論舊政協(xié)與戰(zhàn)后國(guó)民政府行政改革

劉 大 禹

(云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，昆明650500)

抗戰(zhàn)勝利后，蔣介石的地位大幅提高，得到了國(guó)際社會(huì)的支持，具有實(shí)現(xiàn)“建國(guó)”的良機(jī)。美國(guó)總統(tǒng)杜魯門在1945年底指示馬歇爾，謂美國(guó)對(duì)華政策為百分之百支持蔣介石及國(guó)民政府，“強(qiáng)調(diào)中國(guó)為今日美國(guó)唯一最忠實(shí)盟邦”。①《魏道明電蔣中正》(1945年11月30日)，蔣中正總統(tǒng)文物，談判詭謀(一)，臺(tái)北“國(guó)史館”，典藏號(hào):002－090300－00019－019?！都~約時(shí)報(bào)》甚至以“新中國(guó)”為題指出，中國(guó)經(jīng)過一百年的持續(xù)失敗和八年毀滅性的戰(zhàn)爭(zhēng)，現(xiàn)在正享受歷史上最大勝利的榮光?！敖裉斓闹袊?guó)，取代了日本，成為亞洲的領(lǐng)導(dǎo)力量”。中國(guó)最主要的需要，如蔣介石所總結(jié)的，就是統(tǒng)一、和平、民主。

在國(guó)內(nèi)，中共與各民主黨派表達(dá)了共商國(guó)是的愿景，紛紛要求開放政權(quán)、廢除國(guó)民黨一黨專政、建立民主聯(lián)合政府。國(guó)民黨迫于國(guó)內(nèi)外壓力，同意召開政治協(xié)商會(huì)議。會(huì)議通過了五大決議，成為戰(zhàn)后國(guó)民政府實(shí)施行政改革的主要依據(jù)。

一、改革良機(jī):各黨派政治妥協(xié)之愿景

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，國(guó)民政府試圖完成“抗戰(zhàn)”與“建國(guó)”的中心任務(wù)。1938年國(guó)民黨“臨全大會(huì)”通過《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》，以此為目標(biāo)，持續(xù)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革，為抗戰(zhàn)勝利奠定了一定的政治基礎(chǔ)。然而，湘桂大潰敗使改革不得不暫時(shí)中止，“建國(guó)”任務(wù)被迫延后。1945年3月2日，蔣介石手令王寵惠，對(duì)諸多改革舉措“均應(yīng)酌為停止，留待戰(zhàn)后辦理”。②《中央設(shè)計(jì)局關(guān)于裁撤及調(diào)整機(jī)構(gòu)建議案》(1945年3月)。委座令飭調(diào)擬具中央行政機(jī)構(gòu)調(diào)整(1942.1—1945.3)，臺(tái)北:黨史會(huì)國(guó)防檔案，典藏號(hào):003/1961。

1945年5月國(guó)民黨召開第六次全國(guó)代表大會(huì)，重點(diǎn)規(guī)劃戰(zhàn)后中國(guó)的命運(yùn)，確定了繼續(xù)推行黨政改革的方針。會(huì)上，國(guó)民黨內(nèi)改善行政體系的呼聲頗為高漲，中常會(huì)秘書長(zhǎng)吳鐵城毫不客氣地指出了國(guó)民黨存在的弱點(diǎn)，即“上層臃腫，中層隔閡，下層虛弱”[1]。何思源等11人提出“請(qǐng)從速調(diào)整以下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)確定權(quán)責(zé)范圍簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)程序增進(jìn)行政效率案”，包括中央、省、縣、區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保的組織、人員與經(jīng)費(fèi)等各全方位的改革建議。③《請(qǐng)從速調(diào)整以下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)確定權(quán)責(zé)范圍簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)程序增進(jìn)行政效率案》(提案第274號(hào))，《六全大會(huì)從速調(diào)整以下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)案》(1945年8月)，國(guó)防檔案，臺(tái)北:國(guó)民黨黨史會(huì)，典藏號(hào):防003/3249。大會(huì)強(qiáng)調(diào)“各級(jí)行政機(jī)關(guān)，職務(wù)與人事之調(diào)整，制度與人事相互關(guān)系之改進(jìn)，宜有更進(jìn)一步之研討而措之實(shí)施，務(wù)使一切行政得收迅速確實(shí)之效果，各級(jí)公務(wù)人員咸能發(fā)揮負(fù)責(zé)之精神”。①《1945年5月中國(guó)國(guó)民黨第六屆全國(guó)代表大會(huì)“政治總報(bào)告”》，中國(guó)第二歷史檔案館，全宗號(hào)711(4)，案卷號(hào)127。

