武玲娟

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

在人口生育率持續(xù)下降與平均預(yù)期壽命不斷延長的雙重影響下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，中國面臨著越來越嚴(yán)重的養(yǎng)老問題。預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老人將增加到2.55億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右*國務(wù)院《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃(國發(fā)〔2017〕13號)》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm。。解決養(yǎng)老問題是今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)中國政府必須面臨的現(xiàn)實(shí)問題。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一轉(zhuǎn)變對中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提出了新要求，政府作為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的責(zé)任主體如何發(fā)揮職責(zé)以適應(yīng)與滿足新時(shí)代的要求，緩解乃至解決當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的問題，實(shí)現(xiàn)老人日益增長的美好生活需要，是值得深入探討的重要課題。

政府職責(zé)定位是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的核心問題。新中國成立以來政府責(zé)任的演變實(shí)際上就是一項(xiàng)制度的變遷史，“今天和明天的選擇是由過去決定的”*[美]諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：上海三聯(lián)出版社，2009年版，第1頁。。換言之，過去政府責(zé)任的定位會影響其現(xiàn)在及今后的發(fā)展，也就是所謂的路徑依賴。因此，研究探討新時(shí)代中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政府責(zé)任首先要梳理不同社會歷史背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的狀況和政府職責(zé)。

一、建國以來我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的職責(zé)變遷

西方政府在公共服務(wù)中的角色經(jīng)歷了工業(yè)化階段的責(zé)任強(qiáng)化、福利國家的全責(zé)巔峰、福利危機(jī)的責(zé)任緊縮、中間道路的責(zé)任回歸四個(gè)階段*尹欒玉：《基本公共服務(wù):理論、現(xiàn)狀與對策分析》，《政治學(xué)研究》，2016年第5期。。我國社會的發(fā)展先后經(jīng)歷的政策范式變遷是由“趕超發(fā)展”到“單純經(jīng)濟(jì)增長”再到當(dāng)前的“人本主義”。在這個(gè)過程當(dāng)中政府的職能重心也經(jīng)歷了明顯的轉(zhuǎn)移，由“爭取國家在世界體系中的地位”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到現(xiàn)在的“提升公共服務(wù)供給水平”*魯迎春，陳奇星：《從“慈善救濟(jì)”到“權(quán)利保障”——上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任轉(zhuǎn)型》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第2期。。新中國成立以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會主要矛盾的影響下，養(yǎng)老服務(wù)也呈現(xiàn)了各自不同的發(fā)展階段，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)定位和責(zé)任主體的變化，中國的養(yǎng)老服務(wù)可以劃分為政府和家庭承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)階段，家庭和個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)階段，再到現(xiàn)在的政府為主導(dǎo)的體系化養(yǎng)老服務(wù)階段，政府職責(zé)也經(jīng)歷了“福利救濟(jì)”到“責(zé)任弱化”再到“責(zé)任凸顯”的演變過程。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：政府和家庭共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任

新中國成立之初，我國經(jīng)濟(jì)社會處于較低的發(fā)展水平，為了盡快扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)形勢，我國借鑒蘇聯(lián)模式開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?；诠兄平?jīng)濟(jì)制度，在“公平優(yōu)先”的政策理念指導(dǎo)下，國家在城鎮(zhèn)建立起“國家—單位”保障制度，保障了國家公職人員和城鎮(zhèn)職工的福利待遇，退休后老人的養(yǎng)老保障主要由原單位供給。未就業(yè)人員和農(nóng)村人口老年養(yǎng)老保障主要依靠家庭內(nèi)部代際之間的贍養(yǎng)關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，老齡化程度不高、家庭養(yǎng)老功能強(qiáng)，中國政府通過完善城鎮(zhèn)職工福利支持家庭養(yǎng)老，并通過法律對子女照顧老人應(yīng)盡的責(zé)任進(jìn)行了明確，但沒有就養(yǎng)老服務(wù)做出系統(tǒng)性的安排，社會化的養(yǎng)老服務(wù)對象只是限于城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五?！崩先?姚俊：《需求導(dǎo)向抑或結(jié)構(gòu)制約——中國養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的制度嵌入性分析》，《天府新論》，2015年第5期。，保障的水平也較低，主要停留在基本生存需要層面。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)具有福利性和救助性雙重特征，一方面，政府通過“國家—單位”保障制，保障了退休人員的養(yǎng)老福利，單位福利與所在單位效益掛鉤，經(jīng)濟(jì)效益好的國有企業(yè)能夠?yàn)橥诵萋毠ぬ峁┩晟频?、水平較高的養(yǎng)老待遇。另一方面，農(nóng)村老人和城鎮(zhèn)“三無”老人獲得的養(yǎng)老服務(wù)具有社會救助性質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)水平較低，政府承擔(dān)著“兜底”職責(zé)。總體而言，這一時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)以家庭為主，政府責(zé)任呈現(xiàn)“福利救助”性，政府通過單位福利的傳導(dǎo)支持著家庭養(yǎng)老。只有在家庭養(yǎng)老無法實(shí)現(xiàn)時(shí)政府才出場，政府管理和規(guī)范的也僅是供養(yǎng)“三無”“五保”等特殊困難老人的社會福利院和敬老院等，此時(shí)的養(yǎng)老服務(wù)是一種補(bǔ)缺型福利供給，具有選擇性和水平低的特征。

