熊惟楚 中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所助理工程師

王 穎 中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所助理工程師

1 引言

近年來，基礎(chǔ)電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)沖突不斷升級(jí)。特別是自2017年以來，發(fā)生了多起基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)糾紛事件，引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注和討論。例如，6家互聯(lián)網(wǎng)公司（今日頭條、美團(tuán)大眾點(diǎn)評(píng)網(wǎng)、360、騰訊、微博、小米科技）曾發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁有關(guān)運(yùn)營(yíng)商解決流量劫持問題；2017年下半年以來，政務(wù)云、政務(wù)信息化領(lǐng)域成為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)新熱點(diǎn)，低價(jià)競(jìng)標(biāo)事件頻現(xiàn)，為行業(yè)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

2 我國基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀

2.1 我國基礎(chǔ)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展歷程

我國基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)可以分為三大階段，第一階段是運(yùn)營(yíng)商主導(dǎo)階段。2009年以前，運(yùn)營(yíng)商牢牢把握信息通信行業(yè)的資源入口，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等SP服務(wù)商處于依附地位。2009年僅中國移動(dòng)的增值業(yè)務(wù)收入就高達(dá)1314億元。第二是互聯(lián)網(wǎng)崛起階段。2009—2012年間，隨著移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境優(yōu)化、智能手機(jī)興起，視頻、內(nèi)容、即時(shí)通訊等應(yīng)用開始普及，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷成熟，逐漸形成了龐大的OTT產(chǎn)業(yè)，運(yùn)營(yíng)商的對(duì)信息通信行業(yè)的控制力開始下降。第三是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)跑階段。2012年以后，在應(yīng)用領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在業(yè)務(wù)鏈條、創(chuàng)新、用戶體驗(yàn)等方面全面趕超，基礎(chǔ)電信企業(yè)越來越多地在扮演著通信資源渠道商的角色。

2.2 當(dāng)前我國基礎(chǔ)電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)

隨著當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在信息通信行業(yè)內(nèi)的話語權(quán)日益提升，許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以“互聯(lián)網(wǎng)+”等各類服務(wù)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立了完整的生態(tài)體系，牢牢把控住了用戶和市場(chǎng)，業(yè)務(wù)鏈不斷向低層延伸，使得基礎(chǔ)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)在行業(yè)格局和利益分配上與過去有較大改變。一方面，微信、支付寶等一批互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用成為新的“基礎(chǔ)設(shè)施”，深入人們的工作生活，地位不斷提升；另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的完善、技術(shù)的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)帶寬、存儲(chǔ)、服務(wù)器價(jià)格不斷降低，而傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商無法參與增值業(yè)務(wù)收入分成，逐漸成為提供通信資源和能力的渠道上，行業(yè)利潤(rùn)不斷向產(chǎn)業(yè)鏈下游的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.3 當(dāng)前我國基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的典型問題

在網(wǎng)絡(luò)層面，運(yùn)營(yíng)商利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)奪用戶資源。在基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)成為基礎(chǔ)電信企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的一種手段，例如，通過流量劫持等行為，能夠向網(wǎng)頁或APP用戶推送廣告，從而可以利用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的用戶資源獲取推廣收益。例如，2017年年初，因原本沒有廣告的APP中被運(yùn)營(yíng)商加入彈窗廣告，財(cái)聯(lián)社正式就流量劫持問題起訴中國聯(lián)通。

在應(yīng)用層面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)OTT業(yè)務(wù)沖擊基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)。許多互聯(lián)網(wǎng)OTT業(yè)務(wù)與基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)高度相似，但通常無需相關(guān)電信業(yè)務(wù)許可便可經(jīng)營(yíng)，隨著這些業(yè)務(wù)的規(guī)模不斷增加，其對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)有著顯著的替代作用，也對(duì)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)造成較大沖擊。例如，微信、阿里釘釘?shù)劝l(fā)送信息和語音的功能與基礎(chǔ)電信企業(yè)的核心短信、語音業(yè)務(wù)高度同質(zhì)化，已成為許多用戶日常語音通話中的重要方式。

在IT基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，低價(jià)競(jìng)標(biāo)層出不窮。在一些快速發(fā)展的新興領(lǐng)域，基礎(chǔ)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)趨于同質(zhì)化，導(dǎo)致價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)激烈。例如，在政務(wù)云市場(chǎng)，低價(jià)競(jìng)標(biāo)事件不斷被曝光。2017年3月20日，中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的《廈門市政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)中標(biāo)公告》中顯示，廈門市政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)的中標(biāo)供應(yīng)商為騰訊云計(jì)算（北京）有限責(zé)任公司，中標(biāo)金額為0.01元人民幣。2017年3月31日，遼陽政府采購網(wǎng)發(fā)布一則中標(biāo)公告，遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺(tái)硬件建設(shè)項(xiàng)目，由中國電信集團(tuán)遼寧省遼陽市電信分公司、中國電信系統(tǒng)集成有限公司遼寧分公司組成的聯(lián)合體，以0.01元的中標(biāo)金額拿下等。