國(guó)民黨六大為戰(zhàn)后行政改革初定基調(diào)。但改革難度也顯而易見，因國(guó)民黨面臨彰顯無遺的黨內(nèi)矛盾，意志難以集中統(tǒng)一。會(huì)上，眾多代表為中委選舉爭(zhēng)吵不休，最后不得不以大規(guī)模擴(kuò)大中委數(shù)量而得以解決。侍從室主任唐縱對(duì)此頗感擔(dān)憂，謂“經(jīng)過六全大會(huì)，政府的威望顯然在減低，人事雖然有變動(dòng)，但無補(bǔ)于時(shí)艱，因?yàn)楦母锏臎Q心與做法還不夠”[2]569。其實(shí)，蔣介石對(duì)戰(zhàn)時(shí)改革未竟其功尚感自責(zé)，對(duì)戰(zhàn)后能否取得成功亦無把握。但改革已是箭在弦上，斷難引而不發(fā)。1945年8月7日，蔣介石在日記中寫道:“23年3、4月之間猶注重于整理基本組織，選定基本干部為急務(wù)及基本部隊(duì)基本地區(qū)基本組織與核心干部為革命之基石，而今時(shí)逾12年，猶依然顧我空虛，安得其不敗亡耶?！雹凇妒Y介石日記》1945年8月7日。美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究院館藏，下同。在蔣介石看來，戰(zhàn)后必須努力推進(jìn)改革，健全制度與人事，完善組織與系統(tǒng)，以奠定“建國(guó)”之基。對(duì)戰(zhàn)后改革的前途，侍從室主任陳布雷卻頗為悲觀:“黨之無能，無力擔(dān)負(fù)此艱巨任務(wù)?？偛糜幸飧慕M黨，但恐無能為力?！?/p>

就事后而論，戰(zhàn)后的國(guó)民黨雖面臨諸多困難，如能氣定神閑，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)意志統(tǒng)一，外部與各政黨民主協(xié)商，有步驟分階段推進(jìn)改革，或能避免自身快速敗亡，甚或?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)后和平，完成“建國(guó)”使命。如中央監(jiān)察委員會(huì)秘書長(zhǎng)王子壯所期待，“今后時(shí)局雖尚有若干之紛紜，但建國(guó)工作必須真正開始，不如前處戰(zhàn)時(shí)之應(yīng)急為先，缺乏整個(gè)之計(jì)劃，個(gè)人如欲與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)就黨政研究具體而迫切之問題，黨之如何改善，政如何發(fā)揮時(shí)效，以走上建國(guó)之坦途，此為余今日最好之時(shí)機(jī)，所不宜輕易放過者也”[3]453。

對(duì)于戰(zhàn)后民眾改革殷殷之期許，蔣介石自是明了所面臨的諸多挑戰(zhàn)，決定啟動(dòng)改革。1945年10月9日蔣介石在雙十節(jié)對(duì)全國(guó)軍民同胞發(fā)表廣播演說中稱，政治建設(shè)方面，普及民權(quán)行使，鞏固憲政基礎(chǔ)，認(rèn)為憲政實(shí)施為刻不容緩，并以“新”“速”為“建國(guó)”風(fēng)尚[4]。蔣的講話體現(xiàn)了推進(jìn)改革的急促心態(tài)。

國(guó)民黨政府啟動(dòng)改革除應(yīng)充分考慮政黨自身問題外，還需充分慮及以國(guó)共關(guān)系為主軸的政治環(huán)境?？箲?zhàn)時(shí)期，國(guó)共兩黨拋棄前嫌，共同對(duì)敵，雖有摩擦，大體能維持抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的局面。抗戰(zhàn)后期，兩黨就國(guó)家前途與命運(yùn)諸多問題進(jìn)行了和談，蔣介石提出組織“戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣”，以囊括中共與其他政黨；中共堅(jiān)持召集“黨派會(huì)議”，以實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合政府”的政治目標(biāo)。在戰(zhàn)事未定之際，蔣介石憚?dòng)谥泄部焖侔l(fā)展的軍事與政治力量，希望妥善處理兩黨關(guān)系。蔣1945年8月8日在日記中稱:“化敵為友，乃政治家最高技能，今既不可以力強(qiáng)制，自當(dāng)以理感化，如一意孤行，必使環(huán)境順服于我，則殆矣?！蓖ㄟ^談判解決爭(zhēng)端成為戰(zhàn)后國(guó)共兩黨的主流政治生態(tài)。

其實(shí)，國(guó)共兩黨在戰(zhàn)后的政治立場(chǎng)并非毫無交集。中共高調(diào)主張成立聯(lián)合政府，深得民眾與精英們的廣泛認(rèn)同，這與國(guó)民黨存在共識(shí)[5]。與此同時(shí)，國(guó)民黨在考慮戰(zhàn)后行政改革時(shí)，還不能忽視各民主黨派的政治訴求。通過民主協(xié)商，確定戰(zhàn)后改革的走向，是各民主政黨的共同愿景。戰(zhàn)時(shí)的國(guó)民參政會(huì)等民意機(jī)構(gòu)不斷展現(xiàn)民主政治風(fēng)尚，民主協(xié)商漸入人心。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)后初期涌現(xiàn)出了105個(gè)大小不一的黨派，比較大的有中國(guó)民主同盟(民盟)、民主建國(guó)會(huì)(民建)、民主促進(jìn)會(huì)(民進(jìn))、九三學(xué)社等。事實(shí)上，國(guó)民黨亦知改革需要各民主黨派的支持，召開政治協(xié)商會(huì)議便是最好的途徑。1945年11月26日，國(guó)民黨第六屆中央常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過國(guó)民政府召開政治協(xié)商會(huì)議辦法，“國(guó)民政府為在憲政實(shí)施以前，邀請(qǐng)各黨派代表及社會(huì)賢達(dá)共商國(guó)是起見，特召開政治協(xié)商會(huì)議”。協(xié)商范圍包括和平“建國(guó)”方案、國(guó)民大會(huì)召集等有關(guān)事項(xiàng)。這些事項(xiàng)均涉及戰(zhàn)后的重大改革之舉。

