鞏瀟泫

(天津外國語大學(xué) 涉外法政學(xué)院，天津 300270)

二十國集團(the Group of Twenty，以下簡稱：G20)是在G7基礎(chǔ)上建立的，包括了G8國家和國際社會中另外12個重要經(jīng)濟體*具體來說，G20成員包括：阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國以及歐盟等20個經(jīng)濟體。。其初衷是解決全球金融治理中存在的問題，但較之于之前的國家集團，明顯增加了新興經(jīng)濟體的分量，一定程度上也是與發(fā)展中國家對提升話語權(quán)和影響力的訴求相一致的。隨著2008年金融危機的爆發(fā)，原有的G20財長和行長會議并不足以滿足國際金融治理中新形勢的迫切需求。因此，在美國倡議下，G20正式從部長級會議提升為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，并在2009年的匹茲堡峰會上正式制度化，成為國際金融治理體系中最重要的制度平臺。與此同時，G20國家領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)識到在議題領(lǐng)域聯(lián)系如此緊密的今天，想要獲得穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，就不得不去正視諸如氣候變化、移民和難民、恐怖主義等全球性問題。所以，G20峰會的關(guān)注點也不再局限于國際金融領(lǐng)域，而是涉及到更加寬泛而又緊密聯(lián)系的全球性議題。本文擬對G20峰會中涉及到氣候變化議題的內(nèi)容進行梳理，以分析其在全球氣候治理中發(fā)揮作用的方式及存在的限制因素。

一、G20——全球治理的新平臺

全球治理這一概念是順應(yīng)實際需要而產(chǎn)生的，其中內(nèi)含了兩個主要部分。其一是全球化帶來的全球性問題日益增加，傳統(tǒng)的單一國家自上而下進行管治的方式已經(jīng)不足以有效解決這類問題；其二這些問題往往與公民日常生活聯(lián)系緊密，涉及利益相關(guān)方眾多，對于問題解決過程中的民主化要求也隨之提升。因此，一定程度上，全球治理的出現(xiàn)是為了解決在處理全球性問題時的有效性和提升決策過程的民主化程度這兩大問題。然而，多層次、多樣化行為體的參與在提升決策民主化程度的同時，也不可避免地會受制于行為體數(shù)目的增加、類型的擴展以及訴求廣泛性的增加，如何在二者之間達成平衡，也是全球治理在實踐中亟待解決的難題。

G20作為一種新型的全球治理機制*Cho,Sungjoon,Claire R.Kelly,“Promises and Perils of New Global Governance：A Case of the G20”,Chicago Journal of International Law,Vol.12,2011,pp.491-560.，內(nèi)含了國際社會中最重要的20個經(jīng)濟體，其組成結(jié)構(gòu)具有較強的代表性，因此獲得了一定的公信力；同時，在全球經(jīng)濟及相關(guān)事務(wù)的處理中，G20也因其靈活的運作方式，發(fā)揮了舉足輕重的作用，尤其是G20峰會作為一個關(guān)鍵平臺，為行為體的溝通協(xié)商提供了重要的推動作用。由此可以看出，作為全球治理的一個新平臺，G20因其自身在組成結(jié)構(gòu)和運作方式上的優(yōu)勢，發(fā)揮了日益重要的作用。

具體到全球氣候治理領(lǐng)域，國際社會圍繞著《京都議定書》到期之后的安排進行著持續(xù)努力，并在2015年底召開的巴黎氣候大會上通過了《巴黎協(xié)定》，為后京都時期的全球氣候治理確定了一系列基本目標(biāo)和要求。在這一過程中，全球氣候治理也呈現(xiàn)出比較明顯的變化特點，在哥本哈根氣候大會之后，全球氣候治理逐步由一種“談判推動治理模式”向“治理實踐深入影響談判進程的模式”轉(zhuǎn)變*李昕蕾：《治理嵌構(gòu)：全球氣候治理機制復(fù)合體的演進邏輯》，《歐洲研究》，2018年第2期。，尤其是在巴黎氣候大會的準(zhǔn)備期間“國家自主貢獻”(Intended Nationally Determined Contributions，以下簡稱：INDC)方案的提出，更加強調(diào)了每個參與國的自主行動和目標(biāo)定位。這一轉(zhuǎn)變很大程度上是由氣候變化議題的特點決定的，即其不是所謂的“大國型架構(gòu)”(the Great Power-type architecture)的議題，對單一大國的依賴程度相對不高，關(guān)注的問題更加具有普遍性，也需要更廣泛的國家參與進來*Brenton,Anthony,“‘Great Powers’ in Climate Politics”,Climate Policy,Vol.13,No.5,2013,pp.541-546.。

但從另一個方面來看，大國或者說關(guān)鍵行為體在氣候治理中的角色則變得更加不可忽視。實際上各主要行為體都就氣候變化議題表達了自己的立場和觀點，比如，中國和印度主要從發(fā)展中國家的角度出發(fā)表達利益訴求，歐盟表現(xiàn)出對一個嚴(yán)格減排目標(biāo)的強烈追求，而美國則和其他發(fā)達國家相仿，并沒有對該議題表現(xiàn)出過于積極的態(tài)度。在這一背景下，G20作為一個在架構(gòu)上頗具包容性的治理機制，同時又涵蓋了全球氣候治理中的幾個關(guān)鍵行為體，自然被國際社會寄予厚望。下面本文對G20峰會中涉及到的氣候變化議題進行梳理，以此為基礎(chǔ)對其在全球氣候治理中的有效性和局限性進行分析。

