于化民

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 近代史研究所，北京 100006)

如果說(shuō)國(guó)體決定著國(guó)家的本質(zhì)，那么政體則是國(guó)家存在的外在形式?！皼](méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家?！雹倜珴蓶|：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年版，第677頁(yè)，第677頁(yè)。正因?yàn)閲?guó)體與政體是不可分割的統(tǒng)一體，所以才有國(guó)體與政體是否相適應(yīng)的問(wèn)題。在領(lǐng)導(dǎo)革命政權(quán)建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐中，中共從未停止過(guò)對(duì)政體問(wèn)題的探索，一直在尋求一種與中國(guó)基本國(guó)情相適應(yīng)、更好地體現(xiàn)廣大人民群眾當(dāng)家作主的政權(quán)形式。中共繪就的建國(guó)藍(lán)圖，既確定了人民民主專(zhuān)政的國(guó)體，同時(shí)也確定了共和國(guó)的政體，那就是實(shí)行人民代表大會(huì)制度。

毛澤東在1940年1月所著的《新民主主義論》中指出，中國(guó)革命是無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的新民主主義革命，革命的第一步是要改變半封建半殖民地的社會(huì)形態(tài)，使之變成一個(gè)獨(dú)立的民主主義的社會(huì)。革命所要建立的新民主主義的共和國(guó)，只能是無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專(zhuān)政的民主共和國(guó)。這種新民主主義的共和國(guó)，一方面和歐美式的、資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的、資本主義共和國(guó)相區(qū)別，另一方面，也和蘇聯(lián)式的、無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的、社會(huì)主義的共和國(guó)相區(qū)別?！案鞲锩A級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政”，這就是新民主主義共和國(guó)的國(guó)體。他強(qiáng)調(diào)，這種制度即是民主集中制，如果沒(méi)有真正的民主集中制，就叫做政體和國(guó)體不相適應(yīng)②毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年版，第677頁(yè)，第677頁(yè)。?？箲?zhàn)勝利前夕，毛澤東在為中共七大所作的《論聯(lián)合政府》報(bào)告中正式提出：新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。也就是要“建立一個(gè)聯(lián)合一切民主階級(jí)的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治制度”③毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1057、1056頁(yè)。。

應(yīng)該指出的是，毛澤東上述論著所闡明的有關(guān)國(guó)體和政體的主張，并非僅僅針對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期或抗戰(zhàn)以后的國(guó)內(nèi)政局而言，而是中共在整個(gè)新民主主義革命時(shí)期的基本政綱。雖然，各抗日根據(jù)地在新民主主義政權(quán)建設(shè)方面進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的探索，比如，各根據(jù)地的參議會(huì)事實(shí)上具備了人民代表會(huì)議的性質(zhì)④《中共中央西北局文件匯集(1943年)》第1冊(cè)，北京：中央檔案館、陜西省檔案館，1994年編印，第49頁(yè)。，但受大的客觀環(huán)境所限，并不能完全體現(xiàn)中共對(duì)于政權(quán)問(wèn)題的意志和主張。所以，關(guān)于新民主主義共和國(guó)國(guó)體和政體的設(shè)想，也只有到新民主主義革命取得最后勝利時(shí)，才真正有了變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能性。對(duì)于實(shí)行人民代表大會(huì)制，在中共領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部沒(méi)有不同觀點(diǎn)或認(rèn)識(shí)上的反復(fù)。1947年12月會(huì)議后，中共中央作出《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》的決定，將“中華人民共和國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其選出的政府”，正式寫(xiě)入黨內(nèi)文件。決定還提出：現(xiàn)在時(shí)期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)選舉鄉(xiāng)村政府；召集區(qū)農(nóng)民代表大會(huì)選舉區(qū)政府?？h、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會(huì)，選舉各級(jí)政府。在將來(lái)，革命在全國(guó)勝利之后，中央和地方各級(jí)政府，都應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉*毛澤東：《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《毛澤東選集》(第4卷)，北京：人民出版社，1991年版，第1272-1273頁(yè)。。1948年的“五一口號(hào)”，向各民主黨派發(fā)出迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議的號(hào)召，并把召集人民代表大會(huì)、成立民主聯(lián)合政府列為政協(xié)會(huì)議應(yīng)予討論的內(nèi)容*《中共中央發(fā)布紀(jì)念“五一”節(jié)口號(hào)》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第17冊(cè)，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第146頁(yè)。。其后，在9月會(huì)議上，在七屆二中全會(huì)上，毛澤東都在講話(huà)中明確表示，新中國(guó)的政權(quán)制度將采用人民代表大會(huì)制，而不采用資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制，也不用“蘇維埃”這個(gè)外來(lái)名詞*毛澤東：《在中共中央政治局會(huì)議上的報(bào)告和結(jié)論》、《在中共七屆二中全會(huì)上的總結(jié)》。《毛澤東文集》(第5卷)，北京：人民出版社，1996年版，第136、265頁(yè)。。

實(shí)行人民代表大會(huì)制度的國(guó)家政體，是中共堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的基本觀點(diǎn)，綜合考慮各種主觀和客觀、歷史與現(xiàn)實(shí)等因素，比較權(quán)衡世界近代國(guó)家各種政體形式的利弊優(yōu)劣，從中國(guó)的基本國(guó)情、政治生態(tài)和和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，對(duì)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和政權(quán)形式做出的歷史性選擇?！爸挥羞@種人民代表大會(huì)的形式，才能符合新民主主義的要求?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，北京：人民出版社，1985年版，第218-219頁(yè)。人民代表大會(huì)制是一種既非西方國(guó)家的議會(huì)制，亦有別于蘇聯(lián)蘇維埃制的新型的國(guó)家政權(quán)制度，這一具有中國(guó)特色的政體樣式，在實(shí)踐中充分展示了它的優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力。

一、人民民主專(zhuān)政國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，由人民選舉產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民主權(quán)原則的直接體現(xiàn)

人民代表大會(huì)制是一種代議制的民主政治。代議制是世界各主要民主國(guó)家普遍采用的制度，這是因?yàn)?，人民掌握?guó)家權(quán)力總要通過(guò)一定的組織形式和制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，而作為公民的個(gè)人，每人都要直接行使國(guó)家權(quán)力是不現(xiàn)實(shí)的，只能采取間接民主的形式即代議制的形式，選舉出一定數(shù)量的代表組成代議機(jī)關(guān)，通過(guò)他們表達(dá)自己對(duì)于國(guó)家事務(wù)的意志，代替自己行使管理國(guó)家的權(quán)力。尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)，人民群眾的文化教育水準(zhǔn)相對(duì)偏低，除基層單位的各種事務(wù)可以由人民群眾直接參與決定外，屬于國(guó)家和全社會(huì)的事務(wù)，每一個(gè)人都參與決定是難以做到的，只能通過(guò)代議制形式行使自己的民主權(quán)利。代議制的組織形式可以是多樣的。中共早已明確表示，中國(guó)不能走西方議會(huì)民主的道路。還在抗戰(zhàn)時(shí)期，毛澤東即曾指出：像現(xiàn)在的英、法、美等國(guó)，所謂憲政，所謂民主政治，實(shí)際上都是吃人政治。許多國(guó)家都掛起了共和國(guó)的招牌，實(shí)際上卻是一點(diǎn)民主也沒(méi)有*毛澤東：《論新民主主義的憲政》，《毛澤東選集》(第2卷)，第736頁(yè)。。吳玉章也說(shuō)過(guò)，歐美的所謂立憲民主國(guó)家根本就是資產(chǎn)階級(jí)少數(shù)人的民主，現(xiàn)在更露骨地表現(xiàn)出極少數(shù)的財(cái)政資本家專(zhuān)政。資本主義國(guó)家的憲法，就是反映資本主義制度，以經(jīng)濟(jì)私有制度為基礎(chǔ)把它用立法的方法鞏固起來(lái)，以保證少數(shù)資本家對(duì)于社會(huì)實(shí)行國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)(專(zhuān)政)。他們的選舉是以財(cái)產(chǎn)、居住、學(xué)識(shí)等等來(lái)限制，使廣大勞動(dòng)群眾不能參加。這是假民主，不是真民主，因此，我們不能采取這種憲政*吳玉章：《在延安各界憲政促進(jìn)會(huì)成立大會(huì)上的講話(huà)》，《吳玉章文集》(上冊(cè))，重慶：重慶出版社，1987年版，第202-203頁(yè)。。舊政協(xié)期間，一些資產(chǎn)階級(jí)的政治人物熱衷于西方式的民主政治，鼓吹走所謂的“第三條道路”。然而，頑固堅(jiān)持專(zhuān)制獨(dú)裁的國(guó)民黨撕毀政協(xié)決議，取締民主同盟，鎮(zhèn)壓愛(ài)國(guó)民主運(yùn)動(dòng)，其結(jié)果是，“資產(chǎn)階級(jí)的民主主義，資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的方案，在中國(guó)人民的心目中，一齊破了產(chǎn)”*毛澤東：《論人民民主專(zhuān)政》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1471頁(yè)。。同時(shí)，“在中國(guó)的現(xiàn)階段，在中國(guó)人民的任務(wù)還是反對(duì)民族壓迫和封建壓迫，在中國(guó)社會(huì)的必要條件還不具備時(shí)，中國(guó)人民也不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的國(guó)家制度?！?毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東選集》(第3卷)，第1055頁(yè)。西方式的議會(huì)民主道路行不通，而建立蘇聯(lián)式的蘇維埃國(guó)家制度條件又不具備，中國(guó)只能選擇適合自己國(guó)情和需要的政體類(lèi)型。