國(guó)民黨為爭(zhēng)取改革主導(dǎo)權(quán)，獲得改革支持度，極力拉攏中共以外的其他黨派，以此抵消中共的影響力。1945年12月27日國(guó)民黨代表吳鐵城、張群、陳立夫，青年黨代表左舜生、余家菊等通過協(xié)商，發(fā)表了《合作建國(guó)會(huì)談紀(jì)要》，其中談道:“政治上行政上及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)上各種人員之任用，不因黨籍關(guān)系而有所差別?！辈⒔o予青年黨經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，“每月補(bǔ)助2000萬元，自本年12月份起事業(yè)費(fèi)5億元，自1946年起分三期撥支，每期四個(gè)月”。①《國(guó)民黨和青年黨合作建國(guó)會(huì)談紀(jì)要》(1945年12月27日)。曾琦檔案Box3.10，美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究院檔案館藏。國(guó)民黨向青年黨許諾人事安置與資金支持，以贏得青年黨的支持。

不難發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)后的國(guó)民黨雖存在國(guó)民黨內(nèi)部意見不一、外部政黨訴求紛紜等諸多挑戰(zhàn)，仍然具有啟動(dòng)改革與完成“建國(guó)”的良機(jī)。1946年1月1日，蔣介石書告全國(guó)軍民，指出日本投降以后，國(guó)內(nèi)處境尚極艱難，內(nèi)憂更為嚴(yán)重，呼吁國(guó)人把持時(shí)機(jī)，鞏固國(guó)家統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)全民政治，以竟“建國(guó)”全功[6]2753。蔣宣稱的這種全民政治，既包含了民主政治的成分，也期待各黨派形成“建國(guó)”共識(shí)。

二、改革共識(shí):政協(xié)決議的艱難出臺(tái)

政治協(xié)商會(huì)議既是各黨派充分展現(xiàn)政治主張的舞臺(tái)，也是政黨關(guān)系分化與重組的分水嶺。其目標(biāo)和任務(wù)如梁漱溟所言，“主要是由各黨派協(xié)商如何結(jié)束國(guó)民黨的一黨統(tǒng)治，如何實(shí)行憲政”[7]。

如前所述，戰(zhàn)后的國(guó)民黨內(nèi)部意見難以集中，對(duì)召開政協(xié)會(huì)議及其形成相關(guān)決議的態(tài)度必然存在分歧。保守的國(guó)民黨要員擔(dān)憂會(huì)議既經(jīng)召開，國(guó)民黨不得不因應(yīng)各政黨的政治訴求而開放政權(quán)，一黨獨(dú)大的局面便有喪失之虞。蔣介石自是不敢掉以輕心，1945年12月25日，他約宴各院長(zhǎng)及老者商談?wù)螀f(xié)商會(huì)議方針，孫科主張放棄革命法統(tǒng)，任各黨派重新改組政府。諸人皆以為不可。戴季陶以為此是非法紀(jì)混亂之時(shí)，“吾人只有把握大道，秉持合理方針向此大道前進(jìn)，不可稍亂步驟，自陷絕境”。蔣認(rèn)為在不越出法統(tǒng)的軌道范圍之外，可以容納各黨派開放政權(quán)，使之參加政府，但必須共黨放棄武力，改編共軍為唯一條件。眾皆贊同，乃囑亮躊照此起草方案。②《蔣介石日記》1945年12月25日。顯然，國(guó)民黨主流對(duì)中共并非以平等協(xié)商姿態(tài)，而是高高在上，要求中共放棄武力，交出軍隊(duì)予以改編。

對(duì)召開政治協(xié)商會(huì)議及其啟動(dòng)改革而言，國(guó)民黨已具有較好的時(shí)機(jī)，即使零星的國(guó)共軍事沖突，也是完全占據(jù)壓倒性的優(yōu)勢(shì)。1946年1月7日蔣在日記中記道:“最近國(guó)內(nèi)軍事與政治皆占優(yōu)勢(shì)，共焰漸殺，故政治協(xié)商會(huì)議正合其時(shí)，對(duì)會(huì)議態(tài)度與條件應(yīng)盡量寬裕為宜?！雹邸妒Y介石日記》1946年1月7日。在國(guó)內(nèi)外和平民主團(tuán)結(jié)的政治氛圍中，1946年1月10日，張群和周恩來分別代表國(guó)共雙方簽署了《關(guān)于停止沖突恢復(fù)交通的命令與聲明》，備受關(guān)注的政協(xié)會(huì)議終于開幕，會(huì)議至1月31日閉幕。

有關(guān)政協(xié)會(huì)議的具體進(jìn)程，筆者在此不再累述，所要探討的是蔣介石對(duì)召開政治協(xié)商會(huì)議的心態(tài)。開幕式上，蔣發(fā)表了希望通過政協(xié)會(huì)議而啟動(dòng)改革的意圖。他稱“會(huì)議所要商討的，是國(guó)家由戰(zhàn)時(shí)過渡到平時(shí)，由抗戰(zhàn)進(jìn)到建國(guó)的基本方案”?！翱箲?zhàn)結(jié)束以后，政治上和社會(huì)上一切設(shè)施，都要盡量納入正常軌道，樹立憲政基礎(chǔ)”[6]2761。蔣介石信誓旦旦地宣稱，如果有利于國(guó)家建設(shè)和提升人民福利，能夠有助于國(guó)家民主，將準(zhǔn)備接受所有政協(xié)決議。