二、G20峰會中的氣候變化議題

G20峰會是G20在氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮作用、施加影響力的一個主要平臺。氣候變化問題的復(fù)雜性決定了：一方面，氣候變化并非某單一國家能夠有效解決的問題，它需要國際社會的協(xié)調(diào)與合作，共同開展氣候行動。另一方面，在減緩和適應(yīng)氣候變化的行動中，不可避免地會與融資、綠色基金、能源和可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟與技術(shù)合作等內(nèi)容相聯(lián)系，而這些都是歷次G20峰會上關(guān)注的重點問題。

得益于2009年底召開的哥本哈根氣候大會受到的廣泛關(guān)注，同年召開的兩次G20峰會上都涉及到了氣候變化議題。在英國倫敦G20峰會上，氣候變化首次成為會議討論的議題，在峰會公報《全球復(fù)蘇與改革計劃》(the Global Plan for Recovery and Reform)中提到了G20要致力于推進全面的、綠色的、可持續(xù)的經(jīng)濟復(fù)蘇，以及要在共同但有區(qū)別的責(zé)任的基礎(chǔ)之上，推動年底的哥本哈根氣候大會達成新協(xié)議*The Global Plan for Recovery and Reform,2 April 2009,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-london-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。在之后舉行的美國匹茲堡G20峰會上，氣候變化與應(yīng)對金融危機一同成為峰會的核心議題，會議決定確立一個合作框架來促進強有力的、可持續(xù)的、平衡的全球增長，并就此提出了一些具體措施，比如，通過“擴大可再生能源項目”(Scaling Up Renewable Energy Program)，在自愿的基礎(chǔ)上，向最貧困國家提供資金支持，幫助他們獲得清潔且可負(fù)擔(dān)的能源；同時，逐步淘汰中期低效的化石燃料補貼，增加在清潔能源資源上的投資，以此來減少能源浪費、提高能效、增強能源安全*Leaders’Statement the Pittsvurgh Summit,September 24-25 2009,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-pittsburgh-2009-en.html?nn=2186554.。

