黃肖芳

摘要 本文分析了國有林場(chǎng)改革中面臨的代管村問題，并在此基礎(chǔ)上提出建議，爭(zhēng)取在現(xiàn)有政策支持和各方協(xié)同努力下解決好代管村問題，完成國有林場(chǎng)改革任務(wù)。

關(guān)鍵詞 國有林場(chǎng)改革；光明山國有林場(chǎng)；代管村；建議；廣西南寧

中圖分類號(hào) F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）02-0163-02

Status and Suggestions of Escrow Village of Guangming Mountain State-owned Forest Farm in Mashan County

HUANG Xiao-fang

（Nanning Ecological Forest Station of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning Guangxi 530031）

Abstract This paper analyzed the problems of escrow village in the reform of state-owned forest farm，and put forward some suggestions，so as to solve the problems of escrow village under the existing policy support and concerted efforts of all parties，and complete the reform task of state-owned forest farm.

Key words reform of state-owned forest farm；Guangming Mountain State-owned Forest Farm；escrow village；suggestion；Nanning Guangxi

廣西國有林場(chǎng)數(shù)量大、類型多，對(duì)全國國有林場(chǎng)改革具有重要的示范導(dǎo)向作用[1]。廣西有國有林場(chǎng)180家，林場(chǎng)經(jīng)營總面積146.8萬hm2，林場(chǎng)職工5.59萬人。廣西60.5%的面積是森林，其中1/10由國有林場(chǎng)經(jīng)營。作為全國最大木材產(chǎn)區(qū)，廣西年木材產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的1/3，其中1/6由國有林場(chǎng)提供。國有林場(chǎng)集中了廣西森林資源的精華，是廣西重要的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)安全屏障[2]。因此，在國有林場(chǎng)的改革實(shí)踐中，圍繞實(shí)行政企事分開、做好職工就業(yè)和社會(huì)保障、加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、停止商業(yè)性采伐和加強(qiáng)森林資源管護(hù)等重點(diǎn)，保護(hù)和培育好珍貴的國有森林資源，對(duì)國家發(fā)展和人民福祉意義重大。

長(zhǎng)期以來，國有林場(chǎng)和國有林區(qū)承擔(dān)了許多社會(huì)管理職能，發(fā)展定位模糊，存在“不城不鄉(xiāng)、不事不企、不工不農(nóng)”的單位性質(zhì)和管理體制。國有林區(qū)改革的關(guān)鍵在于理清中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，推進(jìn)政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監(jiān)管體制，逐步建立精簡(jiǎn)高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)[3]。由于歷史和體制的原因，部分國有林場(chǎng)存在著全權(quán)管理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，并代其行使各項(xiàng)行政職能的現(xiàn)象，被管理的農(nóng)村稱為“代管村”。從實(shí)際情況來看，林場(chǎng)、代管村對(duì)各自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約逐步凸顯。一方面代管村雖然名義上由林場(chǎng)代為管理，但實(shí)際上由于林場(chǎng)自身?xiàng)l件有限等原因使得其對(duì)代管村不能進(jìn)行良好有效的管理；而另一方面代管村村民雖名義上為農(nóng)民，但沒有隸屬于任何村委會(huì)，因而也無法享受近年國家出臺(tái)的一系列扶持“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策。因此，《國有林場(chǎng)改革方案》中明確提出：要加快分離各類國有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，逐步理順國有林場(chǎng)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系[4]。而國有林場(chǎng)應(yīng)怎樣合理有效地實(shí)現(xiàn)代管村的剝離，又應(yīng)如何解決好代管村與國有林場(chǎng)剝離時(shí)所涉及到的行政區(qū)劃命名與調(diào)整，經(jīng)濟(jì)、行政職能的重新分配與調(diào)整等問題，是林場(chǎng)改革面臨的一道難題。南寧市在推進(jìn)國有林場(chǎng)改革過程中，個(gè)別國有林場(chǎng)也面臨著代管村剝離的問題，結(jié)合工作實(shí)際，依照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，對(duì)國有林場(chǎng)代管村剝離工作進(jìn)行了深入思考，提出了具體的工作建議和思路。