(二)市場經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期：家庭和個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)主要責(zé)任

改革開放打破了以往經(jīng)濟(jì)社會舊體制，國家確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，整個(gè)社會以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、快速發(fā)展為取向，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為取代“公平優(yōu)先”的政策理念，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致原有的福利模式徹底瓦解，政府必須調(diào)整策略應(yīng)對轉(zhuǎn)型后的福利轉(zhuǎn)接。1983年，社會福利社會化的總體目標(biāo)提出。1984年11月國家明確提出社會福利事業(yè)由國家包辦向國家、集體、個(gè)人共同舉辦轉(zhuǎn)變，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會福利社會辦的發(fā)展思路得以確立*董紅亞：《中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示》，《人口與發(fā)展》，2010年第5期。。在2000年《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》中提出探索一條國家倡導(dǎo)資助、社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)的新路子*民政部：《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見(國辦發(fā)〔2000〕19號)》，http://shfl.mca.gov.cn/article/zcfg/200809/20080900019761.shtml。。單位福利體制被打破，很多企業(yè)退休職工和下崗人員的養(yǎng)老服務(wù)被推向社會，政府倡導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)社會化、市場化，即由個(gè)人或家庭出資向社會購買服務(wù)，這一方向是合理的，但當(dāng)時(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚處于萌芽階段，養(yǎng)老服務(wù)供給相對匱乏，社會化、市場化的養(yǎng)老組織并沒有發(fā)展起來，政府為推進(jìn)社會福利社會化所做出的多元投資主體要求也很難在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，政府放棄的福利責(zé)任并未得以有序合理的承接*陳靜，周沛：《論我國老年社會福利供給中政府角色的嬗變》，《東南學(xué)術(shù)》，2015年第3期。。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家本應(yīng)積極承擔(dān)起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會福利事業(yè)改革，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與完善，但是政府卻選擇了退出，其在福利領(lǐng)域中的責(zé)任不斷的弱化和縮減。在沒有形成市場、社會有效供給的轉(zhuǎn)型斷裂階段，養(yǎng)老供給主體方面過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人、家庭、社會和政府責(zé)任共擔(dān)，政府急于甩包袱，把養(yǎng)老服務(wù)全部推向家庭和個(gè)人，弱化了政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的職責(zé)。在服務(wù)規(guī)范和管理上，政府開始對傳統(tǒng)的國家公辦和農(nóng)村集體開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化改革，降低門檻允許民間力量進(jìn)入。用市場邏輯來改革和管理養(yǎng)老福利制度，導(dǎo)致老年人服務(wù)需求只能通過社會或者市場購買獲得。由于該階段老年人購買力低與養(yǎng)老資源匱乏同時(shí)并存，養(yǎng)老服務(wù)難以從市場獲得，國家責(zé)任的快速退出使得原本急需照顧的老人無法獲得必要的幫助，進(jìn)一步加劇了本已懸殊的養(yǎng)老差距。

(三)新世紀(jì)老齡化社會：政府主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)