但是哥本哈根氣候大會遠(yuǎn)未達到預(yù)期效果，全球氣候治理也因此遭到打擊，在這一背景下，急需具有影響力的國家發(fā)揮引領(lǐng)作用，穩(wěn)定國際社會參與氣候治理的信心。因此，在2010年的加拿大多倫多峰會上，G20國家領(lǐng)導(dǎo)人重申了實現(xiàn)有韌性且可持續(xù)的“綠色復(fù)蘇”這一承諾。在會議宣言中，強調(diào)“強有力、可持續(xù)、平衡增長框架”是實現(xiàn)目標(biāo)的主要途徑，并且呼吁更多國家支持《哥本哈根協(xié)議》*The G20 Toronto Summit Declaration,June 26-27,2010,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-toronto-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。在同年11月舉行的韓國首爾峰會上，氣候變化和綠色增長、能源、海洋環(huán)境保護等議題成為G20國家領(lǐng)導(dǎo)人的重點關(guān)注，他們指出應(yīng)對全球氣候變化的威脅已經(jīng)成為所有國家的當(dāng)務(wù)之急，各國應(yīng)采取強有力的、行動導(dǎo)向的(action-oriented)措施來應(yīng)對氣候變化，并積極投入到聯(lián)合國氣候變化談判中，推動坎昆氣候大會上達成一個平衡的、成功的結(jié)果；歡迎氣候變化融資高級別咨詢小組(the High-Level Advisory Group on Climate Change Financing)圍繞減緩和適應(yīng)、透明度、金融和技術(shù)等氣候行動的核心問題開展的工作，支持并鼓勵快速啟動資金承諾的落實*The Seoul Summit Document,12.11.2010,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-seoul-gipfel-dokument-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2011年的G20戛納峰會上，氣候融資成為組織的重要任務(wù)之一。G20國家領(lǐng)導(dǎo)人在討論了世界銀行(World Bank)、國際貨幣基金組織(IMF)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、區(qū)域發(fā)展銀行關(guān)于氣候融資的報告后，呼吁在充分考慮國際金融機構(gòu)與聯(lián)合國相關(guān)組織的目標(biāo)、條款和原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)開展氣候行動，并且要求財政部長在下屆峰會時對氣候融資的進展進行匯報。另外，峰會上還對氣候資金的來源進行了說明，指出公共財政和公共政策在支持發(fā)展中國家的氣候相關(guān)投資方面發(fā)揮了重要作用，也強調(diào)了私營部門在支持全球范圍內(nèi)多邊投資方面的作用*Cannes Summit Final Declaration “Building Our Common Future:Renewed Collective Action for the Benefit of All”,4 November 2011,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-2011-11-04-gipfel-abschlusserklaerung-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會上，G20領(lǐng)導(dǎo)人討論了關(guān)于通過包容性綠色增長(inclusive green growth)促進長期繁榮的議題，其中的主要內(nèi)容即環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化，承諾將會通過鼓勵綠色增長等方式，繼續(xù)幫助發(fā)展中國家加強可持續(xù)發(fā)展，在中期內(nèi)將經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闅夂蛴押眯偷陌l(fā)展方式。峰會還指出推遲采取氣候行動將會使氣候變化的影響愈發(fā)明顯，因此，應(yīng)當(dāng)盡快全面落實既有成果，成立“G20氣候金融研究小組”(the G20 Climate Finance Study Group)，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》目標(biāo)、原則及《坎昆協(xié)定》的指導(dǎo)下以更加有效的方式調(diào)動資源，并在11月時向財政部長提供進度報告*G20 Leaders Declaration,18-19 June 2012,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-loscabos-leaders-declaration.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2013年的圣彼得堡峰會上，應(yīng)對氣候變化及相關(guān)的能源、可持續(xù)發(fā)展議題再度成為關(guān)注重點。以此為2015年巴黎召開的氣候大會做好了充分準(zhǔn)備，峰會支持通過其他多邊方式提供補充倡議，包括利用《蒙特利爾議定書》(the Montreal Protocol)的專業(yè)知識和機制，審查采用經(jīng)濟、技術(shù)可行的替代方案，逐步減少氫氟碳化物的生產(chǎn)和消費等；繼續(xù)支持綠色氣候基金的運作化；歡迎G20氣候金融研究小組提出的關(guān)于G20國家如何在充分考慮《公約》目標(biāo)、規(guī)定、原則基礎(chǔ)上對氣候資金進行有效動員的經(jīng)驗報告，要求財長部長繼續(xù)與研究小組合作，并在一年內(nèi)對研究報告進行反饋*Saint Petersburg Declaration,September,2013,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-erklaerung-petersburg-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2014年澳大利亞布里斯班峰會上，G20領(lǐng)導(dǎo)人表示應(yīng)當(dāng)在《公約》及其商定成果的指導(dǎo)下，為應(yīng)對氣候變化采取更加強有力且有效的行動，從而推動經(jīng)濟增長、增加商業(yè)和投資的確定性、支持可持續(xù)發(fā)展。而推動2015年巴黎氣候大會達成一項有法律約束力的氣候協(xié)議也是峰會討論的內(nèi)容之一。為此，G20成員國重申了將通過綠色氣候基金等形式為適應(yīng)和減緩氣候變化行動籌集必需的資金，并且鼓勵各國在2015年4月前提出INDC方案，為開展氣候變化行動做出承諾。另外，G20領(lǐng)導(dǎo)人還通過了“G20能源合作原則”(G20 Principles on Energy Collaboration)，加強能源領(lǐng)域中的合作，完善能源市場的運行，提高能效，推動可持續(xù)發(fā)展*G20 Leaders’ Communiqué Brisbane Summit,15-16 November 2014,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2014-g20-abschlusserklaerung-eng.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

2015年也被視為全球氣候治理中的關(guān)鍵一年，國際社會普遍期待能夠在年底舉行的巴黎氣候大會上就后京都時期的氣候行動達成一項新的協(xié)議。因此，氣候變化也成為2015年土耳其安塔利亞峰會的一項重要主題，G20領(lǐng)導(dǎo)人圍繞著如何在巴黎氣候大會上取得一份公正、平衡、有雄心且持久的協(xié)議而進行了討論，內(nèi)容涉及到減緩與適應(yīng)、財務(wù)、技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)讓、透明度等具體氣候行動措施。參會各國提出氣候變化是這個時代面臨的最大挑戰(zhàn)之一，各國應(yīng)積極承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任，重申應(yīng)當(dāng)堅持“采取氣候行動利馬呼吁”(the Lima Call for Action)中的2℃溫控目標(biāo)，迫切需要對氣候變化及其影響采取有效的、強有力的集體行動，鼓勵尚未提交INDC的國家盡快完成。另外，G20召開了第一次能源部長會議，圍繞著能源獲取、投資能效與可再生能源等議題進行了討論，提出了“G20能源可及性行動計劃”(the G20 Energy Access Action Plan)和“G20可再生能源開發(fā)自愿選擇工具箱”(G20 Toolkit of Voluntary Options for Renewable Energy Deployment)，進一步加強G20國家在能源領(lǐng)域的協(xié)調(diào)互動，推動各國減少排放、提高能效*G20 Leaders’ Communiqué,15-16 November 2015,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-g20-abschlusserklaerung-eng.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