人民代表大會(huì)并非單純的代議機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，是一切國(guó)家機(jī)器的核心。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的真正主人，這是人民民主專(zhuān)政國(guó)家制度的根本要義。在新中國(guó)，作為國(guó)家政權(quán)組織形式的人民代表大會(huì)，必須服從和服務(wù)于上述國(guó)體的要求。權(quán)力的來(lái)源決定權(quán)力的合法性、正當(dāng)性。那么，人民代表大會(huì)是如何獲得管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力的？或者說(shuō)，原來(lái)屬于人民所有的權(quán)力是如何轉(zhuǎn)移到人民代表大會(huì)那里的？實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換的根本途徑只有民主選舉，這也是民主政治的通則。在人民民主專(zhuān)政條件下，人民通過(guò)行使自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)，并賦予他們選出的代表以管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。由此可見(jiàn)，人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)自于人民，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，人民代表大會(huì)的代表是權(quán)力的行使者。只有由人民選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)，才能代表人民群眾的利益和意志，代表人民行使管理國(guó)家的權(quán)力。在這里，人民主權(quán)的最高原則，廣大人民群眾所享有的政治民主權(quán)利，首先和主要地表現(xiàn)為人民擁有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。它不只是一種簡(jiǎn)單的程序民主，而是人民群眾作為國(guó)家主人地位的集中體現(xiàn)，是共和國(guó)國(guó)體的必然要求。正如董必武曾經(jīng)指出的，“委派的形式總不如選舉的形式使人民感覺(jué)更為親切。全國(guó)各地人民解放后獲得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的實(shí)質(zhì)必須有一個(gè)民主的組織形式把它固定下來(lái)，否則民主生活是不鞏固的?！?董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》，《論社會(huì)主義民主和法制》，北京：人民出版社，1979年版，第31-32頁(yè)。因此，在國(guó)家政權(quán)的產(chǎn)生過(guò)程中，人民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)能否得到切實(shí)保障，選舉是否依法、公正、有序地進(jìn)行，直接關(guān)系到選舉結(jié)果的合法性，也就是直接關(guān)系到各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合法性。

中共一向重視民主選舉在政權(quán)建設(shè)中的作用，并在法律和制度方面進(jìn)行了一系列探索和嘗試，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。蘇維埃時(shí)期，根據(jù)地的工農(nóng)群眾不分男女、種族、宗教，在蘇維埃法律前一律平等，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。各級(jí)蘇維埃政權(quán)通過(guò)選舉產(chǎn)生。進(jìn)入抗戰(zhàn)階段后，各根據(jù)地進(jìn)一步放寬對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)的限制。毛澤東在抗戰(zhàn)初就提出：“抗日與民主是互為條件的”，“民主對(duì)于中國(guó)人是缺乏而不是多余”。“歷史給予我們的革命任務(wù)，中心的本質(zhì)的東西是爭(zhēng)取民主”*毛澤東：《為爭(zhēng)取千百萬(wàn)群眾進(jìn)入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而斗爭(zhēng)》，《解放》第1卷第4期，1937年5月24日。。他還公開(kāi)提出了普選制的主張，認(rèn)為“只有普選制才能徹底的表現(xiàn)民意”。而召開(kāi)臨時(shí)國(guó)民大會(huì)“僅是到普選制橋梁”*毛澤東：《與英國(guó)記者貝特蘭之談話(huà)》，《解放》第1卷第23期，1937年11月13日。。他在為中共六屆六中全會(huì)所作的政治報(bào)告中進(jìn)一步提出：國(guó)內(nèi)人民，政治地位一律平等；各級(jí)官吏是民選的；政治制度是民主集中制；設(shè)立人民代表會(huì)議的國(guó)會(huì)與地方議會(huì)；凡十八歲以上的公民，除犯罪者外，不分階級(jí)、男女、民族、信仰與文化程度，都有選舉與被選舉權(quán)。國(guó)家給予人民以言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由，并在政治上物質(zhì)上保護(hù)之*毛澤東：《論新階段》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》(第11冊(cè))，北京：中共中央黨校出版社，1991年版，第634頁(yè)。。各根據(jù)地根據(jù)這一原則制定了選舉法，除極少數(shù)漢奸和罪犯外，廣大民眾不分階級(jí)、政黨、財(cái)產(chǎn)和文化程度的差別，一律享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)通過(guò)《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，確定邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議為人民管理政權(quán)的機(jī)關(guān)。之后，一些老區(qū)在土改中建立了區(qū)、村(鄉(xiāng))兩級(jí)人民代表會(huì)議。毛澤東將其視為人民代表大會(huì)的過(guò)渡形式加以肯定和推廣。他在1948年1月提出：“中華人民共和國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其選出的各級(jí)政府”。“現(xiàn)在時(shí)期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)選舉鄉(xiāng)村政府，召集區(qū)農(nóng)民代表大會(huì)選舉區(qū)政府?？h、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會(huì)，選舉各級(jí)政府。在將來(lái)，革命在全國(guó)勝利之后，中央和地方各級(jí)政府，都應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉。”*毛澤東：《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1272-1273頁(yè)。后來(lái)又曾說(shuō)：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán)?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949》(下卷)，北京：人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社，1993年版，第548頁(yè)。劉少奇在中共七屆二中全會(huì)上也指出：“人民代表會(huì)議是人民政權(quán)的主要組織制度、組織形式，有整個(gè)的代表會(huì)的系統(tǒng)，由代表會(huì)選出各級(jí)政府委員會(huì)。這就是民主的形式?！?劉少奇：《關(guān)于城市工作的幾個(gè)問(wèn)題》，《劉少奇選集》(上卷)，北京：人民出版社，1981年版，第424-425頁(yè)。

人民民主專(zhuān)政是對(duì)人民民主和對(duì)敵人專(zhuān)政兩個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合，這就決定，在新中國(guó)，只有人民才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！叭嗣袷鞘裁?？在中國(guó)，在現(xiàn)階段，是工人階級(jí)，農(nóng)民階級(jí)，城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)?！薄斑x舉權(quán)，只給人民，不給反動(dòng)派?！?毛澤東：《論人民民主專(zhuān)政》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1475頁(yè)。周恩來(lái)解釋了“人民”與“國(guó)民”兩個(gè)概念的差別。他說(shuō)：“‘人民’是指工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)，以及從反動(dòng)階級(jí)覺(jué)悟過(guò)來(lái)的某些愛(ài)國(guó)民主分子。而對(duì)官僚資產(chǎn)階級(jí)在其財(cái)產(chǎn)被沒(méi)收和地主階級(jí)在其土地被分配以后，消極的是要嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓他們中間的反動(dòng)活動(dòng)，積極的是更多地要強(qiáng)迫他們勞動(dòng)，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬于人民范圍，但仍然是中國(guó)的一個(gè)國(guó)民，暫時(shí)不給他們享受人民的權(quán)利，卻需要使他們遵守國(guó)民的義務(wù)。這就是人民民主專(zhuān)政?！?周恩來(lái)：《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》，《周恩來(lái)選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第368-369頁(yè)?！胺磩?dòng)的封建階級(jí)、官僚資產(chǎn)階級(jí)的分子不能列入人民的范圍。等到他們徹底悔悟和改造后才能取得人民的資格?！?周恩來(lái)：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中華人民共和國(guó)開(kāi)國(guó)文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1999年版，第238頁(yè)。被剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)的官僚資產(chǎn)階級(jí)和地主階級(jí)，只占總?cè)丝诘臉O少數(shù)，絕大多數(shù)的工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)，只要符合選舉法的規(guī)定，都依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉權(quán)利的平等性，使每個(gè)公民都能充分表達(dá)自己的意愿，選舉自己滿(mǎn)意和信任的人參加人民代表大會(huì)。依據(jù)上述原則，華北解放區(qū)率先進(jìn)行了民主建政的實(shí)踐。1948年12月制定的《華北區(qū)村縣人民代表會(huì)議代表選舉條例(草案)》規(guī)定：村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會(huì)議代表，由選民用普遍、平等、直接、無(wú)記名秘密投票法選舉；除有反革命行為經(jīng)政府緝辦有案者，或經(jīng)軍法或法院判決褫奪公權(quán)尚未復(fù)權(quán)者外，所有年滿(mǎn)十八歲的人民，不分性別、民族、階級(jí)、職業(yè)、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)及教育程度的差別，均有同樣之選舉權(quán)與被選舉權(quán)*《華北區(qū)村縣人民代表會(huì)議代表選舉條例(草案)》，中央檔案館編：《共和國(guó)雛形：華北人民政府》，北京：西苑出版社，2000年版，第200頁(yè)。。作為基層政權(quán)的村(或鄉(xiāng))、縣兩級(jí)政權(quán)，“由當(dāng)?shù)厝w選民經(jīng)選舉組織之”。由全體選民選舉產(chǎn)生的村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會(huì)議，為國(guó)家政權(quán)之村(或鄉(xiāng))、縣機(jī)關(guān)，對(duì)上級(jí)政府及村(或鄉(xiāng))、縣人民負(fù)責(zé)；由村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的村(或鄉(xiāng))、縣政府委員會(huì)，對(duì)上級(jí)政府及村(或鄉(xiāng))、縣人民代表會(huì)議負(fù)責(zé)*《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例(草案)》，《共和國(guó)雛形：華北人民政府》，第194頁(yè)。。