進(jìn)入新世紀(jì)，中國邁入老齡化社會。政府認(rèn)識到面臨的嚴(yán)峻養(yǎng)老形勢，集中出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策，養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入國家主導(dǎo)下的體系化發(fā)展階段。2000年國務(wù)院《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》指出社會辦福利機(jī)構(gòu)與政府辦社會福利機(jī)構(gòu)享受同等待遇。2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中提出要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”*《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(國辦發(fā)〔2006〕6號)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200602/17/t20060217_6118676.shtml。。由此，我國養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)的序幕正式拉開。國務(wù)院2011年出臺的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》是新中國成立以來國家首次將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入專項(xiàng)規(guī)劃。國務(wù)院2013年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本原則與目標(biāo)、主要任務(wù)和政策措施等。2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，建設(shè)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，試點(diǎn)探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)一步完善。2016年政府出臺《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，這是一次對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的大整頓、大推進(jìn)，逐步掃清了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)障礙。國務(wù)院于2017年2月發(fā)布了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕13號)，該文件進(jìn)一步規(guī)范和豐富了養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容，也對養(yǎng)老體系建設(shè)主要指標(biāo)進(jìn)行了量化。

面對養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增長與中國家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化之間的矛盾日益突出，政府確立以滿足老年人基本服務(wù)需求為導(dǎo)向的服務(wù)理念，在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展上不斷發(fā)力。一方面，政府直接介入老年人養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中，國家財(cái)政繼續(xù)支持老年社會福利體系中的老年人(城市“三五”人員及農(nóng)村“五?！崩先?，不斷加大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入；另一方面，引導(dǎo)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給，逐步構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。在這一時(shí)期，養(yǎng)老服務(wù)得到了快速發(fā)展，政府對發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量給予了高度關(guān)注，旨在從供給側(cè)著手，為老年人提供更加豐富、多樣的養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品，體現(xiàn)了政府責(zé)任的回歸。

我國養(yǎng)老服務(wù)在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府供給匱乏、市場化時(shí)代的政府責(zé)任撤離之后，迎來了政府責(zé)任的回歸。政府職責(zé)在不同社會發(fā)展階段，根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和社會主要矛盾不斷做出調(diào)整。通過建國以來中國養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)最初是面向弱勢群體的，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于停滯狀態(tài)，政府責(zé)任主要體現(xiàn)在保障特殊困難老人“兜底性”養(yǎng)老服務(wù)供給。隨著社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的全面發(fā)展和民主政治的不斷進(jìn)步，政府職能定位在悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，從針對弱勢群體的補(bǔ)缺救濟(jì)開始轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘w公民的福利水平，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也迎來了發(fā)展機(jī)遇，發(fā)展基于公民權(quán)利的養(yǎng)老服務(wù)成為政府不可推卸的責(zé)任*魯迎春，陳奇星：《從“慈善救濟(jì)”到“權(quán)利保障”——上海養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任轉(zhuǎn)型》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。。

二、政府職責(zé)在“不平衡不充分”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的問題

“不平衡不充分”是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀存在與現(xiàn)實(shí)特征，發(fā)展的“不平衡”主要表現(xiàn)為區(qū)域、城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)和分配上的不平衡，“不充分”主要體現(xiàn)為發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展總量上的不充分*楊小勇，王文娟：《新時(shí)代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化邏輯及化解路徑》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第1期。。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域亦廣泛存在著“不平衡不充分”發(fā)展?fàn)顟B(tài)，本研究主要從政府層面分析存在的問題，從中找到化解矛盾的關(guān)鍵與抓手。目前政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中主要存在著制度供給不足、職責(zé)定位不明、監(jiān)督管理低效、財(cái)政投入有限、市場培育欠缺等問題，具體主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)政策法規(guī)不健全，部分條款不合時(shí)宜