2015年12月《巴黎協(xié)定》通過，190多個《公約》締約方達成共識，承諾將達成2℃溫控的目標(biāo)，并力爭實現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)。該協(xié)定的通過為后京都時期全球氣候治理的發(fā)展提供了方向，當(dāng)務(wù)之急是盡快通過并落實協(xié)定，在這一背景下，2016年被視為“行動之年”*Michel den Elzen,Admiraal A,Roelfsema M,et al.“Contribution of the G20 Economies to the Global Impact of the Paris Agreement Climate Proposals”，Climatic Change,2016,137(3-4):655-665.。在2016年中國杭州G20峰會上，各國領(lǐng)導(dǎo)人圍繞氣候變化及其相關(guān)的能源、綠色金融問題展開了討論，為各成員國盡快完成相應(yīng)的國內(nèi)法律批準(zhǔn)程序，推動《巴黎協(xié)定》在2016年底之前生效，提供了政治動力?！抖畤瘓F領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會公報》中指出要在2030年可持續(xù)發(fā)展議程(the 2030 Agenda for Sustainable Development)、亞的斯亞貝巴行動議程(the Addis Ababa Action Agenda)和《巴黎協(xié)定》的指導(dǎo)下，培育“創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”，“開創(chuàng)全球經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的新時代”*《二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會公報》，2016年9月5日，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160906_3392.html。。在綠色金融方面，G20國家領(lǐng)導(dǎo)人指出可以通過提供明確的戰(zhàn)略政策信號和政策框架，來給予綠色金融一個更加清晰的定義；鼓勵成員國參加能力建設(shè)的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，加強信息交流、推動知識共享、提升成員國的分析能力；在實踐中強化公共部門與私人部門的合作，共同應(yīng)對可能存在的問題。峰會上還討論了綠色金融研究小組提交的《二十國集團綠色金融綜合報告》(the G20 Green Finance Synthesis Report)，支持其中提出的用以增強金融體系動員私人資本，進行綠色投資能力的自愿選擇。在能源合作、可再生能源發(fā)展及能效提高方面，G20表示將繼續(xù)按照《二十國集團能源合作原則》，完善能源市場，建設(shè)更加貼合實際、高效、包容的全球能源治理框架，塑造一個可負(fù)擔(dān)、可靠、低排放、可持續(xù)的能源未來；對G20能源部長發(fā)布的一系列關(guān)于能源合作、可再生能源發(fā)展、提高能效的計劃表示了認(rèn)可*這些計劃項目包括了“能源可及性自愿合作行動計劃”(G20 Voluntary Collaboration Action Plan on Energy Access)、“可再生能源自愿行動計劃”(G20 Voluntary Action Plan on Renewable Energy)、“能效引領(lǐng)計劃”(the Energy Efficiency Leading Programme)。，并要求他們通過定期會議，跟蹤這些計劃的落實情況。

德國在氣候治理中一直扮演了領(lǐng)先者的角色，在去年12月接任G20峰會主席國時，就表示氣候變化議題將會是漢堡G20峰會的重要議題，并期待以此重塑德國及歐盟在該議題中的領(lǐng)導(dǎo)力，借助《巴黎協(xié)定》將全球氣候治理進程繼續(xù)向前推進。然而隨著2017年年初，對氣候變化問題持有懷疑態(tài)度的特朗普就任美國總統(tǒng)，全球氣候治理的前景也隨之被蒙上一層陰影。在3月召開的G20財長會議上，各方并未就氣候問題達成一致，最終達成的會議公報中也并未將草案里“氣候相關(guān)財務(wù)信息披露工作組”(Task Force on Climate-Related Financial Disclosure)、綠色金融等議題囊括在內(nèi)。在5月召開的G7峰會上，其他成員國也沒能說服特朗普改變他在氣候變化問題上的立場，峰會討論呈現(xiàn)出一個6∶1的情況。6月1日，美國正式宣布將要退出《巴黎協(xié)定》。氣候變化因此成為漢堡峰會上最受關(guān)注的議題，而G20也被認(rèn)為是國際社會說服特朗普改變決定的再次嘗試。為此，漢堡峰會上將氣候變化與能源議題進行合并，成立可持續(xù)性工作組(Sustainability Working Group)，該工作組負(fù)責(zé)了本次峰會的一項關(guān)鍵任務(wù)——制定G20峰會首份氣候與能源行動計劃。峰會最終通過了《G20領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，宣言中各國一致同意應(yīng)當(dāng)向低排放的清潔能源體系進行過渡。另外，除美國之外的其他19個成員重申了《巴黎協(xié)定》的結(jié)果不可逆轉(zhuǎn)，表達了對繼續(xù)執(zhí)行該協(xié)定的決心，并通過了《促進增長的G20漢堡氣候與能源行動計劃》(G20 Hamburg Climate and Energy Action Plan for Growth，以下簡稱《G20氣候與能源行動計劃》)*2017 G20 Climate and Energy,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf?__blob=publicationFile&v=6.，為各國制定長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略、履行國家自主貢獻承諾、實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型，以及多邊開發(fā)銀行投資等工作提供了行動指南和支持*G20 Leaders’ Declaration Shaping an Interconnected World,2017-07-20,https://www.g20.org/Content/EN/_Anlagen/G20/G20-leaders-declaration.pdf?__blob=publicationFile&v=11.。