具體的選舉形式的確定，也要從實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮和照顧人民群眾的文化水平。董必武1948年10月提出，人民代表大會(huì)“代表的產(chǎn)生，在基層，在鄉(xiāng)一級(jí)，由人民直接選舉直接撤換為最好。因?yàn)猷l(xiāng)與鄉(xiāng)離三到五里，頂多十里八里路，人們也都較熟識(shí)，是完全可以做到的。但縣的，省的，全國(guó)的代表大會(huì)的代表怎樣產(chǎn)生就比較復(fù)雜，大家可以議論，留待以后解決?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，第219頁(yè)。新政協(xié)第一屆全體會(huì)議召開(kāi)前，周恩來(lái)就選舉問(wèn)題向政協(xié)代表作出如下的說(shuō)明：將來(lái)人民代表大會(huì)，是要普選方式來(lái)產(chǎn)生的。關(guān)于普選，本來(lái)應(yīng)該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對(duì)中國(guó)現(xiàn)在的情況來(lái)說(shuō)，是非常困難的。在資本主義國(guó)家里，有許多不是普遍選舉的現(xiàn)象，例如根據(jù)階級(jí)、民族、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)、性別等給普選加以種種限制。這種選舉我們不要，我們要做到真正的普選，不分性別，不搞種族歧視，不分宗教信仰，不論財(cái)產(chǎn)多寡和教育程度的高低，只要達(dá)到適當(dāng)年齡，沒(méi)有其他特別原因，便可參加普遍的選舉。關(guān)于直接選舉的問(wèn)題，中國(guó)是全世界人口最多的國(guó)家，直接選舉目前實(shí)在不容易辦到。至于平等這一項(xiàng)，假如按人口做比例也不行，農(nóng)民占全國(guó)人口的百分之八十，那么選出來(lái)的代表就會(huì)大多數(shù)是農(nóng)民，這種情形還不能夠適應(yīng)于今天革命的形勢(shì)和要求。不記名的秘密投票方式，依照目前人民的文化程度來(lái)說(shuō)，也是做不到的，許多地方只能用舉手或投豆的方式?！坝捎谟猩鲜龇N種的情況，我們只能強(qiáng)調(diào)提出普選一點(diǎn)，三年后能不能真正做到，還是一個(gè)難題。中國(guó)革命的發(fā)展是不平衡的，我們只能逐步由客觀條件成熟的地區(qū)先行普選。”*周恩來(lái)：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》，《中華人民共和國(guó)開(kāi)國(guó)文選》，第239-240頁(yè)。雖然因受各種條件的制約，目前要完全做到普遍的、平等的、直接的選舉并不現(xiàn)實(shí)，但此乃民主選舉的基本原則和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，應(yīng)該循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。

人民代表大會(huì)制度下的選舉與資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的選舉存在著本質(zhì)的不同。僅看選舉的形式是不夠的，更重要的是看選舉的內(nèi)容。劉少奇強(qiáng)調(diào)，要教育和引導(dǎo)人民善于用代表會(huì)議的形式來(lái)解決他們自己的問(wèn)題。資本主義國(guó)家的選舉“采取公民登記，大家選舉，議會(huì)制，這是形式，實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)一個(gè)階級(jí)民主，工農(nóng)是沒(méi)有民主沒(méi)有自由的。我們?nèi)嗣翊頃?huì)議是工農(nóng)勞動(dòng)人民真正有自由，不是形式，因?yàn)樗膶?zhuān)政是靠群眾積極性，靠保護(hù)群眾利益，來(lái)把群眾積極性發(fā)揚(yáng)起來(lái)，去解決它自己切身的問(wèn)題?！彼f(shuō)，那些形式的東西也可以搞，但是是次要的，要保證內(nèi)容，如果流于形式主義就不好。關(guān)鍵在于人民代表真正能夠代表大多數(shù)人民的利益。“資產(chǎn)階級(jí)人民議會(huì)裝樣子，我們不是裝樣子，而是能夠真正解決問(wèn)題，保護(hù)人民群眾的利益，而且經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議啟發(fā)人民積極性，教育群眾。所以人民代表會(huì)議是人民政府和人民的最好形式?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館《黨的文獻(xiàn)》編輯部編：《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991年版，第96頁(yè)。對(duì)于那些生平第一次拿到自己選票的普通勞動(dòng)群眾，如何讓他們懂得選舉的意義，積極參加民主選舉，行使好自己的民主權(quán)利，是董必武十分關(guān)注的問(wèn)題。他深有感觸地說(shuō)：“怎樣才能使人民選好他們的代表，要很好地研究。因?yàn)榕f中國(guó)，根本沒(méi)有進(jìn)行過(guò)選舉。清朝末年也辦過(guò)參議會(huì)，那首先沒(méi)有戶(hù)籍登記，選民登記，總是幾個(gè)與人民不相干的人當(dāng)選。農(nóng)村有幾個(gè)人能投票呀!因?yàn)椴蛔R(shí)字的人和婦女，他們的選舉權(quán)，都被剝奪了。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的選舉還有一定的財(cái)產(chǎn)限制。我們的選舉法，就要把不利于人民行使自己的權(quán)利的那些東西統(tǒng)統(tǒng)廢掉，我們的選舉法，決不能要這些東西，這是很重要的。還要注意，選舉法一定要簡(jiǎn)單明了，使人民易懂易行。假如選舉辦法，我們的老百姓還不懂得，那就不能夠通用。只有這樣的適合廣大群眾的選舉法，人民才能選舉出他們的代表來(lái)，行使他們的民主權(quán)利”。“不想法子使人民代表大會(huì)的代表產(chǎn)生得好，這樣的人民代表大會(huì)是不能夠充分代表人民的意志的，也是不可能代表人民意志的?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，第220、219頁(yè)。

創(chuàng)建一個(gè)民主、自由的新中國(guó)，是中共為之長(zhǎng)期奮斗的政治目標(biāo)。毛澤東在中共七大上曾經(jīng)指出：“我們實(shí)行革命人民的民主，它和資產(chǎn)階級(jí)的民主、舊民主是不同的，它是更廣泛的民主?！?毛澤東：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上的口頭政治報(bào)告》，《毛澤東在七大的報(bào)告和講話(huà)集》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1995年版，第141、142頁(yè)。人民民主專(zhuān)政條件下的民主選舉，就其廣泛性、普遍性、公平性、合理性而言，在中國(guó)的歷史上是前所未有的。一方面，它為廣大人民群眾通過(guò)人民代表大會(huì)制實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主提供了必要的前提條件，使人民群眾作為國(guó)家主人的地位得到制度和法律的保障；另一方面，使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得到人民群眾的擁護(hù)和支持，保持與人民群眾的緊密聯(lián)系，從而擁有廣泛和雄厚的群眾基礎(chǔ)和行政資源，為了人民群眾的根本利益更加高效地開(kāi)展工作。這充分說(shuō)明，建立在民主選舉基礎(chǔ)上的人民代表大會(huì)制度，與人民民主專(zhuān)政的國(guó)體是高度統(tǒng)一的。劉少奇指出，人民民主專(zhuān)政“是以無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，團(tuán)結(jié)小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)的人民民主專(zhuān)政，以及政協(xié)會(huì)議，人民代表會(huì)議這一套形式?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《劉少奇?zhèn)鳌?下冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998年版，第655頁(yè)。“要建立這樣政權(quán)、這樣形式，人民民主專(zhuān)政才算完全。如果人民代表會(huì)議沒(méi)有建立起來(lái)，所有問(wèn)題不是經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議解決，名字是人民民主專(zhuān)政，實(shí)際上沒(méi)有完全做到。我們不僅要基本上做到，同時(shí)形式上要建立完備。建立人民民主專(zhuān)政有它的內(nèi)容，有它的形式，用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制表示不出來(lái)人民民主專(zhuān)政，只有人民代表會(huì)才能充分表現(xiàn)出人民民主專(zhuān)政的主要內(nèi)容?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，第98頁(yè)。人民代表大會(huì)制鮮明體現(xiàn)了新中國(guó)一切權(quán)力屬于人民的本質(zhì)屬性，正是這種適合中國(guó)國(guó)情的、與人民民主專(zhuān)政國(guó)體相匹配的政權(quán)組織形式。