3 當(dāng)前我國基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

3.1 完善我國基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的必要性

第一，良好市場(chǎng)秩序是創(chuàng)新和發(fā)展的基石。信息通信行業(yè)是當(dāng)前世界上創(chuàng)新最為活躍的領(lǐng)域，特別是人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域更是代表了未來科技創(chuàng)新的發(fā)展方向，良好的市場(chǎng)秩序?qū)ν苿?dòng)信息通信行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提升我國科技行業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和我國國際影響力至關(guān)重要。

第二，基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是必須要面對(duì)的問題。隨著技術(shù)發(fā)展和生產(chǎn)力的進(jìn)步，設(shè)備、帶寬等上游服務(wù)以及基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的利潤(rùn)會(huì)進(jìn)一步受到擠壓，基礎(chǔ)電信企業(yè)將會(huì)越來越多地涉足利潤(rùn)較高的增值電信業(yè)務(wù)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)生態(tài)化擴(kuò)張的策略也會(huì)使雙方的業(yè)務(wù)趨于同質(zhì)化。在未來，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)將愈發(fā)凸顯。

第三，現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制措施存在不足?；A(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)原本處于產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，加之基礎(chǔ)電信企業(yè)具備一定的信息基礎(chǔ)設(shè)施屬性，現(xiàn)有的規(guī)制措施并不能完全適應(yīng)二者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

3.2 存在的挑戰(zhàn)

一是技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管困難。在基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中的流量劫持等行為，目前在監(jiān)管上仍存在一定的困難。一方面，查處難度大。其一，技術(shù)手段更新快、隱蔽性較強(qiáng)，監(jiān)管者很難發(fā)現(xiàn)和取證；其二，部分流量劫持行為如常見的推送廣告等，無法被準(zhǔn)確定性為違法；其三，許多技術(shù)行為直接影響的是個(gè)人用戶，往往不具備發(fā)現(xiàn)這些行為的技術(shù)能力，舉報(bào)和維權(quán)意識(shí)也較弱。另一方面，處罰力度小不足。通常情況下，技術(shù)行為造成的名譽(yù)、用戶體驗(yàn)等無形資產(chǎn)損失難以定量衡量，從判例來看，整體處罰數(shù)額不高；《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場(chǎng)秩序若干規(guī)定》等部門規(guī)章中的處罰額度也僅為3萬元。

二是互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式規(guī)制策略不明確?；ヂ?lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式被越來越多地引入運(yùn)營(yíng)商的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但這些模式本身仍存在爭(zhēng)議。例如，價(jià)格戰(zhàn)模式，主要指通過補(bǔ)貼、降價(jià)等形式降低商品和服務(wù)價(jià)格，從而擴(kuò)大自身市場(chǎng)份額，擠出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在這種情況下，企業(yè)向用戶提供低價(jià)服務(wù)是否是屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、補(bǔ)貼和降價(jià)行為是否正當(dāng)、補(bǔ)貼和降價(jià)額度是否合理等，目前都尚無定論。再比如，封閉生態(tài)的模式，主要指企業(yè)間通過投資和合作互通用戶、資金、技術(shù)資源，構(gòu)建封閉體系，各個(gè)不同的生態(tài)體系之間互不聯(lián)通。在這種模式下，巨頭企業(yè)構(gòu)建封閉生態(tài)的行為是否屬于壟斷、相關(guān)市場(chǎng)的認(rèn)定和濫用市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定等，在目前都缺乏足夠的判定依據(jù)和實(shí)踐案例。

三是OTT業(yè)務(wù)暫無明確的監(jiān)管依據(jù)?，F(xiàn)階段，OTT業(yè)務(wù)監(jiān)管主要是下對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行研究分析和管理，對(duì)這OTT業(yè)務(wù)這一類業(yè)務(wù)目前還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的管理規(guī)范，相關(guān)制度在我國也仍處于學(xué)術(shù)探討階段。同時(shí)，部分OTT業(yè)務(wù)已經(jīng)成為被用戶廣泛接受的服務(wù)模式，影響范圍廣，對(duì)這部分業(yè)務(wù)的監(jiān)管需綜合考慮各類社會(huì)因素，也使得OTT業(yè)務(wù)的監(jiān)管更加復(fù)雜化。

四是我國基礎(chǔ)電信企業(yè)不是單純的市場(chǎng)主體。相比于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，基礎(chǔ)電信企業(yè)承擔(dān)了更多的社會(huì)責(zé)任，例如，提速降費(fèi)、電信普遍服務(wù)、不良信息治理、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，基礎(chǔ)電信企業(yè)作為我國信息通信行業(yè)的支柱，其提供的服務(wù)具有一定的公共服務(wù)屬性，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)不只是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為，特別是基礎(chǔ)電信企業(yè)需要在滿足合規(guī)約束、責(zé)任約束、業(yè)績(jī)考核等要求的前提下進(jìn)行發(fā)展，兩者的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展環(huán)境差別加大，在監(jiān)管中往往需要分類管理，增加了競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的復(fù)雜度。

