新形勢下路橋施工企業(yè)投資業(yè)務(wù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

徐思維，袁以堂

(1.廣西交通科學(xué)研究院有限公司，廣西 南寧 530007；2.廣西路建工程集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530001)

0 引言

1 政策背景

隨著國家高速路網(wǎng)建設(shè)逐步完善，路橋施工業(yè)務(wù)量逐漸減少，路橋施工企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級，而開展投資業(yè)務(wù)，逐步跨步到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游，是轉(zhuǎn)型升級的一個重要途徑。近年來，國家大力倡導(dǎo)PPP項目，掀起了基建行業(yè)投融資建設(shè)的新高潮。全國各地紛紛推出各種形式的PPP項目。PPP項目在很多方面發(fā)揮了重要作用：如帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、降低各地政府債務(wù)壓力、加快供給側(cè)改革、提高公共服務(wù)質(zhì)量等。但同時，也出現(xiàn)了大量的項目以PPP名義變相融資，違規(guī)舉債，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。因此，國家先后出臺各類政策對違規(guī)包裝、不符合PPP項目要求的假PPP進(jìn)行了清理和糾偏，其中較典型的政策文件有：

(1)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)：“允許地方政府依法適度舉債，需建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途?！?/p>

(2)財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)：“規(guī)范政府與社會資本方的合作行為”“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。

(3)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)：重申了政府購買范圍屬于“服務(wù)”，通常不包括工程建設(shè)等?！皣?yán)禁將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目”。

(4)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)：“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目” 。對“不適宜采用PPP模式實施的、前期準(zhǔn)備工作不到位的、未建立按效付費機(jī)制的、未按規(guī)定開展‘兩個論證’的”項目不得入庫。集中清理 “未按規(guī)定開展‘兩個論證’、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)?！钡囊讶霂祉椖?。

尤其以92號文影響最為巨大，被稱為PPP項目最嚴(yán)新規(guī)。顯示出國家規(guī)范PPP業(yè)務(wù)，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的決心，在一系列政策的影響下，PPP項目趨于合法合規(guī)化、風(fēng)險可控化。短時間看，在規(guī)范清理后，PPP項目數(shù)量將大幅減少，項目入庫變得更加困難，但入庫項目的質(zhì)量卻得到了大幅提升，投資者迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2 路橋施工企業(yè)投資項目選擇

2.1 經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目

常見的有：可收費的高速公路、一級公路項目，含有經(jīng)營內(nèi)容的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。此類項目可套用使用者付費模式申請PPP入庫。

2.2 非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目

常見的有：不可收費的公路項目、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、其他公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。單獨投資此類項目，一般都是政府付費模式。目前國家政策是審慎開展政府付費類項目，這類項目投資大，申請入庫困難。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，此類項目往往體量最大，競爭相對比經(jīng)營性基建項目要小。

感知機(jī)模型是利用梯度下降法對損失函數(shù)進(jìn)行極小化后得到的模型.在學(xué)習(xí)率合適的情況下，經(jīng)過足夠次數(shù)的訓(xùn)練，模型可以保證收斂[18].損失函數(shù)L定義為：

2.3 區(qū)域性綜合開發(fā)項目

這類項目是指在政府規(guī)劃的指導(dǎo)下，對某一區(qū)域進(jìn)行改造、運營和維護(hù)：如城鎮(zhèn)化建設(shè)、片區(qū)綜合體開發(fā)、舊城改造等。這類項目一般采用可行性缺口補助的方式申請入庫。這類項目合作范圍復(fù)雜，子項目較多，投資較大，建設(shè)周期長，因此對于投資者來說，投資測算相對復(fù)雜。投資回報包含土地溢價、商業(yè)開發(fā)、經(jīng)營性項目捆綁、可行性缺口補助等。

路橋施工企業(yè)的優(yōu)勢是自身具有施工資質(zhì)，且有較強(qiáng)的施工能力，除了投資回報外，能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲取施工利潤，在投資項目的競爭中，有較大的優(yōu)勢。在以上三種類型的項目中，第一種風(fēng)險最小，是路橋施工企業(yè)投資項目的首選；第二種項目競爭較小，但是在政策合規(guī)性上，需要進(jìn)一步論證，在施工利潤有保障、融資渠道落實、回報機(jī)制可行的前提下，可適量開展；第三種類型對于施工企業(yè)來說，跨度較大，但是可促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，因此可擇優(yōu)參與。

3 實施方案

3.1 建設(shè)模式

優(yōu)先采用PPP模式申請入庫，對于有經(jīng)營收益的項目，采用使用者付費的回報機(jī)制申請入庫；無經(jīng)營收益的采用政府付費機(jī)制申請入庫；經(jīng)營收益不足的采用可行性缺口補助機(jī)制申請入庫。成功入PPP項目庫的投資項目，符合國家政策法規(guī)，融資渠道可得到保障，風(fēng)險較低，為優(yōu)質(zhì)投資項目。

對于無法入庫的項目，地方政府往往采用授權(quán)-建設(shè)-運營或融資+EPC等模式實施，這些模式在政策合規(guī)性上需進(jìn)一步論證。根據(jù)國家規(guī)定：“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”。此類項目原則上無法通過預(yù)算安排政府付費來進(jìn)行回報，因此在回報機(jī)制上需要尋求其他途徑。