實(shí)際上，蔣介石對(duì)于召開政協(xié)會(huì)議內(nèi)心實(shí)有諸多不滿，甚至是不得已而為之。蔣認(rèn)為，開幕當(dāng)日國(guó)民政府頒布停戰(zhàn)令，并宣布關(guān)于保障人民自由權(quán)利等四項(xiàng)要旨，“在現(xiàn)時(shí)觀之，政府甚為不利，尤其是熱河赤峰，可以進(jìn)占而中途停止，在軍事上言最為失算”。只是蔣自恃武力優(yōu)勢(shì)，對(duì)局勢(shì)判斷還算樂觀，相信通過妥協(xié)召開政協(xié)會(huì)議“在政治上及將來必得良果”。④《蔣介石日記》1946年1月11日。蔣后悔此次政協(xié)會(huì)議“于共黨有利”，但也只能決定“沉機(jī)觀變”。⑤《蔣介石日記》1946年1月13日。蔣對(duì)民盟所提的相關(guān)意見，尤其是釋放張學(xué)良為其討論政府組織的先決條件，認(rèn)為“其以國(guó)事為兒戲”，其應(yīng)對(duì)之策是“置若罔聞”。⑥《蔣介石日記》1946年1月14日。盡管蔣介石愿與各黨派有所妥協(xié)，亦準(zhǔn)備了協(xié)定無法達(dá)成時(shí)的應(yīng)對(duì)之策，認(rèn)為如果政治協(xié)商會(huì)議“各黨派不能成立協(xié)議，則最后只有宣布政府所定實(shí)施之方針公之于世，以公平合理與民主之步驟積極推進(jìn)”。他擔(dān)心的是中共是否希望政協(xié)會(huì)議“要有結(jié)果以及我政治之成敗利害如何”。①《蔣介石日記》1946年1月15日。

對(duì)于通過政協(xié)會(huì)議達(dá)成改革共識(shí)，諸多人士寄予厚望。王子壯認(rèn)為，“政治協(xié)商會(huì)本星期是政治上一大關(guān)鍵也，就當(dāng)期之情勢(shì)，謀事實(shí)上之解決，以免再降低國(guó)際地位，免除國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)，除此別無他途，然就各黨派立場(chǎng)，則有相當(dāng)之距離，以待折沖，會(huì)議上各做宣傳，各表立場(chǎng)而已，其結(jié)果則有待各小組之洽商”[3]479。

至于政協(xié)會(huì)議上各黨派政治態(tài)度的紛爭(zhēng)離合，民盟與中共相對(duì)接近，自是無須詳表。而青年黨的立場(chǎng)還需稍加考察。如前所述，國(guó)民黨在政協(xié)會(huì)議前即盡力拉攏青年黨。該黨乘機(jī)待價(jià)而沽，試圖在政協(xié)會(huì)議上發(fā)揮其影響力，以促進(jìn)戰(zhàn)后改革的實(shí)施。青年黨明確提出了兩個(gè)提案，即改革政治制度實(shí)施政治民主化方案和停止軍事沖突實(shí)施軍隊(duì)國(guó)家化方案，提出了新政府的組成“須包括全國(guó)的各重要黨派及無黨無派的社會(huì)賢達(dá)”，主張“取消國(guó)防最高委員會(huì)，代以中央政治會(huì)議”；“改組行政院，其他各院會(huì)以及有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)外交軍事交通各重要機(jī)構(gòu)，其人選需包括各方面，以適穩(wěn)渡目前難關(guān)，并得到實(shí)施憲政為度”；“加強(qiáng)國(guó)民參政會(huì)，增加人數(shù)至500人，并提高其職權(quán)，使其足以監(jiān)督政府之實(shí)”。曾琦進(jìn)一步談到了提出該改革案的目的:第一，完成民主體系；第二，推進(jìn)憲政運(yùn)動(dòng)；第三，實(shí)現(xiàn)全國(guó)團(tuán)結(jié)；第四，一新中外耳目。青年黨的改革方案有給人耳目一新之感，以至于《紐約時(shí)報(bào)》認(rèn)為“當(dāng)政協(xié)會(huì)議召開時(shí)，盡管傳來國(guó)共兩黨部隊(duì)在中國(guó)北部連續(xù)的沖突報(bào)告，在重慶的中國(guó)和平與統(tǒng)一工作正穩(wěn)步給人以光明的成功前景”。