1 光明山國有林場(chǎng)的歷史沿革

光明山，原名小明山，面積7 333.33 hm2以上，原是一片荒山野嶺，自然生長(zhǎng)著一些雜木（無松、無杉）。1958年，全國大煉鋼鐵，當(dāng)?shù)厝罕姾痛鬅掍撹F大軍進(jìn)山砍伐較大的成林雜木燒炭，余下個(gè)別零星小雜木。1962年“四固定”時(shí)居住著7個(gè)原住屯，分屬林圩和古零鎮(zhèn)公社管轄，即六農(nóng)屯、六羅屯、六呼屯、黑石屯歸林圩公社合理大隊(duì)管轄；六珠屯、六王屯、六青屯歸古零公社楊圩大隊(duì)管轄。光明山林場(chǎng)始建于1966年12月，前稱“光明山農(nóng)林墾區(qū)”。1966年11月14日，縣委、縣政府號(hào)召全縣青年民兵到光明山建設(shè)，同年12月3日先后有3 884名青年男女積極響應(yīng)，組成“馬山縣建設(shè)光明山民兵主力團(tuán)”，到光明山安家落戶、自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)、開山劈嶺、造田造地和綠化荒山。進(jìn)山的青年民兵開始時(shí)組成21個(gè)連隊(duì)，后來因各種原因有的返回原籍，有的留下定居，扎根定居光明山的組成8個(gè)連隊(duì)。1978年12月，前稱“光明山農(nóng)林墾區(qū)”改稱“馬山縣光明山林場(chǎng)”，性質(zhì)屬集體林場(chǎng)。1979年，扎根定居光明山的8個(gè)連隊(duì)均改為生產(chǎn)隊(duì)，即那沙屯、六領(lǐng)屯、六亭屯、合漢屯、六王屯、那朝屯、新六青屯、六宗屯（該屯于1994年后全部解散遷至到古零原籍），加上7個(gè)原住屯，因而光明山屆時(shí)共轄有15個(gè)自然屯。1989年2月，“馬山縣光明山林場(chǎng)”改為“地方國營馬山縣光明山林場(chǎng)”，林場(chǎng)性質(zhì)屬事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理，隸屬縣林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)。林場(chǎng)土地發(fā)證面積3 304.4 hm2，實(shí)際經(jīng)營面積3 122.1 hm2，林場(chǎng)現(xiàn)有的在職干部、工人屬于國家職工，場(chǎng)區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口仍是農(nóng)業(yè)人口性質(zhì)不變。林場(chǎng)同時(shí)管轄場(chǎng)區(qū)內(nèi)14個(gè)自然屯18個(gè)村民小組共360戶，農(nóng)業(yè)人口1 989人。

2 光明山國有林場(chǎng)代管村的現(xiàn)狀endprint

由于國家對(duì)國有林場(chǎng)沒有出臺(tái)有針對(duì)性的相關(guān)政策，國有林場(chǎng)長(zhǎng)期處于“城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)，工不工、農(nóng)不農(nóng)”的尷尬境地，各項(xiàng)建設(shè)沒有納入各級(jí)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，成為“被遺忘的角落”。

林場(chǎng)既管林業(yè)又管農(nóng)村，每年要投入大量的人力、財(cái)力管理農(nóng)村，嚴(yán)重影響和制約林場(chǎng)的經(jīng)營發(fā)展。此外，由于林場(chǎng)屬事業(yè)單位，國家的許多惠農(nóng)扶貧政策無法落實(shí)到光明山群眾。2015年以前，光明山林場(chǎng)轄區(qū)內(nèi)的14個(gè)自然屯，居民生產(chǎn)、生活條件落后。由于地處林區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境非常惡劣，農(nóng)作物收成普遍偏低，農(nóng)民生活普遍處于貧困狀態(tài)，交通極為不便。所有14個(gè)自然屯不通公路，只有簡(jiǎn)易道路相通。居住條件較差，尚有相當(dāng)多的農(nóng)戶還住在20世紀(jì)六、七十年代修建的泥土房中，還有9個(gè)自然屯人畜飲水安全得不到保證。直到2016年，當(dāng)?shù)卣e極響應(yīng)中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，把眾多惠農(nóng)政策落實(shí)到光明山林場(chǎng)代管村，逐步解決交通狀況及人畜飲水問題。因此，村民要求成立村委會(huì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)林分開管理的呼聲很高。大多數(shù)農(nóng)戶強(qiáng)烈要求成立村委會(huì)，認(rèn)為只有成立村委會(huì)、農(nóng)戶脫離林場(chǎng)管理、轉(zhuǎn)變尷尬的身份，方可享受國家的各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，居住環(huán)境才能改善，生活質(zhì)量才能提高。