從對以上幾次G20峰會中氣候議題的梳理來看，氣候變化已經(jīng)成為G20國家不可回避的一項內(nèi)容。圍繞著如何應(yīng)對氣候變化，G20國家領(lǐng)導(dǎo)人從能源合作、綠色金融、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面進行了討論。隨著氣候變化問題日益凸顯，國際社會在氣候治理中的共識增多，G20峰會上提及的措施也呈現(xiàn)出更加具有針對性和具體性的特點。從實踐效果來看，不難看出G20在參與全球氣候治理時，擁有組成結(jié)構(gòu)和運作方式上的優(yōu)勢，能夠集中關(guān)鍵行為體的力量、以一種靈活的方式解決問題，但是也存在著合法性、凝聚力和有效性等方面的問題。

三、G20在氣候治理中的優(yōu)勢

當(dāng)對氣候治理機制的有效性進行分析時，學(xué)者保羅·海因貝克(Paul Heinbecker)和戈登·史密斯(Gordon Smith)*Paul Heinbecker and Gordon Smith,The G20 and Climate Change：The Quintessential Global Governance Issue,https://www.cigionline.org/publications/g20-and-climate-change-quintessential-global-governance-issue.曾指出：我們需要的是一個“足夠大的組織”，這里的“大”強調(diào)的是組織的包容性，能夠囊括所有對解決氣候變化問題來說必不可少的國家；同時也需要保證該組織足夠小，這里的“小”指的則是該組織需要足夠精練來保證談判的高效進行，從而推動問題的解決。而G20剛好能夠同時滿足上述兩個條件。

從組成結(jié)構(gòu)來看，G20發(fā)展出了一條創(chuàng)新的路徑，體現(xiàn)出世界不同地區(qū)在地理和經(jīng)濟上的代表性*Kim,Joy Aeree,Suh-Yong Chung.“The Role of the G20 in Governing the Climate Change Regime”，International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics，12.4 (2012):361-374.。這一代表性可以通過以下兩方面體現(xiàn)出來，一是從經(jīng)濟體量的角度分析，目前G20人口占全球人口的三分之二，GDP占全球總量的85%，同時超過80%的全球貿(mào)易都是在G20國家進行的；二是從碳排放量的角度分析，G20成員國溫室氣體排放量則占全球總排放的75%。因此，G20的表現(xiàn)無疑會直接影響到全球氣候治理的成果和效果。對G20國家而言，參與應(yīng)對氣候變化的行動也并不意味著只是承擔(dān)國際責(zé)任，事實上，正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)分析得出的G20在全球氣候治理中的參與度提升既有利于世界范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展，也有利于G20國家自身的經(jīng)濟發(fā)展：從近期來看，到2021年G20國家會因及時投入到氣候行動中而多收獲1%的經(jīng)濟增長，長遠(yuǎn)一些到2050年，這份收獲則能升至5%；反之越晚開始?xì)夂蛐袆泳鸵馕吨粐枰?fù)擔(dān)越沉重的調(diào)整和適應(yīng)成本*OECD,Investing in Climate,Investing in Growth,http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/investing-in-climate-investing-in-growth_9789264273528-en#.WZampKEYyLE#page5.。

從運作方式來看，G20所展現(xiàn)出的諸多非正式的制度設(shè)計，以及配套的靈活的合作工具，可以使其成員從解決問題的角度出發(fā)、更加有針對性地制定政策；與此同時，確保關(guān)鍵國家參與關(guān)于解決方案的討論，也有助于推動協(xié)議達成，同時避免出現(xiàn)一個冗長的談判。有學(xué)者對包括G20和G8在內(nèi)所謂的“G體系”(G system)進行了分析，指出“G體系”的優(yōu)勢就在于其敏捷性(agility)、反應(yīng)性(responsiveness)和定制化(customization)*Kim Suominen,Now that it’s Over,Next Challenges for the G20.Vox:Research-based Policy Analysis and Commentary from Leading Economists,3 Oct 2009.轉(zhuǎn)引自：Kim,Joy Aeree,and Suh-Yong Chung,“The Role of the G20 in Governing the Climate Change Regime”,International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics,Vol.12 No.4,2012,pp.361-374.，由于具有靈活的協(xié)調(diào)工具，同時沒有負(fù)擔(dān)沉重的義務(wù)，因此很適合在這個快速變化的世界中發(fā)揮作用。在氣候變化談判中，包含了融資、能源政策、技術(shù)研究與創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、適應(yīng)與減緩、監(jiān)測和檢查等諸多內(nèi)容，除了關(guān)注減排這一基本目標(biāo)之外，G20還就與氣候變化相關(guān)的一系列問題進行討論。G20的委員會工作方式可以通過建立不同的工作組來進行具體議題的準(zhǔn)備工作，也可以就某項議題邀請專業(yè)組織進行咨詢，與利益攸關(guān)方建立更廣泛的接觸。在為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而建立具體議題聯(lián)盟方面，G20的靈活性和敏捷性也已經(jīng)得到證實，20個世界主要經(jīng)濟體在應(yīng)對全球經(jīng)濟危機中曾迅速達成了“綠色經(jīng)濟刺激方案”(green stimulus package)。另外，G20作為一個非正式機制在促進高層對話中扮演了獨特角色。一方面，G20可以依靠組織的力量來說服其成員在應(yīng)對氣候變化的具體問題上做出政治承諾，并敦促他們履行自己的承諾。在漢堡G20峰會上，德國總理默克爾就力求借助這一平臺促使美國總統(tǒng)特朗普重新考慮自己的氣候變化政策及其對《巴黎協(xié)定》的態(tài)度；另一方面，G20還可以作為一個組織對其他國家施加影響，推動各國在氣候變化相關(guān)問題上達成共識，并以此推動聯(lián)合國氣候變化進程。