無論如何，政協(xié)會(huì)議展示了民主協(xié)商的良好氛圍，各政黨于會(huì)議中雖反復(fù)爭(zhēng)執(zhí)，卻無任何一個(gè)政黨能夠完全實(shí)現(xiàn)原有目標(biāo)，體現(xiàn)了難得的妥協(xié)精神，并給外界營(yíng)造了和平民主的觀感，而這卻動(dòng)搖了國(guó)民黨一黨專政的基礎(chǔ)。陶希圣在1946年1月14日對(duì)蔣介石呈“對(duì)政治協(xié)商會(huì)議及其后政局轉(zhuǎn)變”，認(rèn)為“政治協(xié)商會(huì)議為政局轉(zhuǎn)變之開端”，因?yàn)閲?guó)民黨的政策是“以開放政治而統(tǒng)一”。“政治之開放亦為定局，蓋必如此始可在國(guó)際上獲得諒解，在國(guó)內(nèi)致共黨于孤立”，但應(yīng)警惕可能導(dǎo)致的“政治革命之導(dǎo)火線”。1月21日陳布雷閱后認(rèn)為陶希圣所論“頗有可供參考之處”。②《陳布雷呈蔣中正，以陶希圣“對(duì)政治協(xié)商會(huì)議及其后政局轉(zhuǎn)變本黨之政策”“當(dāng)前之急務(wù)”“馬歇爾特使使命之結(jié)束”等意見書》(1946年1月21日)，蔣中正總統(tǒng)文物，典藏號(hào):002－080104－00015－007。

對(duì)此，蔣介石希望快刀斬亂麻，通過政治協(xié)商會(huì)議商定某些原則，并以此為基礎(chǔ)，完成政府改組。1946年1月26日，蔣決定國(guó)民黨六屆二中全會(huì)于3月1日召集，為改組政府之準(zhǔn)備。③《蔣介石日記》1946年1月26日。1月29日，蔣午餐時(shí)討論協(xié)商會(huì)妥協(xié)方針。④《蔣介石日記》1946年1月29日。與此同時(shí)，中共對(duì)未來充滿期待，準(zhǔn)備與國(guó)民黨在一定程度上達(dá)成妥協(xié)。1月31日張群告訴蔣介石，說30日周恩來自延安回來后的情況，蔣感覺“所商皆已超出其所預(yù)定之希望，今日當(dāng)可如期閉會(huì)”。⑤《蔣介石日記》1946年1月31日。

基于民主協(xié)商的基本精神，政治協(xié)商會(huì)議達(dá)成了憲法草案、軍事問題、施政綱領(lǐng)、政府組織、國(guó)民大會(huì)等五大決議案。除軍事問題外，均涉及戰(zhàn)后國(guó)民政府的行政改革問題。國(guó)民黨政協(xié)代表對(duì)此決議頗為滿意，承認(rèn)“此次政治協(xié)商會(huì)議，本黨已為極大的退讓”，并宣稱“用政治方式求得國(guó)內(nèi)和平統(tǒng)一，為本黨之一貫主張”，申明“本黨對(duì)于此次協(xié)商之成果，自當(dāng)本為國(guó)為民之精神，忠實(shí)保守，率先實(shí)行”。不過國(guó)民黨宣稱各黨派應(yīng)尊重五權(quán)憲法之基本精神，“而政協(xié)會(huì)憲法草案修正案與五權(quán)憲法之基本精神，顯有不符，應(yīng)予糾正”。⑥《我們對(duì)政治協(xié)商會(huì)議之共同見解》(1946年)，國(guó)共協(xié)商(七)，蔣中正總統(tǒng)文物，臺(tái)北“國(guó)史館”典藏號(hào)002－080104－00015－002。此為其后修改政協(xié)決議埋下伏筆。無論如何，戰(zhàn)后的和平民主曙光初現(xiàn)，行政改革共識(shí)初顯，馬歇爾將軍對(duì)此高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為“它是一份自由的和富有前途的章程，它給中國(guó)提供了和平和復(fù)興的基礎(chǔ)”[8]108。

政協(xié)會(huì)議雖形成了改革共識(shí)，但在多大程度上能被認(rèn)可或?qū)嵤浞傻匚蝗绾?，卻難有定論。政協(xié)決議缺乏實(shí)施保障與約束機(jī)制，全憑各政黨自覺遵守。更關(guān)鍵的是，政協(xié)決議觸及了國(guó)民黨一黨專政的敏感神經(jīng)，早先對(duì)政協(xié)會(huì)議充滿期待的王子壯認(rèn)為決議案將使國(guó)民黨處于不利地位，尤其指出了政府改組之案“自為我國(guó)政治上之大變動(dòng)，在本黨言為損失政權(quán)一半，如果換不得軍事統(tǒng)一，使共黨軍隊(duì)均歸中央指揮，是為最大之不幸，在黨內(nèi)言意見，尤不一致”[3]497。唐縱寫道:“在政治協(xié)商會(huì)，政府好似在受裁判，其屈辱難堪，令人難受已極，但又無可奈何?！盵2]580國(guó)民黨的事后之舉，打亂了原定的“建國(guó)”正常步伐，彰顯了對(duì)妥協(xié)政治精神的強(qiáng)烈反彈。政協(xié)決議這種關(guān)乎戰(zhàn)后中國(guó)重大體制機(jī)制改革的文本，竟然成為各政黨相互口誅筆伐的武器。

三、改革基礎(chǔ):政協(xié)決議成為空文

政協(xié)決議既經(jīng)公布，改革已具基礎(chǔ)，國(guó)民黨自身態(tài)度如何，需要進(jìn)一步探討。政協(xié)會(huì)議甫閉幕，即引起了國(guó)民黨內(nèi)的強(qiáng)烈不滿。蔣介石對(duì)政協(xié)決議的態(tài)度也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程。