二、真正代表人民的根本利益、保持與廣大人民群眾的緊密聯(lián)系，是人民代表大會(huì)制的政治優(yōu)勢(shì)和力量源泉

在醞釀建國(guó)的過(guò)程中，隨著新中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的日漸明晰，人民代表大會(huì)制作為國(guó)家根本政治制度的地位也得到進(jìn)一步確認(rèn)。劉少奇在建國(guó)前夕曾以不容質(zhì)疑的口吻說(shuō)：“人民代表大會(huì)，這是以后的國(guó)家制度，政權(quán)組織形式，這個(gè)制度是肯定的?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991年版，第96頁(yè)。1948年10月，董必武的《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》一文對(duì)人民代表大會(huì)的地位作了這樣的闡述：新民主主義“政權(quán)機(jī)關(guān)的組織形式就是人民代表大會(huì)，全國(guó)的政權(quán)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。這個(gè)代表大會(huì)，就是一切權(quán)力都要?dú)w它”?！爸挥羞@種人民代表大會(huì)的形式，才能符合新民主主義的要求?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，第218-219頁(yè)。后來(lái)他又深刻地指出，人民代表大會(huì)制之所以成為新中國(guó)的根本制度，是因?yàn)椋阂弧⑽覀儑?guó)家有很多制度，如婚姻制度，稅收制度，司法制度，軍制、學(xué)制等等，但這些制度都只能表示政治生活的一面，只有人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度才能代表政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉。二、我國(guó)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是由人民革命直接創(chuàng)造出來(lái)的，不是依靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的。人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)一經(jīng)宣告成立，它就可以創(chuàng)造各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，或它所授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能生效。*董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》，《論社會(huì)主義民主和法制》，北京：人民出版社，1979年版，第30頁(yè)。可見(jiàn)，人民代表大會(huì)制度全面反映并代表我國(guó)的整個(gè)國(guó)家生活，它綜合并囊括了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化教育、外交、軍事等各個(gè)方面。同時(shí)，以上各種具體制度都是由人民代表大會(huì)制度決定并在其基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。人民代表大會(huì)制作為新中國(guó)的根本制度，是由人民代表大會(huì)在國(guó)家政治生活中的至高地位和實(shí)際作用所決定的，而這種地位和作用是其他任何社會(huì)政治組織所無(wú)法替代的。

人民代表大會(huì)制從一開(kāi)始就是作為資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的對(duì)立物提出來(lái)的，它既是政權(quán)的代表機(jī)關(guān)，也是政權(quán)的工作機(jī)關(guān)，其權(quán)限遠(yuǎn)大于三權(quán)分立下的資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)或國(guó)會(huì)。確立人民代表機(jī)構(gòu)在國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的至高地位，是中共政權(quán)思想的核心內(nèi)容。無(wú)論是大革命時(shí)期的國(guó)民會(huì)議，或者內(nèi)戰(zhàn)中的蘇維埃，或者抗戰(zhàn)中的根據(jù)地民主政權(quán)，都體現(xiàn)了這個(gè)鮮明的特點(diǎn)。中共所主張的國(guó)民會(huì)議，已不再是只對(duì)政府負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的議政機(jī)構(gòu)，它同時(shí)兼具執(zhí)政的職能。用陳獨(dú)秀的話(huà)說(shuō)，“國(guó)民會(huì)議應(yīng)有權(quán)決定國(guó)家一切問(wèn)題，他的權(quán)限，應(yīng)該比國(guó)會(huì)更要擴(kuò)大”*陳獨(dú)秀：《愚弄國(guó)民的國(guó)民會(huì)議條例》，《陳獨(dú)秀著作選編》(第3卷)，上海：上海人民出版社，2009年版，第431頁(yè)。。上海工人第三次武裝起義中所建立的市民代表會(huì)議，即承擔(dān)了“事實(shí)上之臨時(shí)革命政府”*瞿秋白：《上海二月二十二日暴動(dòng)后之政策及工作計(jì)劃意見(jiàn)書(shū)》，《瞿秋白文集》(政治理論編)，北京：人民出版社，1993年版，(第4卷)。的使命?！耙磺袡?quán)力歸蘇維埃”的口號(hào)，恰好說(shuō)明了蘇維埃作為根據(jù)地最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的屬性?！疤K維埃不是群眾大會(huì)，也不是少數(shù)委員會(huì)而是代表會(huì)議，蘇維埃是新的國(guó)家政權(quán)形式，是被壓迫工農(nóng)自己管理政事鎮(zhèn)壓舊統(tǒng)治階級(jí)的政權(quán)組織?！?《中共閩西第一次代表大會(huì)關(guān)于蘇維埃政權(quán)的決議案》，江西檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室騙：《中央革命根據(jù)地史料選編》(下冊(cè))，江西人民出版社，1982年版，第16頁(yè)。1931年第一次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)通過(guò)的憲法大綱規(guī)定，全國(guó)工農(nóng)兵會(huì)議(蘇維埃)的大會(huì)為中華蘇維埃共和國(guó)的“最高政權(quán)”*《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》，韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第1卷)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年版，第9頁(yè)。，它還擁有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中起著主導(dǎo)的決定性的作用，政府和司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)都要對(duì)其負(fù)責(zé)并接受領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1948年8月，在解放區(qū)召開(kāi)的第一個(gè)大區(qū)一級(jí)的人民代表大會(huì)──華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，就擔(dān)負(fù)了討論并決定晉冀魯豫邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)合并為華北解放區(qū)，制定華北人民政府組織法，選舉華北人民政府委員會(huì)及主席、副主席，決定華北人民政府的施政方針，制定各級(jí)人民代表會(huì)議的組織法、選舉法等項(xiàng)重大使命*《晉冀魯豫邊區(qū)政府、晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于召開(kāi)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)暨代表選舉辦法的決定》。《共和國(guó)雛形：華北人民政府》，第75頁(yè)。。一屆全國(guó)人大召開(kāi)之前，中共領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合對(duì)人民代表大會(huì)的職權(quán)也分別有所論述。例如，有關(guān)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，毛澤東在1950年6月強(qiáng)調(diào)指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會(huì)議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動(dòng)都是錯(cuò)誤的?！?毛澤東：《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》?！督▏?guó)以來(lái)毛澤東文稿》(第1冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1987年版，第395頁(yè)。毛澤東說(shuō)：有關(guān)任免政府工作人員的權(quán)力，董必武指出：“我們由人民代表大會(huì)選舉政府，政府的權(quán)力是由人民代表大會(huì)給的，它的工作要受人民代表大會(huì)的限制，規(guī)定了才能做，沒(méi)有規(guī)定就不能做。如果有緊急措施，做了要向人民代表大會(huì)作報(bào)告，錯(cuò)了要受到批評(píng)，一直受到罷免的處分?！?董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，第218-219頁(yè)。人民代表大會(huì)是全權(quán)性的國(guó)家機(jī)關(guān)，在各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中處于首要地位。各級(jí)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)都由各同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，從而保證各級(jí)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)切實(shí)遵守憲法、法律，認(rèn)真執(zhí)行人民代表大會(huì)的決議。這樣就把國(guó)家的立法權(quán)和行政權(quán)集中于全國(guó)人民代表大會(huì)手中，使它成為真正有權(quán)威的“議行合一”的立法機(jī)關(guān)和工作機(jī)構(gòu)。