四、G20在氣候治理中面臨的挑戰(zhàn)

在全球氣候治理中，各國的實際情況、發(fā)展方式和關(guān)注點都存在廣泛的差異，因此圍繞具體議題存在著豐富的國家集團。正如上文所述，G20因為其成員在全球氣候治理中扮演著重要角色而被寄予厚望。然而，G20能否如愿發(fā)揮其關(guān)鍵平臺的作用，引領(lǐng)全球氣候治理向著高效、有序的方向發(fā)展，或是直接推動一項具有強制性和普遍影響力的國際氣候協(xié)議的達成，這依然面臨著諸多困難。其中，關(guān)于G20在全球氣候治理中存在的質(zhì)疑主要集中于合法性、凝聚力和有效性三個方面。

(一)合法性

一直以來，關(guān)于G20的合法性問題都是國際社會爭論的焦點*Slaughter,Steven,“Debating the International Legitimacy of the G20:Global Policymaking and Contemporary International Society”,Global Policy,Vol.4 No.1,2013,pp.43-52.。盡管G20在協(xié)調(diào)國際社會應(yīng)對2008年全球金融危機的行動中發(fā)揮了重要作用，但關(guān)于G20在全球治理中的合法性及其未來發(fā)展的爭論依然存在。G20和之前的G7或G8都建立在常規(guī)的國際法協(xié)議和聯(lián)合國之外，缺少固定章程，沒有專門負(fù)責(zé)運作的秘書處或獨立預(yù)算，因此也沒有能力獨立于其成員國行事。就像挪威外交部長喬納斯·斯多(Jonas Gahr St?re)在2010年接受明鏡在線(Spiegel Online)采訪時說的，G20缺少國際合法性，因為它沒有授權(quán)，而且目前也并不清楚它究竟有哪些功能。在他看來，G20是一個“自封的組織”(self-appointed group)，它的組成是由大國和權(quán)力決定的，它“可能比G7或G8更有代表性”，但仍然具有很強的“專制性”(arbitrary)；他還指出，“我們不再生活在那個需要大國來重新繪制世界地圖的19世紀(jì)，沒有人再需要一個新的維也納會議”*Jonas Gahr St?re,Norway Takes Aim at G20:One of the Greatest Setbacks Since World War II,23 June 2010,https://www.norwegianamerican.com/featured/norway-takes-aim-at-g-20/.。這一比喻實際上是在批評G20作為強大國家的代表為其他國家制定規(guī)則，而這也正是G20程序合法性所面臨的最重要問題之一。

在G20的成員看來，其合法性在于它們的成員構(gòu)成了全球經(jīng)濟活動和人口的主體，并且擁有足夠的能力來推動全球治理的有效運轉(zhuǎn)。然而，G20以外的國家并沒有因此打消對其的質(zhì)疑，在他們看來該組織或者說論壇并沒有充分考慮更加廣大國家的觀點。具體到氣候變化議題領(lǐng)域，情況更加復(fù)雜。傳統(tǒng)的發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的競爭已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹T如小島國家聯(lián)盟(AOSIS)、最不發(fā)達國家(LDCs)、基礎(chǔ)國家(BASIC)、傘形國家集團(Umbrella Group)等不同陣營之間的“混戰(zhàn)”，而不同陣營的劃分也并非依賴單一標(biāo)準(zhǔn)，國家可以根據(jù)地理位置、發(fā)展水平或是某項具體議題和目標(biāo)而選擇聯(lián)合。在這樣一種情況下，如何能夠保證G20在全球氣候治理中的代表性，如何能夠充分考慮和平衡各方的利益訴求，對G20及其成員來說也是一個棘手的難題。

(二)凝聚力

在全球氣候治理中，G20因其組成成員的包容性和重要性被寄予厚望，但這一特點也不可避免地會對組織的凝聚力造成一定影響。比如，在之前的多倫多和首爾G20峰會上，加拿大與韓國曾表示不希望因為應(yīng)對氣候變化而背負(fù)過于沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，但依然表示了對聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會及其取得成果的支持，因此并沒有引發(fā)明顯的爭議。但是，美國作為全球溫室氣體排放量最多的國家，在特朗普政府執(zhí)政后對氣候變化問題持有的懷疑、消極的態(tài)度立場，不僅在國際社會引發(fā)了強烈爭議，也激化了G20成員之間的矛盾與分歧，這些矛盾在G20漢堡峰會上得到了充分展示。