蔣介石本來對(duì)國(guó)民政府的讓步就有諸多不滿，據(jù)其所記，1月31日下午召開國(guó)民黨中常會(huì)，“青年同志對(duì)憲草組協(xié)議不勝憤慨。谷正綱甚至涕泣而道，邵力子參加該組特加辯護(hù)，其為尊奉遺教”。對(duì)此，蔣介石認(rèn)為“所有本黨之綱與總理主張以及其五五憲草全部在根本上整個(gè)推翻，重新?lián)Q取一套不三不四道聽途說之妄議”。①《蔣介石日記》1946年1月31日。但他認(rèn)為，協(xié)議既已出臺(tái)，“惟有設(shè)法補(bǔ)救，決在大會(huì)聲明國(guó)民大會(huì)之職權(quán)，對(duì)于制憲之大權(quán)，不受任何黨派或憲草提案之限制，并說明協(xié)定內(nèi)憲草交國(guó)大之采納字樣，決非交國(guó)大致接受而為采擇之意，只有如此，方可保留制憲會(huì)議，尚有挽救之余地也。因此常會(huì)乃勉強(qiáng)通過協(xié)商各案”。②《蔣介石日記》1946年2月1日。據(jù)梁漱溟回憶，國(guó)民黨內(nèi)部對(duì)政協(xié)協(xié)議并不滿意，許多人如谷正綱、張道藩均在會(huì)場(chǎng)上吵鬧，甚至頓足嚎哭地謂國(guó)民黨完蛋了，投降給共產(chǎn)黨了[9]。

不過，蔣介石察覺中共為政協(xié)決議的實(shí)施也主動(dòng)讓步時(shí)，曾表現(xiàn)出欲遵守決議的態(tài)度。1946年2月4日，張治中告訴蔣關(guān)于他與周恩來的談話情形，“對(duì)于整編共軍計(jì)劃，悉如我人之意，并無多大異議”，蔣以為中共不會(huì)過多讓步，故認(rèn)定乃“望外之事”，并相信中共“有誠(chéng)意”。③《蔣介石日記》1946年2月4日。蔣樂觀地認(rèn)為可以實(shí)施政協(xié)決議及進(jìn)行具體行政改革，2月7日，與中共洽商新選國(guó)大代表辦法，④《蔣介石日記》1946年2月7日。準(zhǔn)備推進(jìn)政治改革，走民主憲政之路。

然而，蔣如何平衡或壓制黨內(nèi)異見，卻是一個(gè)難題。為迎合黨內(nèi)保守勢(shì)力，蔣表態(tài)試圖設(shè)法補(bǔ)救政協(xié)決議對(duì)國(guó)民黨一黨專政的觸動(dòng)，表示此后的憲政之路并不受政協(xié)決議之束縛，應(yīng)由國(guó)民黨主導(dǎo)制憲之權(quán)，但也明確欲行改革的態(tài)度。2月8日戴季陶與蔣談話時(shí)，戴“對(duì)協(xié)商會(huì)之決議極度憤慨與悲觀”，使蔣難以忍受。⑤《蔣介石日記》1946年2月8日。蔣介石對(duì)戴多方勸慰，明告國(guó)民黨“從現(xiàn)在開始僅僅是一個(gè)普通政黨”。2月10日，蔣介石約集起草憲法的諸多負(fù)責(zé)同志，告誡“不可再使中國(guó)今后因新憲法不能遵循五權(quán)憲法之精義而復(fù)起流血革命”，⑥《蔣介石日記》1946年2月10日。準(zhǔn)備在憲法起草問題上稍作讓步，以利政協(xié)決議的實(shí)施。蔣的相關(guān)工作取得了一定成效，各項(xiàng)進(jìn)展亦算順利，故感覺近日“心神甚好”。⑦《蔣介石日記》1946年2月17日。

但蔣介石終究無法平息國(guó)民黨內(nèi)的阻力。因?yàn)檎f(xié)決議關(guān)乎國(guó)家體制機(jī)制的根本性變革，國(guó)民黨必須讓渡部分政權(quán)而為國(guó)民黨保守勢(shì)力所難以接受。1946年3月1日，國(guó)民黨六屆二中全會(huì)開幕。在會(huì)議中，張群、王世杰、孫科等國(guó)民黨政協(xié)代表遭到了國(guó)民黨內(nèi)的普遍批評(píng)與責(zé)難。蔣介石至少有四次呼吁代表支持政協(xié)決議[8]116。受保守勢(shì)力的影響，1946年3月14日，蔣介石開始思考“預(yù)防中共搗亂破壞協(xié)定，不參加政府與國(guó)民大會(huì)時(shí)，本黨應(yīng)作各種準(zhǔn)備及預(yù)定對(duì)策”。⑧《蔣介石日記》1946年3月14日。3月16日，蔣介石親任全會(huì)主席，通過政治協(xié)商會(huì)議關(guān)于憲草原則修正案，加以解釋通過，大體贊成政協(xié)決議，依據(jù)總理遺教，繼續(xù)保持行政權(quán)不受立法權(quán)之牽制，保持國(guó)民黨在戰(zhàn)后的主導(dǎo)權(quán)。