實(shí)行人民代表大會(huì)制，能夠更好地保持和加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾的緊密聯(lián)系。這是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特有的政治優(yōu)勢(shì)。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)制定憲法、法律和其他規(guī)范性文件，對(duì)廣大人民享有的政治、人身、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭等各個(gè)方面廣泛的真實(shí)的自由和權(quán)利，作出嚴(yán)肅明確的規(guī)定，并且嚴(yán)格監(jiān)督憲法和相關(guān)法律的實(shí)施，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，保障人民群眾充分行使自己的民主權(quán)利。人民政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益是其一切工作的出發(fā)點(diǎn)。“我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府?！?毛澤東：《和英國(guó)記者貝特蘭的談話(huà)》，《毛澤東選集》(第2卷)，第383頁(yè)。政府工作的好壞，必須接受人民的檢驗(yàn)。中共領(lǐng)導(dǎo)人非常重視人民代表大會(huì)對(duì)于政府工作的監(jiān)督作用。1945年，毛澤東在與黃炎培有關(guān)“歷史周期率”的著名問(wèn)答中就說(shuō)過(guò)：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)政亡人息。”*黃炎培：《延安歸來(lái)》，《八十年來(lái)》，北京：文史資料出版社，1982年版，第149頁(yè)。人民代表大會(huì)制度下，政府不再是高高在上大權(quán)獨(dú)攬的舊式衙門(mén)，人民代表會(huì)議和人民代表大會(huì)就是人民群眾監(jiān)督政府工作的主要渠道。1949年1月10日，毛澤東在一個(gè)文件上批注：“各地均應(yīng)發(fā)揮此種民主精神，均應(yīng)建立人民代表大會(huì)及代表會(huì)議制度”。“各地新區(qū)外均應(yīng)建立人民代表會(huì)議制度，首先是區(qū)、村人民代表會(huì)議，方能防止命令主義與官僚主義?！?《毛澤東年譜(1893-1949)》(下卷)，第432頁(yè)。董必武說(shuō)：“我們還要規(guī)定，當(dāng)選代表還須向選民報(bào)告工作，這是資產(chǎn)階級(jí)沒(méi)有的”*董必武：《論新民主主義政權(quán)問(wèn)題》，《董必武選集》，第219-220頁(yè)。。“資產(chǎn)階級(jí)國(guó)會(huì)議員候選人一經(jīng)騙得當(dāng)選，就和選民脫離關(guān)系；我們的選民對(duì)于不稱(chēng)職的代表，則可以隨時(shí)把他撤換?！?董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》，《論社會(huì)主義民主和法制》，第30頁(yè)，第29、30頁(yè)。劉少奇也說(shuō)：“對(duì)于被人民選舉出來(lái)的各級(jí)人民代表會(huì)議的代表，要責(zé)令他們經(jīng)常地、密切地聯(lián)系自己的選民，向政府反映人民的要求和意見(jiàn)，并將政府的政策、人民代表會(huì)議的決議向人民作解釋?！薄笆垢骷?jí)人民政府密切地聯(lián)系人民，切實(shí)地為人民服務(wù)，而廣大的人民也就可以經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表會(huì)議和人民政府來(lái)管理自己的事務(wù)和國(guó)家的事務(wù)。這是我們?cè)谀壳熬湍苤鸩降剡_(dá)到的?！?劉少奇：《在北京市人民代表會(huì)議第三次會(huì)議上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，1951年3月23日。有了來(lái)自人民群眾的經(jīng)常性監(jiān)督，將使一切國(guó)家機(jī)關(guān)都努力按照人民群眾的意志去辦事，有利于國(guó)家機(jī)關(guān)不斷地清除官僚主義作風(fēng)，成為具有高度工作效率的為人民服務(wù)的機(jī)關(guān)。各級(jí)人民代表大會(huì)不僅負(fù)有監(jiān)督政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作的法定義務(wù)，各級(jí)人大代表自己也必須接受人民群眾的監(jiān)督。各級(jí)人民代表都是民主選舉產(chǎn)生的，是人民群眾中的一員，其職責(zé)是傾聽(tīng)并反映人民群眾不同階層和群體的呼聲，根據(jù)大多數(shù)人民群眾的利益和愿望制訂有關(guān)法律和決定。同時(shí)，人民代表大會(huì)及其代表還要經(jīng)常深入群眾，廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾，努力貫徹人民代表大會(huì)通過(guò)的決定，同人民群眾一起共同管理和建設(shè)國(guó)家。

真正代表人民利益，與廣大人民群眾保持緊密聯(lián)系，這是人民代表大會(huì)制的一個(gè)基本特征，也是與西方國(guó)家的議會(huì)制的明顯區(qū)別。董必武對(duì)此有非常深刻的論述，他說(shuō)：“我們的政權(quán)所以具有這種優(yōu)越性，是由于它直接和億萬(wàn)人民相聯(lián)系，集中人民群眾無(wú)限的力量和智慧，以進(jìn)行革命的和建國(guó)的工作。我們的政權(quán)機(jī)關(guān)是由廣大人民群眾的代表人物組成的，這些代表人物受人民群眾的委托，能夠高度發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造力，能夠領(lǐng)導(dǎo)人民群眾把國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、政治、文教諸方面的建設(shè)工作做好。人民群眾和他們的代表人物，也只有在人民民主政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，才能把他們所蘊(yùn)藏著的無(wú)限力量發(fā)揮出來(lái)，管理國(guó)家的事務(wù)和他們自己的事務(wù)。我們的政權(quán)機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)及各級(jí)人民政府。這樣的政權(quán)組織形式，是最好的基本的組織形式。它是最民主的能包括一切人民群眾的組織?！薄叭嗣翊泶髸?huì)和人民代表會(huì)議是最便利于廣大人民參加國(guó)家管理的組織”，能夠“表示我們政治力量的源泉”⑥董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》，《論社會(huì)主義民主和法制》，第30頁(yè)，第29、30頁(yè)。。劉少奇亦曾指出，“人民代表會(huì)議是保護(hù)人民利益，代表人民利益的，這個(gè)和資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家不同。他們不可能做到這點(diǎn)?！?劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，第97頁(yè)。人民代表大會(huì)制具有強(qiáng)大的生命力，就在于它堅(jiān)持群眾路線的原則，能夠最大限度地動(dòng)員和組織廣大人民群眾，共同管理和建設(shè)國(guó)家，從而真正體現(xiàn)了人民民主的本質(zhì)。

三、依照民主集中制原則組織和運(yùn)作的國(guó)家政權(quán)體系，凸顯出人民代表大會(huì)的至上性和全權(quán)性，同時(shí)保證了決策民主和行政效能的有機(jī)統(tǒng)一

以民主集中制作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的組織原則，是中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中就已經(jīng)提出來(lái)的政治主張。為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)政治改革、組織和動(dòng)員全國(guó)民眾投身抗戰(zhàn)，毛澤東《反對(duì)日本進(jìn)攻的方針、辦法和前途》一文提出，要建立真正的國(guó)防政府，就一定要依靠民眾，實(shí)行民主集中制。這樣的政府既是民主的，又是集中的，“最有力量的政府是這樣的政府”*毛澤東：《反對(duì)日本進(jìn)攻的方針、辦法和前途》，《毛澤東選集》(第2卷)，第347頁(yè)。。在同英國(guó)記者貝特蘭的談話(huà)中，又從政體原則的角度對(duì)民主集中制作了集中闡述。他指出，民主共和國(guó)“政府的組織形式是民主集中制，他是民主的，又是集中的，將民主與集中兩個(gè)似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來(lái)”?！懊裰骱图兄g，并沒(méi)有不可跳過(guò)的深溝，對(duì)于中國(guó)，二者都是必需的?！?毛澤東：《和英國(guó)記者貝特蘭的談話(huà)》，《毛澤東選集》(第2卷)，第383頁(yè)。后來(lái)，他在《新民主主義論》和《論聯(lián)合政府》中又重申了這一觀點(diǎn)。把無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨黨內(nèi)生活的根本制度引入國(guó)家政治生活領(lǐng)域，是毛澤東政權(quán)建設(shè)思想的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。新中國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，正是遵循這一思路進(jìn)行的。

1947年初，中共中央要求中央法律研究委員會(huì)起草全國(guó)性的憲法草案，以備原擬召開(kāi)的解放區(qū)人民代表會(huì)議之用。參與此項(xiàng)工作的吳玉章，1947年10月25日致信毛澤東說(shuō)明憲法草案起草的指導(dǎo)原則，其中特別強(qiáng)調(diào)了實(shí)行民主集中制對(duì)于人民政權(quán)建設(shè)的必要性。他說(shuō)，未來(lái)的國(guó)家“必須確定為新民主主義國(guó)家。憲法的體裁，不僅內(nèi)容要是新民主主義的，而形式也要是新民主主義的?！薄氨仨氊瀼孛裰骷兄啤Ｖ袊?guó)還是散漫的農(nóng)業(yè)國(guó)家，社會(huì)各方面組織力量最差，尤其是中國(guó)的官僚主義最厲害，貪污腐化者不用說(shuō)，就是廉潔奉公的人行政效能也是不大，必須要一個(gè)強(qiáng)有力的政府發(fā)揚(yáng)行政效率，組織廣大人民，使我們落后的國(guó)家迎頭趕上近代新興的國(guó)家”?！懊裰骷兄?，在這個(gè)憲草中是把它特別注意的寫(xiě)上去了，中央政府的權(quán)力很大，中央與地方的關(guān)系，既不是采中央集權(quán)制，也不是中央與地方均權(quán)制，而是中央與地方都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府均由人民代表大會(huì)選舉，實(shí)行在民主基礎(chǔ)上的集中，集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主，并且打破官治與自治對(duì)立的惡習(xí)慣，從中央一直到鄉(xiāng)村都用民主集中制貫徹到底，中間毫無(wú)隔閡，使每一個(gè)公職人員都是全心全意為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督、審查、鑒定，這樣不僅肅清了官僚主義，也教育人民，組織人民來(lái)參加管理國(guó)家?！?《關(guān)于新憲法草案致毛澤東同志信》，《吳玉章文集》(上冊(cè))，第295、295-296頁(yè)。這次起草的后甘泉后期憲草初稿，成為1948年10月起草的中華人民共和國(guó)臨時(shí)憲法草稿的基礎(chǔ)*周?chē)?guó)全、郭德宏、李明三著：《王明評(píng)傳》，安徽人民出版社，1989年版，第436頁(yè)。，其基本精神在政協(xié)共同綱領(lǐng)中也得到充分體現(xiàn)。