3.2 招投標(biāo)方案

根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條第(三)點及《公路工程招投標(biāo)管理辦法》第四點：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的可不進(jìn)行招標(biāo)”。因此在參與投資項目投標(biāo)時，無設(shè)計資質(zhì)的路橋施工企業(yè)一般需要與具有相應(yīng)施工資質(zhì)的設(shè)計單位組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且聯(lián)合體各方均應(yīng)參與投資，即可不再進(jìn)行設(shè)計和施工招標(biāo)，由具有資質(zhì)的投資人進(jìn)行建設(shè)。

4 風(fēng)險分析

4.1 政策性風(fēng)險

目前我國的PPP項目取得了一定的成功，但尚處于探索階段，其中不乏失敗的案例，大部分項目失敗都是因為不符合政策規(guī)定而被迫叫停或融資斷鏈。從國家大力推廣PPP項目以來，陸續(xù)出臺了多項規(guī)定，政策變化較快，一些徘徊在政策邊緣的項目風(fēng)險較大。

另外，根據(jù)《PPP項目財政承受能力論證指引》《PPP項目財政管理暫行辦法》等一系列制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項目支出不超過一般公共預(yù)算的10%。很多地方政府為了不突破10%紅線，不愿將非經(jīng)營性項目列入PPP庫。而是將投資項目包裝成其他類型來開展，這類項目風(fēng)險較大。

4.2 融資風(fēng)險

符合規(guī)定的入庫項目，融資有保障，但是未入庫項目往往得不到銀行等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，融資困難，而且普遍存在國企融資相對容易，民間資本很難融資的現(xiàn)狀。有些項目在舊政策下得到了銀行的融資，但是建設(shè)過程中受新規(guī)的影響，融資中斷，導(dǎo)致項目擱置，給投資人造成極大的損失。

4.3 工期風(fēng)險

在回報機(jī)制中，不管是經(jīng)營性項目還是非經(jīng)營性項目，投資款的回收一般都從運營期開始，若項目受項目推進(jìn)困難、征地拆遷困難等因素影響，建設(shè)工期延長，建設(shè)成本及建設(shè)期利息大幅增加，預(yù)期的施工利潤無法實現(xiàn)，導(dǎo)致投資回報降低甚至虧損。

4.4 投資款回收風(fēng)險

在符合規(guī)定的入庫項目中，使用者付費的經(jīng)營性項目預(yù)期經(jīng)營收益是否能實現(xiàn)，是投資回收的關(guān)鍵。政府付費或可行性缺口補助類項目經(jīng)過物有所值論證和政府財政承受能力評價，列入了政府財政支出預(yù)算，投資款回收相對有保障，風(fēng)險較小。

而入庫失敗或不符合現(xiàn)行政策的項目，政府往往口頭承諾列入地方政府財政支出預(yù)算，但是按國家規(guī)定“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”，因此政府承諾往往無法兌現(xiàn)，或違規(guī)列入預(yù)算被清退。給投資款回收造成巨大的風(fēng)險。

5 風(fēng)險防控措施

5.1 重視前期策劃工作

做好政府的支付能力分析、項目合規(guī)性分析、項目施工利潤分析、回購風(fēng)險分析等。對于大型的復(fù)雜項目，可聘請專業(yè)律師團(tuán)隊進(jìn)行風(fēng)險分析，制定風(fēng)險防控方案。

5.2 重視PPP項目入庫工作

優(yōu)先選擇已入庫或符合入庫條件的優(yōu)質(zhì)項目。對于無法入庫或不符合入庫條件的項目，應(yīng)確?；貓髾C(jī)制有效可行。

5.3 重視合同細(xì)節(jié)洽談

在合同中約定止損條款，防止政府違約造成較大損失。

對于政策風(fēng)險較大的項目，約定終止機(jī)制，如在項目因合規(guī)性被迫暫停或融資斷鏈時，對已建的部分如果能夠確保回報機(jī)制運轉(zhuǎn)的，可選擇繼續(xù)運營或由政府進(jìn)行回購；對建設(shè)中的項目由政府回購后，政府出資建設(shè)完成；對未建設(shè)的項目可選擇終止。

征地拆遷的責(zé)任方一般為政府方，對由于政府方原因造成的工期延誤，可考慮以下降低風(fēng)險的措施：爭取獲得建設(shè)期利息，減少建設(shè)期延長造成的融資成本增加；另外，常規(guī)政府付費類項目回報期一般從交工運營開始計算，為避免工期延長造成損失，可約定從開工之日起第N年(N=建設(shè)期年數(shù))開始計算。

5.4 重視投資項目管理

做好投資項目管理工作，避免走入重施工管理、輕投資管理的誤區(qū)。對過程中出現(xiàn)的偏差，要及時糾偏止損。

6 結(jié)語

目前國家正逐步規(guī)范投資市場，嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險，對投資者而言，迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也是路橋施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的契機(jī)。我們應(yīng)當(dāng)在項目選擇上注重質(zhì)量，不盲目追求數(shù)量；在方案策劃上不突破政策紅線；在風(fēng)險分析及防控上進(jìn)行足夠的重視。在新形勢下，路橋施工企業(yè)應(yīng)穩(wěn)步開展投資業(yè)務(wù)，在推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時嚴(yán)控風(fēng)險。