盡管國(guó)民黨黨內(nèi)意見分歧，1946年3月17日，國(guó)民黨六屆二中全會(huì)發(fā)表宣言，明確規(guī)定了和平建國(guó)為全黨全國(guó)努力目標(biāo)。并列舉六事:(1)安定社會(huì)恢復(fù)秩序；(2)如期召開國(guó)民大會(huì)，還政于民；(3)貫徹政治協(xié)商會(huì)議決議，堅(jiān)持五權(quán)憲法；(4)貫徹軍隊(duì)國(guó)家化；(5)改善民生，治標(biāo)解除民困，治本平均地權(quán)，節(jié)制資本；(6)保持國(guó)家主權(quán)，鞏固世界和平[10]495－496。除重大體制問題外，二中全會(huì)還明確了行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與改革的大體方向，“機(jī)構(gòu)之繁雜與法令至紛歧抵觸，以致權(quán)責(zé)不清，減低效能，亟應(yīng)調(diào)整，分別存廢”。重新決議機(jī)構(gòu)調(diào)整，“行政院各部會(huì)署，應(yīng)依其職掌為合理調(diào)整與劃分，各使名實(shí)相符，權(quán)責(zé)分明，胼枝悉裁。還都以后，更宜分期裁減中央人員，以充實(shí)地方人力，唯編余人員，須另謀任用及轉(zhuǎn)業(yè)之道”[11]。國(guó)民黨六大及六屆二中全會(huì)成為戰(zhàn)后行政改革的總的指導(dǎo)方針。六屆二中全會(huì)閉幕后，1946年3月18日國(guó)民黨中宣部的通報(bào)中對(duì)政治協(xié)商會(huì)議決議案表示竭誠(chéng)信守，并努力實(shí)現(xiàn)政協(xié)各項(xiàng)協(xié)議。

然而，國(guó)民黨對(duì)政協(xié)決議的實(shí)施多停留于一紙空文，并未努力營(yíng)造穩(wěn)定的改革環(huán)境，國(guó)共兩黨糾紛不斷。如國(guó)民黨特務(wù)搗毀新華日?qǐng)?bào)，中共提出抗議；在東北的軍事調(diào)處亦見分歧，沖突不止。蔣介石未做自我反省，卻將其責(zé)之于中共。蔣在1946年3月19日日記言，“中共機(jī)關(guān)報(bào)新華日?qǐng)?bào)對(duì)本黨二中全會(huì)詆毀誣蔑，無所不至，周恩來且指全會(huì)為動(dòng)搖政治協(xié)商會(huì)之協(xié)定，籍以恫嚇以后將不作協(xié)議。而一面則約我黨代表嚴(yán)厲威脅，一面則對(duì)文白提出其對(duì)東北執(zhí)行組重提苛刻條件”。①《蔣介石日記》1946年3月19日。

蔣介石本指望國(guó)民黨六屆二中全會(huì)對(duì)實(shí)施政協(xié)決議達(dá)成一致意見，但面臨黨內(nèi)強(qiáng)大的壓力反而表現(xiàn)出政治動(dòng)搖，既未能意志堅(jiān)定地實(shí)施政協(xié)決議，又懼于中共強(qiáng)大的實(shí)力與宣傳輿論，不敢明目張膽拋棄政協(xié)決議，只好反復(fù)強(qiáng)調(diào)政協(xié)決議，努力維持國(guó)民黨的主導(dǎo)地位。這使國(guó)民黨陷入困境，徒失政黨內(nèi)外的支持，嚴(yán)重危及其后的政治穩(wěn)定，難以造就一個(gè)和平穩(wěn)定的改革基礎(chǔ)。對(duì)此，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門1946年3月29日對(duì)蔣介石親函，無不表示擔(dān)憂，謂“本年1月31日所發(fā)表政治協(xié)商之協(xié)議事項(xiàng)，得到美國(guó)普遍之歡迎，以其眼光遠(yuǎn)大對(duì)造成統(tǒng)一及民主已邁進(jìn)一步。而今執(zhí)行該項(xiàng)協(xié)議之具體辦法，未能成功，咸感失望，此種情緒之轉(zhuǎn)變，將成為吾人對(duì)于貴國(guó)局勢(shì)展望之重大因素。切盼閣下于最近期內(nèi)能指示光明途徑，以便達(dá)到吾人共同聲明之目標(biāo)”。②《美國(guó)駐華大使館參事臨時(shí)代辦施麥斯呈王正廷，轉(zhuǎn)杜魯門致蔣中正函》，國(guó)共協(xié)商(三)，蔣中正總統(tǒng)文物，臺(tái)北:“國(guó)史館”典藏號(hào) 002－080104－00011－006。在多方壓力下，蔣介石希望加快推進(jìn)改革進(jìn)程，4月16日與各黨派代表談話，要求其20日前提出國(guó)府委員與國(guó)大代表、各黨派應(yīng)得之名單，否則五五時(shí)期迫促，且不可違反政協(xié)本身所決議之要案，萬不可使社會(huì)以政協(xié)為增加政治糾紛為抱濫國(guó)家，拖倒政府，拖死人民之集會(huì)，而非解決政治糾紛之會(huì)議之感，而使中外失望，自墮政協(xié)之榮譽(yù)。③《蔣介石日記》1946年4月16日。