在G20漢堡峰會召開之前，德國總理默克爾已經(jīng)多次表達她對于美國聲稱將要退出《巴黎協(xié)定》的失望與不滿，并堅定地將氣候變化議題納入到G20峰會的議程中，希望以此來敦促特朗普政府轉(zhuǎn)變觀念。但是在漢堡峰會最終達成的《漢堡G20領(lǐng)導(dǎo)人宣言——塑造互聯(lián)世界》中，特朗普并沒有放棄退出《巴黎協(xié)定》的決定，其他國家則明確表示支持盡快貫徹《巴黎協(xié)定》、推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程。此外，美國明確要求在會議文件中加入如下表述：美國希望幫助其他國家更加清潔和有效地利用化石能源，以實現(xiàn)其國家氣候保護目標(biāo)*The Independent,G20 Hamburg:Donald Trump’s Refusal to Budge on Paris Agreement Leaves US Isolated,http://www.independent.co.uk/news/world/politics/g20-hamburg-latest-donald-trump-paris-agreement-g19-leaders-unite-against-us-a7831126.html.。而這一表述也引發(fā)了各國激烈的爭論，有代表認(rèn)為國家氣候保護目標(biāo)本來就是《巴黎協(xié)定》中的內(nèi)容，美國既然已經(jīng)聲稱要退出該協(xié)定，卻還要堅持這樣的表述令人費解。這一行為也自然會引起其他參會國家的不滿，法國總統(tǒng)馬克龍及其談判人員直到會議最后還在努力將這句話從文件中刪除。《明鏡周刊》等諸多媒體都對G20漢堡峰會上這一令人失望的結(jié)果進行了報道，以“G19”或“19:1”的描述表達了不滿情緒*‘G19’ Nations Affirm Climate Plan,Acknowledging U.S.Withdrawal,http://www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/08/536169691/g19-nations-affirm-climate-plan-acknowledging-u-s-withdrawal.。G20成員之間尚不能就氣候變化的相關(guān)內(nèi)容達成一致，這勢必會削弱它在開展氣候行動時的作用，也會打擊其他國家和行為體參與全球氣候治理的積極性。

(三)有效性

雖然G20作為一個高級別的對話論壇，能夠為成員國提供信息交換、深入了解各國立場的平臺，而且如上文提到，G20峰會的運作形式也有利于推動參與國做出政治承諾，在充分溝通基礎(chǔ)之上達成聯(lián)合立場或共同聲明。然而，這些承諾在多大程度上能夠被兌現(xiàn)，也是關(guān)系到G20在全球氣候治理中有效性發(fā)揮的一個重要因素。這些非正式的承諾往往并不會得到有效執(zhí)行，造成這一情況的原因是多方面的，比如，缺少就某一承諾制定一個明確的期限、缺少明確的具體的實施機制，也沒有對成員國的實施情況進行跟蹤和監(jiān)督*Weischer,Lutz,Jennifer Morgan,Milap Patel,“Climate Clubs:Can Small Groups of Countries Make a Big Difference in Addressing Climate Change?”,Review of European,Comparative & International Environmental Law,Vol.21 No.3,2012,pp.177-192.。

在學(xué)者約翰·柯頓(John Kirton)、布列塔尼·沃倫(Brittaney Warren)等人看來，G20要想成為一個有效的全球治理者，各國領(lǐng)導(dǎo)人在峰會上所做的一切面向未來、具有政治約束力的承諾都必須在本國內(nèi)部得到徹底的貫徹落實。為此，他們對G20在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域所做的承諾進行了一個匯總分析，在針對2008年到2015年的調(diào)查中，G20峰會上做出的優(yōu)先承諾有70%得到了落實，但是氣候和能源相關(guān)議題的落實程度并沒有達到這一平均水平，約為66%；不同國家在氣候和能源議題中的表現(xiàn)也有所不同，其中德國、法國、英國是表現(xiàn)最為優(yōu)秀的國家，中國和美國處于中等偏上水平，而土耳其和沙特阿拉伯的表現(xiàn)則相對較差*John Kirton,Brittaney Warren and Madeline Koch,“Improving G20 Compliance to Control Climate Change”,2017,http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-warren-koch-climate-2017.pdf.。因此，G20峰會中所做的承諾，象征性色彩更加明顯，或者可以將其理解為敦促成員國開展行動的政治動力。

以規(guī)范并取消低效的化石燃料補貼為例，在氣候與能源議題中，這是一項關(guān)鍵內(nèi)容，直接關(guān)系到減排目標(biāo)的實現(xiàn)和去碳化進程的效果。2014年底，英國海外發(fā)展研究所(Overseas Development Institute)曾從規(guī)模和結(jié)構(gòu)等方面，對G20國家在石油、天然氣、煤炭勘探中投入的補貼進行過統(tǒng)計分析，據(jù)估算G20國家政府每年約投入880億美元用于化石燃料的勘探，這也意味著各國政府依然在推動本國石油、天然氣和煤炭儲量的開發(fā)，而這將導(dǎo)致一個“三輸”的局面，政府將大量資金投入高碳資源，這些資金原本可以用來發(fā)展太陽能、風(fēng)能等低碳的替代能源，這無疑將極大地影響2℃溫控目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至引發(fā)更加糟糕的氣候變化問題*Elizabeth Bast,Shakuntala Makhijani,Sam Pickard and Shelagh Whitley,The Fossil Fuel Bailout：G20 Subsidies for Oil，Gas and Coal Exploration,https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9235.pdf.。低效的化石燃料補貼在一定程度上來說是鼓勵浪費的，也不利于減排目標(biāo)的實現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展。