目前我國政府涉及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)主要包括“法律”“行政法規(guī)”“通知”等7種類型，且大多數(shù)政策以“意見”“通知”“辦法”等文件形式出現(xiàn)，法律法規(guī)較少。有統(tǒng)計(jì)顯示，2000年以來，由中央層面出臺的促進(jìn)養(yǎng)老發(fā)展的法律、規(guī)劃、意見等達(dá)20—30項(xiàng)*甄小燕，劉立峰：《我國養(yǎng)老政策體系的問題與重構(gòu)》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第5期。，但關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的法律只有《老年人權(quán)益保障法》這一部。一系列養(yǎng)老服務(wù)政策尚未上升到法規(guī)和法律的層次，這使得政策的權(quán)威性不夠、效力較低，國家的政策往往落實(shí)不到地方民眾。在國外，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展一般采取立法先行的原則，許多養(yǎng)老服務(wù)業(yè)較發(fā)達(dá)的國家均建立了較為完善的養(yǎng)老服務(wù)法律體系。如日本政府先后出臺了《老年福利法》、《高齡社會對策基本法》、《介護(hù)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)將老年人的養(yǎng)老、保健、護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)納入法制管理范圍。有學(xué)者通過對中央政府及各部委1994-2016年頒布38份養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行內(nèi)容量化研究和文獻(xiàn)計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策工具存在著整體分布不均、供給型政策結(jié)構(gòu)失衡、需求型政策不足等問題*吳賓，劉雯雯：《中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本量化研究(1994-2016)》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2017年第4期。。稅收優(yōu)惠政策、資金投入、公共服務(wù)等政策在供給型政策中占比較低，影響到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。同時(shí)，需求型政策的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致了對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的拉動(dòng)不足，制約了民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的積極性和動(dòng)力。

隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不斷發(fā)展，一些政策法規(guī)的條款已不能適應(yīng)新形勢的需要，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為民辦非企業(yè)單位，按照《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》規(guī)定，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于福利性質(zhì)，是非營利性的，不能從事營利經(jīng)營活動(dòng)，不能以盈利為目的。根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(民發(fā)〔2015〕33號)規(guī)定，民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“盈利不得分配，解體時(shí)財(cái)產(chǎn)不得私分。”民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈利部分不能分紅，投資者不能正當(dāng)?shù)孬@得應(yīng)有的投資收益，嚴(yán)重挫傷了民營資本和社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場的積極性。

(二)權(quán)責(zé)定位不清，“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”不明確

政府權(quán)責(zé)定位的關(guān)鍵問題在于政府如何實(shí)現(xiàn)“放管服”，從中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷程看，政府要明確權(quán)責(zé)邊界，處理好政府與市場的關(guān)系。政府對養(yǎng)老服務(wù)既不能放任不管，完全交給市場，也不能做一個(gè)無所不能的“包辦者”，而是明確職責(zé)定位，“該放的全部放開，該管的切實(shí)管好”。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展包括事業(yè)和產(chǎn)業(yè)兩方面，政府既要發(fā)揮好托底作用，保證人人享有最基本的養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)兜底經(jīng)濟(jì)困難中的鰥寡、失能、高齡、失獨(dú)等特殊老人的養(yǎng)老服務(wù)需求；又要讓市場在養(yǎng)老資源配置中的決定性作用得到充分的發(fā)揮，通過價(jià)格和競爭機(jī)制的互相作用來提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。政府既要主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，又要對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持和正確的引導(dǎo)，這很容易導(dǎo)致事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的混淆。國家定位不清，國家和市場責(zé)任邊界不明，國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在過多的干預(yù)，不僅使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)有所增加，同時(shí)也使得市場機(jī)遇被政府所擠占，在某種程度上對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展產(chǎn)生了不利影響*韓淑娟：《譚克儉政府的責(zé)任邊界與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的突圍路徑》，《東岳論叢》，2017年第8期。。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率一直居高不下并存，養(yǎng)老服務(wù)市場存在結(jié)構(gòu)性失衡。一方面，養(yǎng)老事業(yè)中的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位不明確。許多地方公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對收住的老年人沒有明確的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況的界定，除了收住“三無”老人、“五?！崩先说韧械桌先送?，還面向部分社會老年人，使得一些低齡、健康、經(jīng)濟(jì)條件較好老年人“托關(guān)系”“慕名而來”擠占了公共資源，偏離了政府“?；尽⒍档拙€”的方向。另一方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著用地、融資、用人、運(yùn)營等困難，發(fā)展不足。據(jù)民政部2015年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，一半以上的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支僅僅是持平，長年處于虧損狀態(tài)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到40%，能盈利的不足總數(shù)的9%*《關(guān)于對民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制的建議》，http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/jcjyxd/201704/3d473f1128f04a288350eb475634ee8d.shtml.。目前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著“高低兩端”，低端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施簡陋，居住環(huán)境差，服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)質(zhì)量低。高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則專門服務(wù)經(jīng)濟(jì)狀況較好的老年群體，硬件設(shè)施完備，服務(wù)內(nèi)容豐富。許多老人既不愿意選擇前一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又無力承擔(dān)后一類的高額收費(fèi)，而真正適合大多數(shù)收入中等老年人需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額過低，這也是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率一直居高不下的原因所在。