然而，蔣介石并未打算與中共政治妥協(xié)。聽說東北的四平街為國(guó)軍所占領(lǐng)，蔣再次自恃武力征服中共，進(jìn)而考慮與中共決裂。1946年4月19日，蔣介石思考，“此時(shí)應(yīng)下決心對(duì)共決裂乎，抑妥協(xié)乎?”他認(rèn)為國(guó)民黨應(yīng)該“表示堅(jiān)決態(tài)度，共雖不參加國(guó)大，我仍如期召開(國(guó)大)”。④《蔣介石日記》1946年4月19日。不過，蔣仍無把握，乃召集國(guó)民黨的政協(xié)代表，商談國(guó)大是否如期召開以及內(nèi)外一般形勢(shì)結(jié)論，“以再與共黨做最后協(xié)商，如其不成，則決延期也”。⑤《蔣介石日記》1946年4月21日。4月21日，中共代表團(tuán)發(fā)表聲明，認(rèn)為政府四項(xiàng)諾言迄未切實(shí)履行，國(guó)民黨二中全會(huì)所造成違反政協(xié)決議之混淆情形未加澄清，且更堅(jiān)持訓(xùn)政約法、一黨統(tǒng)治、動(dòng)搖憲草原則等，中共決定予以抵制。4月24日，蔣宣布，原定于5月5日召開的制憲會(huì)議將無限期延期。4月30日，周恩來向記者通報(bào)東北問題商談經(jīng)過，說明中共主張政治上必須民主，不容一黨獨(dú)裁包辦[10]515。

顯然，在戰(zhàn)后國(guó)共兩黨爭(zhēng)端的政治環(huán)境中，國(guó)民黨欲主導(dǎo)行政改革，不能完全無視中共力量的存在及政治訴求，尤其是對(duì)人所共知的政協(xié)決議，更不能隨心所欲，動(dòng)輒提出修正案或部分否決，盡管政協(xié)決議對(duì)國(guó)民政府并無法律效力。然而在強(qiáng)大的政黨輿論面前，國(guó)民黨作為執(zhí)政黨，輕易予以否認(rèn)，必失民心與人心。1946年7月3日，國(guó)防最高委員會(huì)通過于11月12日國(guó)父誕辰紀(jì)念日召開國(guó)民大會(huì)[6]2960。對(duì)于國(guó)民大會(huì)日期的確定，國(guó)民黨并未經(jīng)過與中共的商討，乃是單方宣布，使國(guó)共兩黨矛盾更為激化，協(xié)商政治遭遇徹底挫折。對(duì)此，馬歇爾對(duì)國(guó)共雙方均示不滿，將其歸咎“國(guó)共雙方猜疑太甚，仇恨太深”。在馬歇爾看來，中共認(rèn)為“政府之顯然接受政治協(xié)商會(huì)議，于建立新政府之決議，并無誠(chéng)意”。①《顧維鈞電蔣中正，馬歇爾宣言對(duì)我國(guó)尚未統(tǒng)一，仍歸咎國(guó)共雙方猜疑太甚》(1947年1月7日)，革命文獻(xiàn)(三)，蔣中正總統(tǒng)文物。臺(tái)北:“國(guó)史館”，典藏號(hào):002－020400－00007－087。

四、結(jié)論

抗戰(zhàn)勝利后，和平、民主、團(tuán)結(jié)成為全國(guó)人民的共同心聲，國(guó)民黨政府具有推進(jìn)行政改革的良好時(shí)機(jī)，一定程度上順應(yīng)了中共與各民主黨派的訴求，召開政治協(xié)商會(huì)議，通過了政協(xié)五大決議，成為戰(zhàn)后行政改革的共識(shí)。然而蔣介石對(duì)政協(xié)決議有所不滿，且遭受黨內(nèi)強(qiáng)大反彈，認(rèn)為有違總理遺教，動(dòng)搖國(guó)民黨一黨專政的基礎(chǔ)。蔣并未盡力彌合黨內(nèi)分歧，而是立場(chǎng)不堅(jiān)，態(tài)度不定，政協(xié)決議徒成一紙空文，引起中共與民主黨派的抵制，改革失去政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)。

行政改革須有和平穩(wěn)定的政治環(huán)境。實(shí)力迅速壯大的中共在戰(zhàn)后多次表達(dá)和平、民主、團(tuán)結(jié)的呼聲與建立聯(lián)合政府的政治訴求，愿意民主協(xié)商，共商國(guó)是。然而，蔣介石對(duì)中共態(tài)度舉棋不定，其內(nèi)心卻是充滿敵意，當(dāng)判斷政治環(huán)境于己有利時(shí)，自恃武力優(yōu)勢(shì)，動(dòng)輒以謀求軍事手段解決中共問題，未能營(yíng)造和平穩(wěn)定的改革環(huán)境；當(dāng)受外力壓迫或察覺政治環(huán)境于己不利時(shí)，再試圖以和平為幌子，如此反復(fù)不斷，失信于民，政府威信盡失。事后，國(guó)民黨與擁有強(qiáng)大武力與宣傳能力出眾的中共分道揚(yáng)鑣，而是拉攏青年黨之類的小黨單方實(shí)施所謂政府改組，如蔣所記“除共黨以外，能使各黨派多數(shù)參加政府為政治策略目前之急務(wù)”，②卻是改革的最大失策。蔣介石并以此作為中共不合作之口實(shí)，未深刻反省國(guó)民黨突破政協(xié)決議的事實(shí)，注定此后改革道路荊棘叢生，戰(zhàn)后國(guó)民政府行政改革甫啟動(dòng)即陷入困境之中。