4 完善基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的政策建議

競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制是為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、營(yíng)造公平有序的發(fā)展氛圍，應(yīng)在鼓勵(lì)發(fā)展、包容創(chuàng)新、因地制宜和堅(jiān)持底線的原則下，完善相應(yīng)規(guī)章制度。一是鼓勵(lì)發(fā)展。鼓勵(lì)企業(yè)不斷拓展其業(yè)務(wù)范圍，繼續(xù)做大做強(qiáng)，走良性競(jìng)爭(zhēng)的道路。二是包容創(chuàng)新。不能因?yàn)槌霈F(xiàn)問題就一刀切式地認(rèn)定企業(yè)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)違法違規(guī)，要給企業(yè)預(yù)留發(fā)展空間。三是因地制宜。結(jié)合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定符合我國實(shí)際的政策，不可盲目照搬國外競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制措施。四是堅(jiān)持底線。切實(shí)保護(hù)用戶和其他市場(chǎng)主體正當(dāng)利益，維護(hù)行業(yè)發(fā)展秩序。

4.1 順應(yīng)客觀發(fā)展規(guī)律

以繼續(xù)推動(dòng)我國信息通信產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)為目的，把握信息通信行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和潮流，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)創(chuàng)新，營(yíng)造寬松包容的發(fā)展環(huán)境。一是鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)展新業(yè)務(wù)。順應(yīng)當(dāng)前企業(yè)不斷拓展自身業(yè)務(wù)范圍的發(fā)展趨勢(shì)，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新；鼓勵(lì)信息通信行業(yè)的企業(yè)進(jìn)入大數(shù)據(jù)、人工智能等新興領(lǐng)域，充分發(fā)揮企業(yè)的力量推動(dòng)行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式變革。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。引導(dǎo)企業(yè)走良性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展的道路，鼓勵(lì)企業(yè)不斷提升服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化用戶體驗(yàn)，在符合市場(chǎng)規(guī)則的前提下相互競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)企業(yè)不斷提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。三是探索差異化發(fā)展道路。研究更加合理的產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機(jī)制。四是鼓勵(lì)和引導(dǎo)基礎(chǔ)企業(yè)承擔(dān)更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和普遍服務(wù)等社會(huì)責(zé)任，適當(dāng)增加財(cái)政投入。

4.2 完善監(jiān)管制度

結(jié)合網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用、業(yè)務(wù)等不同層面的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)，探索建立我國互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式、網(wǎng)絡(luò)中立和OTT業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)措施。一是完善互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式下的監(jiān)管策略。加快研究互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式下的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為判定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的高發(fā)領(lǐng)域，探索制定具有可操作性的專門規(guī)則。二是研究制定與信息通信行業(yè)特征相結(jié)合的監(jiān)管措施。構(gòu)建多層次約束機(jī)制，探索實(shí)行與收入相掛鉤的懲罰性賠償措施，探索將用戶數(shù)量、流量等互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的特征信息納入處罰體系。三是探索將OTT業(yè)務(wù)納入監(jiān)管考量，明確OTT業(yè)務(wù)的屬性，探索將其納入《電信業(yè)務(wù)分類目錄》以規(guī)范相關(guān)市場(chǎng)。

4.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式

強(qiáng)化技術(shù)手段建設(shè)，綜合信用等多種監(jiān)管措施，加強(qiáng)部門間協(xié)同，提升監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管能力。一是加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，推動(dòng)建立涵蓋互聯(lián)網(wǎng)管理、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法等在內(nèi)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和聯(lián)合懲戒。二是進(jìn)一步建設(shè)技術(shù)能力，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段提升日常監(jiān)測(cè)、預(yù)警和取證能力，推動(dòng)技術(shù)能力提升，促進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。三是建立市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，探索建立基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和新業(yè)務(wù)新技術(shù)評(píng)估機(jī)制，及時(shí)介入調(diào)節(jié)企業(yè)間糾紛，避免重大沖突事件。

4.4 維護(hù)行業(yè)秩序

以保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、維護(hù)用戶權(quán)益為基本要求，采取疏堵結(jié)合方式，引導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)。一是加大執(zhí)法力度。探索將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為作為信用指標(biāo)納入考量，強(qiáng)化信用約束，加強(qiáng)失信聯(lián)合懲戒，提升企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的違法成本；嚴(yán)厲查處損害用戶權(quán)益、擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等突破監(jiān)管底線的行為，樹立反面典型，加強(qiáng)宣傳警示力度，利用市場(chǎng)化的手段約束企業(yè)行為；保障基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定，嚴(yán)厲打擊私建接入網(wǎng)等違法違規(guī)行為。二是強(qiáng)化行業(yè)自律。引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，切實(shí)提高企業(yè)維護(hù)保障用戶權(quán)益的意識(shí)，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，避免因行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)損害消費(fèi)者權(quán)益；引導(dǎo)行業(yè)組織和協(xié)會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或自律公約，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)行為，健全投訴渠道，完善社會(huì)監(jiān)督。