(三)監(jiān)督管理體制分散，缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)部門

養(yǎng)老服務(wù)涉及到多個(gè)職能部門，如養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由民政部主管，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃和國家財(cái)政安排，衛(wèi)生部門主管老年人健康醫(yī)療服務(wù)，涉老領(lǐng)域?qū)儆诙嗥叫胁块T管理，缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國內(nèi)關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策也多為多部門聯(lián)合下發(fā)，但現(xiàn)實(shí)中，由于多職能部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有建立，支持政策的協(xié)同效應(yīng)不明顯，合力參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的格局尚未形成。如在養(yǎng)老用地優(yōu)惠政策的執(zhí)行中，涉及部門眾多，審批手續(xù)繁雜，具體實(shí)踐中各部門容易相互推諉，導(dǎo)致優(yōu)惠政策無法落實(shí)或者落實(shí)不到位。

1999年國務(wù)院成立了由民政部、財(cái)務(wù)部、人力資源社會保障部等32個(gè)單位組成的“全國老齡工作委員會”，從其官方網(wǎng)站上查到其職責(zé)主要包括“協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門實(shí)施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)和推動(dòng)有關(guān)部門做好維護(hù)老年人權(quán)益的保障工作等”*《全國老齡工作委員會的主要職責(zé)》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/757/155951.html。?？梢姡淆g委的主要職責(zé)體現(xiàn)在協(xié)調(diào)和推動(dòng)方面，調(diào)動(dòng)各有關(guān)部門資源，協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。使協(xié)調(diào)進(jìn)入良性的運(yùn)作狀態(tài)，必須建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，否則很難發(fā)揮作用。很多情況下，盡管有部門協(xié)調(diào)解決問題，但如果沒有科學(xué)有效的利益激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也很難調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的積極性，特別是牽涉到大量的跨部門合作問題更容易被擱置或懸而未決。

(四)政府財(cái)政投入有限，投入結(jié)構(gòu)非均衡

養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出主要?dú)w入民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，中央政府并沒有將養(yǎng)老服務(wù)所需資金列入固定的財(cái)政預(yù)算，只是在政策上予以支持和優(yōu)惠，政府財(cái)政投入的不足，影響和制約著養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。2013年，中國各級政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房保障等寬口徑的“社會支出”僅占GDP的13.12%，同年OECD國家社會支出占GDP的平均水平達(dá)到了21.6%*關(guān)信平：《新世紀(jì)以來我國社會政策的成就及當(dāng)前的問題》，《社會政策研究》，2016年第1期。。可見，我國的社會福利支出水平顯然很低。雖然國家明確政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金的50%以上要用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但由于彩票公益金屬于社會集資形成的福利資源，是政府非稅收資金，其投入可持續(xù)性和穩(wěn)定性難以得到有效的保證。由于政府資金投入有限，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法進(jìn)一步發(fā)展和升級改造，導(dǎo)致市場養(yǎng)老服務(wù)的供給出現(xiàn)一定的不足，難以滿足社會養(yǎng)老服務(wù)的多樣化、多層次的需求。由于我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著明顯差異，地方政府在養(yǎng)老服務(wù)政府財(cái)政支出方面參差不齊，各地養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展出現(xiàn)區(qū)域性不平衡和城鄉(xiāng)差異明顯的狀況。

在養(yǎng)老總體資金投入不足的前提下，投資結(jié)構(gòu)又存在著明顯的行業(yè)和區(qū)域差異。政府養(yǎng)老預(yù)算一般只撥給公辦福利機(jī)構(gòu)，民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)得到的資助十分有限。資金投入的不公平性導(dǎo)致承擔(dān)同樣社會基本養(yǎng)老服務(wù)功能的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場競爭中處于劣勢，增加了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，嚴(yán)重挫傷了社會力量對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資的積極性。目前養(yǎng)老資金主要依靠中央和地方財(cái)政投入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老資金投入不均，這就導(dǎo)致城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施條件較好、保障層次較高，而農(nóng)村主要投向了低收入、五保等救助對象，保障水平也較低。