毛澤東主張人民代表大會(huì)制應(yīng)當(dāng)貫徹民主集中制的原則，是要把民主和集中兩個(gè)方面統(tǒng)一起來(lái)，令國(guó)家政權(quán)組織兼具民主制和集中制的優(yōu)勢(shì)，從而使政府得到廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，并且有機(jī)會(huì)去影響政府的政策，又能保證行政權(quán)力必要的集中，當(dāng)人民要求的政策經(jīng)民意機(jī)關(guān)通過(guò)后，即由政府順利無(wú)阻地去執(zhí)行。“只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對(duì)革命的敵人?！?毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》(第2卷)，第677頁(yè)。新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)架構(gòu)就是按照上述原則組建的。1949年9月7日，周恩來(lái)專(zhuān)門(mén)就此向政協(xié)的代表們作出解釋和說(shuō)明：中央人民政府的組織系統(tǒng)，是在中央人民政府委員會(huì)下面分設(shè)許多機(jī)構(gòu)，按照民主集中制的原則來(lái)分工。人民代表大會(huì)閉幕期間，最高權(quán)力機(jī)關(guān)為經(jīng)過(guò)民主方式產(chǎn)生的中央人民政府委員會(huì)。下面的組織是政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署。政務(wù)院下設(shè)三十多個(gè)部。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，與舊的議會(huì)制度不同，新制度重視事前協(xié)商，長(zhǎng)期合作，而不是彼此互相交替。舊中國(guó)官場(chǎng)上那種互相沖突、互相牽制的現(xiàn)象，在新中國(guó)是不允許的*周恩來(lái)：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》，《中華人民共和國(guó)開(kāi)國(guó)文選》，第240-241頁(yè)。。9月18日，周恩來(lái)又在中國(guó)人民新政治學(xué)研究會(huì)籌備會(huì)發(fā)起人會(huì)議上說(shuō)，我們將要建立的政權(quán)“是民主集中制的”、“新民主主義的”，同資本主義國(guó)家的“議會(huì)制度是對(duì)立的”；但又“不完全同于蘇維埃制度”。這一政權(quán)形式是適合中國(guó)國(guó)情的，“是中國(guó)政府制度的一個(gè)特點(diǎn)”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)年譜(1898-1949)》(修訂本)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998年版，第862頁(yè)。。

任何形式的民主都必須有相應(yīng)的制度安排，以便國(guó)家權(quán)力得到合理的配置和管理，實(shí)現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一，建立高效政府。人民代表大會(huì)制實(shí)行民主集中制的組織原則，主要表現(xiàn)為由人民代表大會(huì)統(tǒng)一和集中行使國(guó)家權(quán)力，它有權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的重大問(wèn)題作出決定，并監(jiān)督其實(shí)施。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系。人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，在人民內(nèi)部實(shí)行充分的民主。一切權(quán)力不僅屬于人民，而且由人民掌握和行使。絕不允許國(guó)家權(quán)力掌握在部分人手中，由部分人所專(zhuān)有、私有。全國(guó)和地方各級(jí)人大代表均由民主選舉產(chǎn)生，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。人民代表代表人民的利益與意志，集中群眾的意見(jiàn)反映到人民代表大會(huì)，并在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。在人民代表大會(huì)的活動(dòng)中，法律法規(guī)的制定、修改以及一些重大問(wèn)題的決策，由人民代表充分討論，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則，民主決定，再到群眾中宣傳貫徹。各級(jí)人大代表必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，必須接受選民或原選舉單位的監(jiān)督。對(duì)違反人民意志和利益的不稱(chēng)職的代表，人民有權(quán)依照法定程序予以罷免。

(二)人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。在新中國(guó)，人民權(quán)力的至上性和全權(quán)性，表現(xiàn)為人民代表機(jī)關(guān)即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的至上性和全權(quán)性，其實(shí)質(zhì)是人民主權(quán)的不可分割性和國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性。新中國(guó)制定的第一部憲法，對(duì)人民代表大會(huì)的地位、職權(quán)作了更加明確的規(guī)定。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，中央軍委、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)都是在人大基礎(chǔ)上產(chǎn)生，受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。全國(guó)人民代表大會(huì)擁有廣泛的權(quán)力：最高立法權(quán)，包括修改憲法、制定修改基本法律的權(quán)力；最高任免權(quán)，即選舉、決定和罷免最高國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和有關(guān)組成人員；最高決定權(quán)，包括審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，以及決定國(guó)家其他重大問(wèn)題；最高監(jiān)督權(quán)，即監(jiān)督憲法的實(shí)施，監(jiān)督最高國(guó)家機(jī)關(guān)的工作。地方各級(jí)人大有權(quán)討論和決定本地區(qū)的重大事務(wù)，并擁有部分立法權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。地方其他國(guó)家機(jī)關(guān)也都對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)。在這些權(quán)力中，立法權(quán)高于其他權(quán)力，是其他各項(xiàng)權(quán)力的淵源。行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)處在從屬的地位，都由立法權(quán)加以規(guī)定，受立法權(quán)的制約，同時(shí)又具有相對(duì)的獨(dú)立性。人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，但它所決定的事情不是自己直接去辦，而是由國(guó)家的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)去貫徹執(zhí)行。國(guó)家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過(guò)分集中，又可以使國(guó)家的各項(xiàng)工作有條不紊和高效地進(jìn)行。

(三)中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合理劃分中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的原則，保證中央和地方國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，充分發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。

誠(chéng)如董必武所言，“民主集中制原則的提出，正是針對(duì)著舊民主主義三權(quán)分立的原則?！?董必武：《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法的草擬及其基本內(nèi)容》，《董必武選集》，第246-247頁(yè)。在這里，不妨將人民代表大會(huì)制與西方國(guó)家的議會(huì)制作個(gè)簡(jiǎn)單的比較。議會(huì)制是建立在三權(quán)分立原則之上，以分權(quán)制衡為主要特征。立法、行政和司法權(quán)力歸三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)掌握，各自獨(dú)立行使，相互制約。三權(quán)分立的合理性在于避免了權(quán)力的過(guò)分集中，但是，這種分權(quán)制是掌握國(guó)家機(jī)器的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的權(quán)力分配，因而也就不能從根本上解決國(guó)家權(quán)力凌駕于社會(huì)之上的矛盾，難以形成人民和社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約的制度化機(jī)制。在這種體制下，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力呈對(duì)立狀態(tài)，國(guó)家權(quán)力處在強(qiáng)勢(shì)地位，公民權(quán)利經(jīng)常遭到國(guó)家權(quán)力的侵犯。而且，權(quán)力之間的相互制約，易于造成互相掣肘、扯皮甚至拆臺(tái)的現(xiàn)象，降低甚至喪失了行政效率，使國(guó)家機(jī)器不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要。三權(quán)分立作為西方民主政治的組織活動(dòng)原則，從根本上說(shuō)，是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的權(quán)力分工。人民代表大會(huì)制所貫徹的民主集中制原則，與三權(quán)分立有著本質(zhì)的不同。民主集中制實(shí)行的是在民主的基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，它兼容了民主和集中兩方面的優(yōu)勢(shì)，又可以因避免過(guò)分民主或過(guò)分集中可能產(chǎn)生的弊病，因而是一種科學(xué)、合理和有效的制度。人民代表大會(huì)既是立法機(jī)關(guān)，又是工作機(jī)關(guān)，有權(quán)組織行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)督它們的工作并有權(quán)罷免它們的組成人員，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，決不可脫離人民代表大會(huì)或違背人民代表大會(huì)的意志而活動(dòng)。國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行既有分工，又相互協(xié)調(diào)的“議行合一”制度。內(nèi)部目標(biāo)一致，職責(zé)分明，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，密切合作，故決策速度快，工作效率高。中國(guó)的人大代表也與西方議會(huì)的議員不同，他們不是特定利益集團(tuán)的代表，在各級(jí)立法機(jī)關(guān)中要反映人民群眾中各個(gè)不同群體的意見(jiàn)和要求，更要從全局出發(fā)將人民群眾中各種意見(jiàn)集中綜合起來(lái)，使國(guó)家的法律法規(guī)、政策措施能夠統(tǒng)籌兼顧各方利益，從而達(dá)到人民群眾的局部利益、個(gè)別利益與整體利益、根本利益的相互協(xié)調(diào)。人民代表大會(huì)制度把民主與集中、民主與效率、民主與法治緊密結(jié)合起來(lái)，為國(guó)家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)確立了規(guī)范的政權(quán)架構(gòu)，體現(xiàn)了人民民主制度的政治優(yōu)勢(shì)。

四、堅(jiān)持從客觀實(shí)際出發(fā)，有計(jì)劃分步驟地推進(jìn)人民代表大會(huì)制建設(shè)，最終形成完全形態(tài)的共和國(guó)政權(quán)體系

人民代表大會(huì)制從作為中共的政權(quán)主張開(kāi)始提出，到最終確立為新中國(guó)的根本政治制度，經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程。其在實(shí)踐層面的推進(jìn)，大致遵循了先鄉(xiāng)村后城市、從地方到中央的路徑，是在中共中央指導(dǎo)下分階段逐步完成的。