3 代管村與光明山國有林場(chǎng)分離建議

從2007年開始，代管村村民就聯(lián)名向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門請(qǐng)求與林場(chǎng)進(jìn)行分離，當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，組織相關(guān)部門組成工作組進(jìn)駐光明山林場(chǎng)進(jìn)行了數(shù)月調(diào)研。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，并經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議研究確定，在原有框架內(nèi)重新劃分行政區(qū)劃，保留光明山林場(chǎng)，同意成立六農(nóng)村委會(huì)，隸屬古零鎮(zhèn)管轄，并制定了詳細(xì)的《關(guān)于劃撥林地給六農(nóng)村委會(huì)的工作方案》。但是，相關(guān)工作進(jìn)度緩慢，直到現(xiàn)在該問題仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。阻礙工作進(jìn)一步推進(jìn)開展的關(guān)鍵原因是需要?jiǎng)潛懿糠謬辛值亟o代管村集體林地的問題不能得到很好的解決。1989年將原“馬山縣光明山林場(chǎng)”改為“地方國營馬山縣光明山林場(chǎng)”時(shí)，林場(chǎng)性質(zhì)變?yōu)閲辛謭?chǎng)，且為自收自支、企業(yè)化管理的事業(yè)單位，相應(yīng)的集體林地變成國有林場(chǎng)。而在林場(chǎng)性質(zhì)發(fā)生變化的同時(shí)，當(dāng)時(shí)并未對(duì)村民所屬集體林地進(jìn)行正確合理的確權(quán)，因而現(xiàn)在出現(xiàn)了需要將“國有林地劃分為集體林地”的狀況?！秶伊謽I(yè)局關(guān)于加強(qiáng)國有林場(chǎng)森林資源管理保障國有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見》明確指出：“嚴(yán)禁擅自通過調(diào)整國有林場(chǎng)隸屬關(guān)系、撤銷國有林場(chǎng)建制等方式減少國有林場(chǎng)林地面積或者改變國有林場(chǎng)林地用途。不得以行政區(qū)劃調(diào)整、建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等為由，改變國有林場(chǎng)林地使用權(quán)和森林資源經(jīng)營管理權(quán)歸屬?！币虼耍荒苌米酝ㄟ^調(diào)整國有林場(chǎng)隸屬關(guān)系的方式減少國有林場(chǎng)林地面積或者改變國有林場(chǎng)林地用途，且行政區(qū)劃調(diào)整也不能作為改變國有林場(chǎng)林地使用權(quán)和森林資源經(jīng)營管理權(quán)歸屬的理由。這樣一來，代管村要實(shí)現(xiàn)與光明山國有林場(chǎng)分離，重新劃分集體林地，并成立新的村莊和村民委員會(huì)，不僅沒有政策上的支持，甚至可能會(huì)受到限制。

林業(yè)對(duì)于一個(gè)國家來說，不僅僅是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，也對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與維護(hù)起到至關(guān)重要的作用，可以說林業(yè)肩負(fù)著促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)生態(tài)平衡的雙重使命。全面理順國有林場(chǎng)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系，明確國有林場(chǎng)功能定位，創(chuàng)新國有林場(chǎng)體制機(jī)制，提高國有林場(chǎng)的生態(tài)和民生保障能力，能夠?yàn)榧涌焐鷳B(tài)林業(yè)和民生林業(yè)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。綜上分析與思考，提出以下幾點(diǎn)建議，謹(jǐn)供參考。