(五)市場培育力度不夠，供需矛盾突出

養(yǎng)老服務(wù)的供給可以通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，但政府需要在政策上給予實(shí)質(zhì)性的支持和培育，以解決供給資源不足的問題。近年來，雖然國家和地方有關(guān)部門制定了“關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”“鼓勵(lì)民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”等支持和促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)，但有些規(guī)定原則性過強(qiáng)，可操作性不足，執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。如政府還出臺了各種優(yōu)惠措施，如用電、用地、用水、用燃?xì)獾葍?yōu)惠政策和補(bǔ)貼措施，但多用詞模糊，缺少具體的執(zhí)行細(xì)則，實(shí)施效果并不理想。另外，受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化和老年人購買力的影響，老年人的養(yǎng)老消費(fèi)觀念滯后，2014年國家老齡委發(fā)布的10個(gè)城市調(diào)查結(jié)果顯示，只有36.9%的受訪者愿意通過市場購買獲得養(yǎng)老服務(wù)，老年人的有效需求不足制約了養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展。

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，老年人的養(yǎng)老需求也在悄然發(fā)生著變化。服務(wù)內(nèi)容由單一的生活照顧和生存需求向醫(yī)療保健、休閑娛樂等項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，服務(wù)層次從保證生活需要的低端需求轉(zhuǎn)向中端、高端等享受型需求，養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)項(xiàng)目增多、層次提高、內(nèi)容細(xì)化等趨勢。由于養(yǎng)老服務(wù)市場的不發(fā)達(dá)，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品針對性不強(qiáng)，不能滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。特別是一些高收入群體的老年人對養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和品質(zhì)更加注重，他們的需求由于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不充分而未能得到很好的滿足。老年人需求較廣泛的醫(yī)療保障、文化娛樂、緊急救援等中高檔服務(wù)發(fā)展較為緩慢，養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾日益凸顯。

三、新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的政府職責(zé)

新時(shí)代社會主要矛盾和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化、多層次性等現(xiàn)實(shí)問題，對我國養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步有序發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。以老年人對“美好生活的需求”為導(dǎo)向，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革被視為解決這一問題的關(guān)鍵，這就要求政府要聚焦發(fā)展中遇到的新問題與新矛盾，厘清政府與市場邊界，調(diào)整不適應(yīng)新形勢發(fā)展的權(quán)責(zé)，通過增加制度供給、明確職責(zé)定位、強(qiáng)化監(jiān)督管理、加大財(cái)政投入、扶持市場發(fā)展等措施，推動(dòng)形成各方責(zé)任共擔(dān)、分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新格局。具體而言，政府需要不斷完善以下方面的職責(zé)。

(一)加快養(yǎng)老服務(wù)立法，用制度規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

政府要把養(yǎng)老整體規(guī)劃放在戰(zhàn)略高度，將養(yǎng)老服務(wù)作為系統(tǒng)工程納入法治治理軌道。隨著人口老齡化的不斷深入，養(yǎng)老服務(wù)需求與法制缺失的矛盾日益突出，阻礙了養(yǎng)老服務(wù)有序發(fā)展，因此迫切需要政府推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的立法，改革不合時(shí)宜的條款。要根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的特性，實(shí)施出臺專門針對養(yǎng)老服務(wù)組織和服務(wù)規(guī)范的法律法規(guī)，通過法制為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展保駕護(hù)航，做到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有法可依。只有讓社會資本看到明確的投資前景和法律保障，才能夠進(jìn)一步激發(fā)民間資本和國外資本投資積極性和熱情，吸引更為廣泛的投資主體加入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中來。