雖然早在2009年的匹茲堡峰會上，G20就已經(jīng)承諾要規(guī)范并逐步取消低效的化石燃料補貼，但直到現(xiàn)在仍未就如何達成這一目標(biāo)制定一個明晰的時間表，對各國也缺乏明確、嚴(yán)格的約束。2013年，G20提出化石燃料補貼自愿同行審議機制(voluntary peer review)，希望以此來帶動各成員國的行動積極性，制定明確的時間表來落實各國承諾。但目前來看，成員國參與積極性并不高。在2016年的G20杭州峰會上，領(lǐng)導(dǎo)人核準(zhǔn)了能源部長提出的《二十國集團能效引領(lǐng)計劃》，重申了這一承諾，但也只是“歡迎”成員國能夠盡快兌現(xiàn)各自承諾，“鼓勵”成員國考慮參加自愿的同行審議。2017年的漢堡峰會也沒有取得期待的突破，在最終達成的首部《G20氣候與能源行動計劃》中，反而刪除了草案里提到的為2025年之前淘汰化石燃料補貼確定時間表這一內(nèi)容。中國和美國是第一對完成同行審議報告的國家，兩國于2013年12月通過中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下經(jīng)濟對話渠道做出承諾，將“在G20框架下參與化石燃料補貼同行審議”，最終審議結(jié)果作為峰會成果之一在杭州峰會上發(fā)表*中華人民共和國財政部：《中美率先完成G20框架下關(guān)于鼓勵浪費的低效化石燃料補貼同行審議》，2016年10月14日，http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201610/t20161011_2433278.html。。其他成員國中，德國、墨西哥正在進行同行審議，印度尼西亞和阿根廷也宣布將參與同行審議，這些努力依然不足以為國際社會其他行為體樹立優(yōu)秀榜樣，如何調(diào)動成員國擔(dān)負(fù)各自責(zé)任、積極參與同行審議機制，使G20的承諾得到有效落實，依然是G20需要去解決的問題。

結(jié) 語

一直以來，G20在全球經(jīng)濟治理中扮演了不可或缺的角色，對推動世界經(jīng)濟從經(jīng)濟危機中恢復(fù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前，國際社會在經(jīng)濟發(fā)展方式上逐漸達成共識，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，向低碳經(jīng)濟、環(huán)境友好型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已成為大勢所趨。而G20在引導(dǎo)這一趨勢，并推動目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體實踐過程中都做出了不容忽視的貢獻，其中非常突出地表現(xiàn)為G20在全球氣候治理中的作用發(fā)揮。G20作為一個容納了全球最重要經(jīng)濟體的全球治理新平臺，其成員在氣候行動中的表現(xiàn)將直接影響到全球氣候治理的效果。組織內(nèi)部的約束和定位為其成員承擔(dān)各自義務(wù)提供了積極的政治推動力，同時為國際社會其他行為體帶來一定的示范效應(yīng)。另外，G20峰會體現(xiàn)出的靈活多樣的制度設(shè)計和合作方式，也有助于推動氣候談判的進展，促進氣候合作的進行。

不可否認(rèn)，在全球氣候治理中，G20依然存在合法性爭議、內(nèi)部凝聚力受損、有效性亟待提高等問題，尤其是美國退出《巴黎協(xié)定》的決定在很大程度上打擊了國際社會在全球氣候治理中有所作為的信心。這也需要G20成員進一步加強內(nèi)部合作、加強與其他行為體的溝通交流，了解各自的利益訴求，互相激勵推動更高水平目標(biāo)的達成，同時制定更加明確、嚴(yán)格且有針對性的規(guī)定，支持目標(biāo)的落實。從G20漢堡峰會上其他19國的表現(xiàn)來看，尤其是《G20氣候與能源行動計劃》的通過，依然有助于促進G20國家細(xì)化實施氣候目標(biāo)的行動方案，同時也安撫了其他國家，堅定了國際社會繼續(xù)堅持《巴黎協(xié)定》的決心。

中國作為最大的發(fā)展中國家和碳排放量大國，在全球氣候治理中承擔(dān)了巨大的壓力，在美國宣布退出《巴黎協(xié)定》之后，中國的表現(xiàn)更是備受矚目。作為一個負(fù)責(zé)任的大國，中國展現(xiàn)出的是履行承諾的努力，這不僅體現(xiàn)在通過發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等措施，履行在G20綠色金融方面的承諾；還體現(xiàn)在召開G20杭州峰會，期間積極推動《巴黎協(xié)定》的通過與落實，并率先與美國完成了取消低效石油補貼的同行審議，為其他成員做出了表率。氣候變化的解決需要國際社會的共同努力，而中國可以充分利用G20這一平臺，表達自身的利益訴求，為氣候談判各方創(chuàng)造交流合作的機會，繼續(xù)以負(fù)責(zé)任大國的姿態(tài)推動國際社會的可持續(xù)發(fā)展。