shè)場(chǎng)地的不透水地表面積，初期雨水利用量等指標(biāo)進(jìn)行確定。以波特蘭為例，波特蘭雨洪管理手冊(cè)規(guī)定所有面積超過500平方英尺（約合46.5m2）的新建或改造項(xiàng)目，或需要提高雨水外排量的已建成項(xiàng)目，都必須遵守污染消除和徑流控制標(biāo)準(zhǔn)所有建設(shè)項(xiàng)目無論面積大小都必須滿足“定點(diǎn)排放要求”通過就地處理雨水徑流的來模擬場(chǎng)地建設(shè)前的水文情況。綠色空間指數(shù)通過量化評(píng)估場(chǎng)地內(nèi)的綠地、植被、雨水花園、垂直綠化的建設(shè)，設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)下限，相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)之前其設(shè)計(jì)方案必須經(jīng)過該體系評(píng)估后才能夠獲得建設(shè)許可。該評(píng)價(jià)制度可以對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施多方面的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行考量，能夠較為合理地反映出場(chǎng)地內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的生態(tài)服務(wù)水平。該政策的代表是西雅圖于2006年開始實(shí)施的西雅圖綠化指數(shù)。

建設(shè)許可制度的局限是其僅對(duì)需要獲得許可證進(jìn)行新建或者改造的項(xiàng)目有效，而對(duì)于大部分類型的用地則依然延續(xù)之前標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致該種類型制度對(duì)城市的影響比較有限。

2.2.3 專項(xiàng)收費(fèi)

美國城市與綠色基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的收費(fèi)制度主要是雨洪管理費(fèi)。雨洪管理費(fèi)通過向存在雨水外排情況的用地業(yè)主按一定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用作為政府專項(xiàng)基金，用來維護(hù)和提升城市的現(xiàn)有的排水系統(tǒng)，以減輕城市的合流制排水溢流和雨水徑流問題?，F(xiàn)今美國雨洪管理費(fèi)主要依據(jù)場(chǎng)地不透水地表面積進(jìn)行收取。雨洪管理費(fèi)對(duì)于不同的用地類型有著不同的計(jì)算方式。獨(dú)戶居住單元由于測(cè)量不便，一般采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收取。其他類型用地的計(jì)算方式更多依據(jù)其總面積和不透水地表占地面積進(jìn)行計(jì)算。

以費(fèi)城為例，費(fèi)城過去使用的是基于場(chǎng)地消耗水量的收費(fèi)制度，近年來則轉(zhuǎn)換為更為科學(xué)合理的依據(jù)不透水地表面積進(jìn)行收費(fèi)的方式。

2.2.4 補(bǔ)貼激勵(lì)

補(bǔ)貼激勵(lì)措施通過獎(jiǎng)勵(lì)手段促進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。常用的補(bǔ)貼激勵(lì)措施包括經(jīng)濟(jì)方面，項(xiàng)目建設(shè)方面等，還可以采取項(xiàng)目綠色認(rèn)證和評(píng)獎(jiǎng)等方式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼一般采取資金補(bǔ)貼，稅收減免等方式鼓勵(lì)業(yè)主和開發(fā)商在其建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用綠色基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼對(duì)采取綠色基礎(chǔ)設(shè)施建造，降低不透水地表面積等措施的項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。稅收減免的形式主要采用雨洪管理費(fèi)用減免的形式。其允許業(yè)主通過場(chǎng)地綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，適當(dāng)降低其需要交納的雨洪管理費(fèi)用[9]。項(xiàng)目建設(shè)方面的激勵(lì)手段則包括提高建設(shè)用地相關(guān)建設(shè)指標(biāo)，加速項(xiàng)目審批過程等方式。

3 結(jié)論與借鑒

綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為融合不同尺度、不同類型的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)規(guī)劃，以其良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效應(yīng)而成為政策制定和實(shí)施的框架，并在西方發(fā)達(dá)城市和地區(qū)廣泛實(shí)踐，建立相對(duì)成熟的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與評(píng)估系統(tǒng)，在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、數(shù)據(jù)收集、資金支持、公眾參與、效益評(píng)估等方面均取得良好的進(jìn)展。

在中國，快速城市化發(fā)展的背景下，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)遺留了比較嚴(yán)重的生態(tài)和環(huán)境負(fù)面效應(yīng)。從不同尺度進(jìn)行生態(tài)保護(hù)建設(shè)，以解決不同地理空間的生態(tài)問題變得日益重要。隨著綠色基礎(chǔ)設(shè)施的效應(yīng)和規(guī)劃技術(shù)不斷成熟，探索符合我國不同城市和區(qū)域的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)框架、規(guī)劃方法和評(píng)估技術(shù)變得可行。在借鑒西方國家、地區(qū)、城市和社區(qū)等不同尺度綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的基礎(chǔ)上，綠色基礎(chǔ)設(shè)施在中國地區(qū)的實(shí)踐應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性和區(qū)域性綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的重要性，并且發(fā)揮政府職能，統(tǒng)籌資金安排和鼓勵(lì)公眾參與等方式能有效推行綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。