要高度重視頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略部署，糾正制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不合理規(guī)定。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老法律、法規(guī)、意見、辦法等政策規(guī)定相互連貫、協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)橫到邊、縱到底的法制化管理，確保養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)法治化治理體系。對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)范進(jìn)行積極的細(xì)化，用制度規(guī)范相關(guān)職能部門參與養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)中去，用法制使得養(yǎng)老服務(wù)參與主體進(jìn)行有序的市場競爭。各級政府要將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為系統(tǒng)工程，統(tǒng)一部署，將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展指標(biāo)量化、具體化，納入地方政府考核，真正實(shí)現(xiàn)從制度上激勵(lì)政府相關(guān)部門思想上重視養(yǎng)老服務(wù)、財(cái)政上支持養(yǎng)老發(fā)展、措施上推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化進(jìn)程。

(二)明確兜底職責(zé)，以事業(yè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)事業(yè)共同發(fā)展

生活照料、醫(yī)療護(hù)理、文化娛樂以及精神慰藉等方面的內(nèi)容是養(yǎng)老服務(wù)所包含的主要內(nèi)容。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)供給主體劃分，政府提供的困難群體公益性養(yǎng)老服務(wù)和基本養(yǎng)老服務(wù)需求，市場和社會提供的多元化、多層次的營利性和非營利性養(yǎng)老服務(wù)。因此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分為以生產(chǎn)社會化、非營利性服務(wù)為主的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和以生產(chǎn)市場化、營利性服務(wù)為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)旨在滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求和兜底經(jīng)濟(jì)困難老人的養(yǎng)老需求。滿足中高收入老年人的個(gè)性化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求則是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的主要作用。

在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府首先要厘清責(zé)任邊界，明確養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職責(zé)定位。政府要強(qiáng)化托底救急的功能，通過發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)保障好經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能失智、高齡、失獨(dú)等特殊老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，承擔(dān)市場失靈領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)，并使所有老年人能夠獲得最基本的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持力度，創(chuàng)設(shè)公平的市場競爭環(huán)境，以養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。一方面，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展可以為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造平臺，營造氛圍；另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的提升，促進(jìn)資源合理優(yōu)化配置。政府要主動(dòng)探索多種形式的合作方式以促進(jìn)二者共同發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)共繁榮、同發(fā)展。

(三)建立跨部門協(xié)同機(jī)制，監(jiān)管政策實(shí)施與效果

養(yǎng)老服務(wù)管理體制涉及多個(gè)部門，只有建立跨部門協(xié)同機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)同效應(yīng)，保證國家政策的落地實(shí)施。職能和責(zé)任明晰是確保部門有效協(xié)同的重要前提*蔣敏娟：《法治視野下的政府跨部門協(xié)同機(jī)制探析》，《中國行政管理》，2015年第8期。，為了保障跨部門協(xié)同機(jī)制納入正常行政軌道，必須設(shè)置制度明確各部門職責(zé)，以規(guī)則和制度來規(guī)范各部門的協(xié)調(diào)與配合。而對于制度的設(shè)計(jì)要注重細(xì)節(jié)和可操作性，對于需要相關(guān)部門共同承擔(dān)，職責(zé)范圍不好劃清的交叉職責(zé)，必須明確主管部門和協(xié)辦部門，牽頭部門和配合部門，確保分工協(xié)作、各司其職。在改變行政理念的基礎(chǔ)上，推進(jìn)協(xié)同文化，構(gòu)建適合中國國情的跨部門協(xié)同機(jī)制。許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的專屬管理機(jī)構(gòu)。例如，美國健康與人類服務(wù)部專門設(shè)立了老齡化管理局(AOA)以負(fù)責(zé)養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃及運(yùn)作。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主管部門的民政部需擁有更大的權(quán)力，由主管部門提升為組織領(lǐng)導(dǎo)，使各部門從養(yǎng)老事業(yè)的整體出發(fā)，協(xié)調(diào)一致，分工合作，減少不必要的內(nèi)耗，形成政策協(xié)同效應(yīng)。

通過部門間的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，定期檢查各類養(yǎng)老服務(wù)組織管理情況，定期組織有關(guān)專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu),對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施運(yùn)行、管理水平、人員配備、服務(wù)質(zhì)量、老人滿意度等進(jìn)行綜合評估。調(diào)動(dòng)政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之外的社會力量構(gòu)建“多中心治理”監(jiān)督管理體系，全方位、立體式監(jiān)督養(yǎng)老市場規(guī)范運(yùn)行，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)朝有序集約方向發(fā)展，提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的總體數(shù)量與質(zhì)量。