國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)初期，解放區(qū)的政權(quán)組織形式繼續(xù)沿用了抗戰(zhàn)時(shí)期的“三三制”參議會(huì)制，而如何將作為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的參議會(huì)制轉(zhuǎn)化為人民民主政權(quán)，以適應(yīng)國(guó)內(nèi)基本矛盾和階級(jí)關(guān)系的變化，已在中共中央的考慮之中。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)根據(jù)政協(xié)決議中“省得制憲”的條款，制定了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。文件對(duì)政權(quán)建設(shè)作出明確規(guī)定：邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議(參議會(huì))為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)；人民采取普遍、直接、平等、無(wú)記名方式選舉各級(jí)代表，各級(jí)代表會(huì)選舉政府人員；各級(jí)政府對(duì)各級(jí)代表會(huì)負(fù)責(zé)，各級(jí)代表對(duì)選舉人負(fù)責(zé)；人民對(duì)各級(jí)政權(quán)有檢查、告發(fā)及隨時(shí)建議之權(quán)，每屆選舉時(shí)進(jìn)行大檢查；各級(jí)政府人員違反人民的決議，或忽于職務(wù)者，應(yīng)受到代表會(huì)議的斥責(zé)或罷免，鄉(xiāng)村則由人民直接罷免之；鄉(xiāng)代表會(huì)每年改選一次，縣代表會(huì)每二年改選一次，邊區(qū)代表會(huì)第三年改選一次；鄉(xiāng)代表會(huì)即直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)。各級(jí)代表會(huì)大會(huì)，應(yīng)檢查上屆大會(huì)決議的執(zhí)行情況*《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第1冊(cè))，第59-60頁(yè)。。其后，邊區(qū)政府和邊區(qū)參議會(huì)又?jǐn)M定了《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》。因當(dāng)時(shí)條件和環(huán)境的限制，這一制憲過(guò)程并未最后完成，但已經(jīng)提供了清晰的思路，即“三三制”的參議會(huì)制將由民主集中制的人民代表會(huì)議制度取代。

隨著老區(qū)土地改革的開(kāi)展，新的政權(quán)形式開(kāi)始在農(nóng)村中出現(xiàn)。1947年冬，山西崞縣和河北平山縣率先以貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)為基礎(chǔ)，由村民選舉代表組成區(qū)、村人民代表會(huì)議，由區(qū)、村人民代表會(huì)議選出政府委員會(huì)，并在代表會(huì)上討論決定群眾所關(guān)心的重要問(wèn)題。正式的政權(quán)機(jī)關(guān)組成后，貧農(nóng)團(tuán)與農(nóng)會(huì)便成為政權(quán)機(jī)關(guān)的助手。這種基層政權(quán)完全排除了地主、富農(nóng)的參加。中共中央隨即向各解放區(qū)推廣這一經(jīng)驗(yàn)，于1947年11月12日批轉(zhuǎn)中央工委給冀東區(qū)黨委的指示，對(duì)解放區(qū)政權(quán)的形式與職能提出更加明確的要求：目前解放區(qū)各級(jí)政權(quán)形式，應(yīng)采取從下至上的代表會(huì)議制度。在土地改革中將解放區(qū)政權(quán)改組為人民代表會(huì)政權(quán)。各級(jí)人民代表會(huì)為各級(jí)政府最高權(quán)力機(jī)關(guān)，一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會(huì)。由各級(jí)代表會(huì)委派各級(jí)政府委員會(huì)及其他辦事機(jī)關(guān)，在代表會(huì)的決議與指令之下工作。各級(jí)政府委員會(huì)所進(jìn)行的一切工作，也均在代表會(huì)通過(guò)或批準(zhǔn)。各級(jí)政府機(jī)關(guān)，應(yīng)向代表會(huì)報(bào)告自己一切工作，并請(qǐng)求審查和批準(zhǔn)。代表會(huì)對(duì)政府的行政、立法、司法、檢察及武裝等一切事項(xiàng)，均有權(quán)決議或否定之，各級(jí)政府必須完全遵守并執(zhí)行代表會(huì)決議*《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問(wèn)題給冀東區(qū)黨委的指示》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第16冊(cè)，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第590頁(yè)。。11月28日，中央工委指示東北局：在一切群眾業(yè)已充分發(fā)動(dòng)的鄉(xiāng)村和城市，由下而上的建立各級(jí)人民代表會(huì)，并使之成為各級(jí)政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)*《中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》，《中共中央文件選集》(第16冊(cè))，第593頁(yè)。。從中共中央上述指示看，此時(shí)已經(jīng)確認(rèn)了人民代表會(huì)議在解放區(qū)政權(quán)體系中的中心地位。

由于縣以下的鄉(xiāng)村基層政權(quán)主要是由農(nóng)民直接選舉產(chǎn)生的，代表會(huì)議的構(gòu)成自然也是以農(nóng)民為主。中央已經(jīng)注意到這種現(xiàn)象，以為縣以上政權(quán)僅僅代表農(nóng)民是不夠的，必須擴(kuò)大其群眾基礎(chǔ)和代表性。1948年1月16日，中共中央電示晉冀魯豫中央局：“像晉冀魯豫這樣大范圍的政權(quán)機(jī)關(guān)不應(yīng)只代表農(nóng)民的，它是應(yīng)當(dāng)代表一切勞動(dòng)群眾(工人、農(nóng)民、獨(dú)立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動(dòng)的知識(shí)分子)及中產(chǎn)階級(jí)(小資產(chǎn)階級(jí)、中等資產(chǎn)階級(jí)、開(kāi)明紳士)的，而以勞動(dòng)群眾為主體。因此，邊區(qū)最高政權(quán)機(jī)關(guān)是邊區(qū)人民代表大會(huì)及其選出的政府，而不是農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的政府。盡管現(xiàn)在各解放區(qū)是農(nóng)民占絕大多數(shù)，但是必須顧到工人及其他各階層民眾，在農(nóng)民中則必須顧到中農(nóng)?！?《邊區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)不應(yīng)只代表農(nóng)民》，《毛澤東文集》(第5卷)，第33頁(yè)。4月初，毛澤東在晉綏干部會(huì)議上贊揚(yáng)了崞縣和平山縣建立人民代表會(huì)議的做法，認(rèn)為是“一項(xiàng)極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)”。在區(qū)村兩級(jí)人民代表會(huì)議普遍建立起來(lái)的時(shí)候，就可以建立縣一級(jí)的人民代表會(huì)議。有了縣和縣以下的各級(jí)人民代表會(huì)議，縣以上的各級(jí)人民代表會(huì)議就容易建立起來(lái)了?！爸挥谢谡嬲龔V大群眾的意志建立起來(lái)的人民代表會(huì)議，才是真正的人民代表會(huì)議。這樣的人民代表會(huì)議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會(huì)議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機(jī)關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)?！?毛澤東：《在晉綏干部會(huì)議上的講話(huà)》，《毛澤東選集》(第4卷)，第1308頁(yè)。

比較起來(lái)，城市的情形遠(yuǎn)比農(nóng)村更為復(fù)雜，如何接收和管理城市是中共的一個(gè)新課題。在那些新解放的城市，存在著一些帶普遍性的問(wèn)題，如殘存的反革命勢(shì)力沒(méi)有肅清，遭受戰(zhàn)爭(zhēng)嚴(yán)重破壞的經(jīng)濟(jì)有待恢復(fù)，下層群體生活窮困，社會(huì)秩序較為混亂，人民群眾也未能充分地組織和發(fā)動(dòng)起來(lái)。在這種情況下，立即通過(guò)召開(kāi)人民代表會(huì)議的方式建立人民政權(quán)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。作為一種過(guò)渡性的安排，中共中央決定在新解放的城市一律實(shí)行軍事管制制度。1948年6月，中共中央東北局總結(jié)城市接管中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，最先提出在新收復(fù)城市實(shí)行短期的軍事管理制度，得到中央批準(zhǔn)*《中央批轉(zhuǎn)東北局關(guān)于保護(hù)新收復(fù)城市的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊(cè))，第209頁(yè)。。戰(zhàn)略決戰(zhàn)開(kāi)始后，越來(lái)越多的大中城市相繼解放。中共中央于11月15日專(zhuān)門(mén)發(fā)布指示，確定在新收復(fù)的城市實(shí)行軍事管制。作為臨時(shí)政權(quán)的軍事管制委員會(huì)，是城市“軍事時(shí)期內(nèi)統(tǒng)一的軍政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，對(duì)軍事、行政均有指揮之權(quán)。它有權(quán)發(fā)布戒嚴(yán)令，并依據(jù)中共中央及人民解放軍之政綱，發(fā)布臨時(shí)法令，同時(shí)負(fù)有“發(fā)動(dòng)與組織革命群眾團(tuán)體，幫助建立系統(tǒng)的人民民主政權(quán)機(jī)關(guān)”的任務(wù)。任務(wù)完成后，“即將一切行政權(quán)力移交當(dāng)?shù)厝嗣衩裰髡途瘋渌玖畈俊?《中國(guó)人民解放軍北平市軍事管制委員會(huì)組織條例(草案)》，韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》(第2卷)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年版，第499、500頁(yè)。。當(dāng)時(shí)城市工作中暴露出來(lái)的一個(gè)突出弱點(diǎn)，是政權(quán)機(jī)關(guān)沒(méi)有找到與廣大群眾聯(lián)系的適當(dāng)?shù)慕M織形式和工作方法。為解決這一問(wèn)題，中共中央指示各中央局，在城市實(shí)行軍管的初期，要以各界代表會(huì)為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的最高組織形式。各界代表會(huì)由軍管會(huì)及臨時(shí)市政府邀請(qǐng)各界代表若干人組成，為軍管初期傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)。軍管會(huì)和市政府的各項(xiàng)政策，可向代表會(huì)報(bào)告，并經(jīng)過(guò)其討論和建議，再由軍管會(huì)及市政府作出最后決定。各界代表可向軍管會(huì)及市政府提出建議，并負(fù)責(zé)向其所代表的機(jī)關(guān)、團(tuán)體報(bào)告和解釋有關(guān)政策。通過(guò)各界代表會(huì)的方式，保持軍管會(huì)、市政府與群眾的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)群眾的呼聲和要求，解決群眾亟需解決的困難?！包h所領(lǐng)導(dǎo)的人民代表會(huì)議是我們的組織武器，而各界代表會(huì)則可看做是人民代表會(huì)議的雛形”。在人民代表會(huì)議召開(kāi)之前，它是聯(lián)系群眾、傳達(dá)黨的政策、反映群眾意見(jiàn)“最直接而又最廣泛的”組織形式*《中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會(huì)的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊(cè))，第533頁(yè)。。各界代表會(huì)并非由選舉產(chǎn)生，它的職權(quán)也是軍管會(huì)和市政府“付與”的，因而只能是臨時(shí)性的，但它為召開(kāi)正式的人民代表會(huì)議準(zhǔn)備了必要的條件。