3.1 從生態(tài)文明建設(shè)的角度，支持國有林場(chǎng)將代管村剝離

國有林場(chǎng)是國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的林業(yè)事業(yè)單位，是生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的主力軍，是全民所需生態(tài)公共產(chǎn)品最主要的提供者和生產(chǎn)者[5]。中央已經(jīng)明確指出，國有林場(chǎng)今后的主要功能是保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全。因此，在改革實(shí)踐中要因地制宜推進(jìn)林場(chǎng)政事企分開，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，把國有林場(chǎng)代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村移交當(dāng)?shù)卣芾?，由政府履行行政管理職能，這樣對(duì)于確保國有林場(chǎng)集中精力促發(fā)展、輕裝上陣保生態(tài)意義重大。

3.2 從民生的角度，保證村民有足夠生存發(fā)展的經(jīng)營土地

一是確認(rèn)2013年馬山縣古零鎮(zhèn)政府組織人員對(duì)代管村各農(nóng)戶現(xiàn)承包經(jīng)營的水田、旱地繼續(xù)由村民經(jīng)營。二是從保障今后村民生活、生產(chǎn)正常進(jìn)行的大局出發(fā)，綜合考慮相鄰村屯村民所有林地面積大小、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年人均純收入水平以及屆時(shí)物價(jià)高低等因素，建議在不改變林地性質(zhì)的情況下適當(dāng)確認(rèn)部分林地給代管村村民經(jīng)營，或者通過政府購買服務(wù)的方式把國有林場(chǎng)公益林日常管護(hù)委托給代管村，以拓寬代管村村民就業(yè)渠道，保證群眾生活達(dá)到當(dāng)?shù)鼗舅健?/p>

3.3 從政府部門的角度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同配合

由于剝離林場(chǎng)代管村涉及林場(chǎng)資產(chǎn)和被剝離村民切身利益問題，建議當(dāng)?shù)乜h政府成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃，按法律法規(guī)的規(guī)定程序組織實(shí)施?！秶辛謭?chǎng)管理辦法》規(guī)定：“國有林場(chǎng)與其他單位和個(gè)人發(fā)生林地、林木權(quán)屬爭(zhēng)議的，爭(zhēng)議雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決?！薄秶伊謽I(yè)局關(guān)于加強(qiáng)國有林場(chǎng)森林資源管理保障國有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見》也強(qiáng)調(diào)：“對(duì)國有林場(chǎng)與村集體及其他單位和個(gè)人存在爭(zhēng)議的林地，各級(jí)林業(yè)主管部門要按照‘實(shí)事求是、尊重歷史、注重證據(jù)、依法依規(guī)的原則，積極穩(wěn)妥地處理好林地權(quán)屬糾紛和爭(zhēng)議。對(duì)集體土地確權(quán)登記發(fā)證中涉及國有林場(chǎng)的國有林地，或者與集體有爭(zhēng)議的林地，國有林場(chǎng)要及時(shí)依法提出異議?！盵6]故相關(guān)部門應(yīng)從今后代管村村民的生活、生產(chǎn)出路和社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，敢于正視與糾正歷史問題，對(duì)林場(chǎng)與代管村之間的土地、山林、財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)等進(jìn)行清算，在與代管村村民達(dá)成一致意見后，簽訂土地、山林、財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)協(xié)議書并按程序辦理相關(guān)登記手續(xù)。協(xié)商時(shí)各相關(guān)部門應(yīng)該派專業(yè)代表進(jìn)行談判，如果協(xié)商不成，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。國有林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)議情況及時(shí)上報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門，爭(zhēng)取上級(jí)林業(yè)主管部門的支持并且及時(shí)辦理林權(quán)變更手續(xù)。各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)，組織有關(guān)方面協(xié)同配合。

3.4 從村民集體今后發(fā)展的角度，及時(shí)成立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治

林場(chǎng)代管村剝離后應(yīng)交當(dāng)?shù)卣芾?，落?shí)國家惠農(nóng)政策。依法成立新的村民委員會(huì)，依法履行村委會(huì)職責(zé)，實(shí)行村民自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

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