(四)建立制度化財(cái)政投入機(jī)制，實(shí)施供需結(jié)合補(bǔ)貼

國家財(cái)政的支持是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不可缺少的基本條件之一，政府要建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步增長的財(cái)政投入機(jī)制，將養(yǎng)老資金納入財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ?，嚴(yán)格監(jiān)督、規(guī)范使用，防止出現(xiàn)擠占、挪用、套取等違規(guī)違法現(xiàn)象。國家通過財(cái)政性資金支持實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建造，科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局，根據(jù)老年人口數(shù)量和服務(wù)半徑，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)已有道路、場地、電梯等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、改造、維護(hù)、監(jiān)管，為構(gòu)建老年人友好型社會創(chuàng)造條件。建設(shè)并完善社區(qū)內(nèi)的體育、文化娛樂以及醫(yī)療保健設(shè)施，讓老年人就近開展文體活動(dòng)、鍛煉身體擁有更多的便利。

政府對于養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼存在著“補(bǔ)供方”和“補(bǔ)需方”兩種途徑。對于供給方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼主要有“建設(shè)補(bǔ)貼”和“運(yùn)營補(bǔ)貼”，建設(shè)補(bǔ)貼主要是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模給予地租和服務(wù)設(shè)施以資金支持。運(yùn)營補(bǔ)貼主要是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量和入住率提供一定的資金補(bǔ)貼。政府要轉(zhuǎn)變對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼方式，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)磚頭”、“補(bǔ)床頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變，根據(jù)實(shí)際服務(wù)老年人數(shù)量發(fā)放補(bǔ)貼，重點(diǎn)向失能、高齡、低收入等特殊老人予以傾斜。政府也可以向有需要的老人直接發(fā)放補(bǔ)貼或優(yōu)惠券，提升他們的購買力，讓老人有自主選擇的權(quán)利，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供者之間的健康競爭，并提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，政府要建立與社會效益和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的激勵(lì)性補(bǔ)貼機(jī)制，加強(qiáng)政府對私營養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，通過補(bǔ)貼服務(wù)對象，讓買方擁有更大的選擇余地，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需補(bǔ)貼相結(jié)合的補(bǔ)貼機(jī)制。

(五)推進(jìn)供給側(cè)改革，大力培育養(yǎng)老服務(wù)市場

推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開充裕的市場供給，脫離消費(fèi)需求的供給是無效供給，容易造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，推進(jìn)供給側(cè)改革，調(diào)動(dòng)養(yǎng)老服供給的多元主體參與，必須以老年人需求為導(dǎo)向，深入調(diào)研挖掘老年人日益增長的多層次、多樣化健康養(yǎng)老服務(wù)需求，堅(jiān)持供給與需求相匹配、相適應(yīng)的供給側(cè)改革。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講，需要進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)劃，用制度扶持社會力量參與養(yǎng)老市場，同時(shí)要加大對基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的財(cái)政投入，用養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)引領(lǐng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而通過拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式吸引民間資本共同投資養(yǎng)老項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會資本通過參資入股、收購、委托管理等方式管理運(yùn)營公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從市場監(jiān)管角度分析，政府要逐步完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變理念，將監(jiān)管與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，吸引社會力量和民間資本做大做強(qiáng)養(yǎng)老蛋糕，在加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)安全生產(chǎn)、環(huán)境、資金方面的監(jiān)管同時(shí)，提高公共服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)，放寬外資準(zhǔn)入，吸引外資參與養(yǎng)老服務(wù)投資，這對我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)完善具有突破性意義。

最后，通過推進(jìn)供給側(cè)改革開發(fā)服務(wù)產(chǎn)品和引導(dǎo)消費(fèi)需求，通過質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)項(xiàng)目和豐富多樣的產(chǎn)品供給，為老年人提供實(shí)惠、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓老年人逐步轉(zhuǎn)變養(yǎng)老消費(fèi)觀念，從而使老年人從被動(dòng)消費(fèi)到主動(dòng)消費(fèi)、從低層次消費(fèi)到享受型消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老供給與養(yǎng)老需求的互相促進(jìn)，使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，最終成為國民經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力。