進(jìn)入戰(zhàn)略進(jìn)攻階段，中共領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)迅速擴(kuò)大，新解放的城市和鄉(xiāng)村都面臨建立人民政權(quán)的任務(wù)。毛澤東在九月會(huì)議上強(qiáng)調(diào)新中國(guó)的政權(quán)制度將采取人民代表大會(huì)制。爾后，尤其是在三大戰(zhàn)役結(jié)束后，為配合籌備建國(guó)工作的進(jìn)行，中共中央接連發(fā)出指示，部署和督促各地盡快組織召開(kāi)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。12月20日，中共中央再次向各地推廣崞縣和平山縣的經(jīng)驗(yàn)，要求各地凡在土改中已經(jīng)建立了臨時(shí)人民代表會(huì)議或農(nóng)民代表會(huì)議的地方，不要因土改結(jié)束而將其擱置起來(lái)，必須繼續(xù)保持并加以發(fā)展。“經(jīng)驗(yàn)證明，人民代表會(huì)議的政權(quán)，乃是新民主主義政權(quán)的最好形式。”*《中共中央關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》，《中共中央文件選集》(第17冊(cè))，第591頁(yè)。7月31日，中央致電各中央局、中央分局，要求凡三萬(wàn)以上人口的城市，在解放兩個(gè)月至遲三個(gè)月后，即應(yīng)召開(kāi)各界代表會(huì)議*《中央關(guān)于迅速召開(kāi)各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議給各中央局、分局的指示》，中央檔案館編：《中共中央文件選集》(第18冊(cè))，北京：中共中央黨校出版社，1992年版，第395頁(yè)。。8月13日，毛澤東在北平市各界代表會(huì)上說(shuō)：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉市政府。依北平的情況來(lái)說(shuō)，大約幾個(gè)月后就可以這樣做了。這樣做的利益很多，希望代表們加緊準(zhǔn)備?！?《毛澤東年譜(1893-1949)》(下卷)，第548頁(yè)。從1949年8月到12月，僅毛澤東一人關(guān)于召開(kāi)各界代表會(huì)議的文電，即達(dá)19件之多*張積毅：《毛澤東把召開(kāi)各界人民代表會(huì)議當(dāng)作一件大事來(lái)抓》，《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，第108頁(yè)。。對(duì)于怎樣把各界代表會(huì)議開(kāi)好，中央提出許多明確具體的要求，如：中小城市至少召開(kāi)一次，大城市每月一次或每?jī)稍乱淮?；每次解決問(wèn)題不要多，集中在一兩個(gè)問(wèn)題上；要反對(duì)形式主義，每次會(huì)議要有充分準(zhǔn)備，要有中心內(nèi)容，要切切實(shí)實(shí)討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問(wèn)題，要展開(kāi)批評(píng)和自我批評(píng)；代表成份應(yīng)包括各方面人士，代表中的黨員不要太多，黨員及可靠的左翼分子略為超過(guò)二分之一即夠，以便吸收大批中間分子及少數(shù)不反動(dòng)的右翼分子，爭(zhēng)取他們向我們靠攏；代表每年改選一次，可連先連任，等等。

其實(shí)，1948年11月間，中共中央已經(jīng)決定通過(guò)召開(kāi)新政協(xié)而非原來(lái)設(shè)想的全國(guó)臨時(shí)人民代表會(huì)議完成建國(guó)程序。中央如此三令五申地強(qiáng)調(diào)召開(kāi)地方人民代表會(huì)議的問(wèn)題，明顯出于這樣一種考慮：中央政府可以通過(guò)新政協(xié)的方式產(chǎn)生，但大區(qū)以下地方各級(jí)政府仍須通過(guò)人民代表大會(huì)或人民代表會(huì)議的方式產(chǎn)生。所以，毛澤東才在修改新華社社論時(shí)以嚴(yán)厲的口吻寫(xiě)道：“老解放區(qū)，凡屬條件成熟的地區(qū)，則應(yīng)召開(kāi)普選的全權(quán)的人民代表大會(huì)；凡屬條件尚未成熟的地區(qū)，亦可召開(kāi)各界人民代表會(huì)議以為過(guò)渡?？傊?，不論是過(guò)渡性的各界人民代表會(huì)議，或是全權(quán)的普選的人民代表大會(huì)，必須召開(kāi)。召開(kāi)是正確的，不召開(kāi)是不許可的?！?《必須召開(kāi)各界人民代表會(huì)議》，《共和國(guó)走過(guò)的路：建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949-1952)》，第103頁(yè)。9月23日，中共中央在給東北局的指示中指出，各界人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)的區(qū)別，只是表現(xiàn)在職權(quán)和代表產(chǎn)生辦法上。前者只有部分權(quán)力，其代表主要由各人民團(tuán)體選舉；后者是全權(quán)的，其代表主要由人民直接選舉或由下級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉。但是，兩者的任務(wù)、作用是一致的，所以，“各界人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)之間，也不應(yīng)再行劃分什么區(qū)別?！?《中央關(guān)于人民代表大會(huì)同各界人民代表會(huì)議的區(qū)別問(wèn)題給東北局的指示》，《中共中央文件選集》(第18冊(cè))，第458頁(yè)。按照中央的部署和要求，已經(jīng)解放的各大區(qū)先后召開(kāi)人民代表大會(huì)或人民代表會(huì)議。1948年8月7日，建政史上具有示范意義的華北臨時(shí)人民代表大會(huì)召開(kāi)，選舉董必武等27人為華北人民政府委員會(huì)委員。這次大會(huì)“成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形”。*董必武：《人民的世紀(jì)，人民的會(huì)議》，《董必武選集》，第201、199頁(yè)。1949年3月，中原解放區(qū)召開(kāi)臨時(shí)人民代表大會(huì)，選舉成立中原臨時(shí)人民政府。8月，東北人民代表會(huì)議在沈陽(yáng)召開(kāi)，選舉產(chǎn)生東北人民政府。

中央人民政府成立后，新政協(xié)通過(guò)的共同綱領(lǐng)規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民，人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之，各級(jí)人民代表大會(huì)選舉各級(jí)人民政府”。“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)?！?《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(第1冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年版，第4、5頁(yè)。1949年12月2日，中央人民政府分別頒布了省、市、縣各界人民代表會(huì)議通則，為各級(jí)人民代表會(huì)議的產(chǎn)生、組織、職能制定了統(tǒng)一規(guī)范*李格：《論“人民代表會(huì)議”制度》，《中共黨史研究》，2010年第10期。。1950年6月，毛澤東在中共七屆三中全會(huì)的報(bào)告中提出：“必須認(rèn)真地開(kāi)好足以團(tuán)結(jié)各界人民共同進(jìn)行工作的各界人民代表會(huì)議。人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會(huì)議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行為都是錯(cuò)誤的。”*毛澤東：《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》，《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》(第1冊(cè))，第395頁(yè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，到1953年初，全國(guó)各省(市)、縣、鄉(xiāng)(村)已先后召開(kāi)了人民代表會(huì)議。全國(guó)29個(gè)省，除新建的江蘇省和四川省外，都已召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議，而江蘇、四川在原先所屬的行政區(qū)也都曾召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議。全國(guó)159個(gè)市、2167個(gè)縣，除少數(shù)新設(shè)市、縣外，都已開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議*《全國(guó)民主建政成就巨大》，《人民日?qǐng)?bào)》，1953年3月1日，第1版。。人民代表會(huì)議在建國(guó)初期政治生活和社會(huì)管理中發(fā)揮了重要作用，廣大群眾積極參加代表選舉，對(duì)當(dāng)選代表進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，當(dāng)選代表把群眾意見(jiàn)帶到代表會(huì)議上進(jìn)行討論，對(duì)政府工作提出意見(jiàn)和建議。經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議階段的民主生活鍛煉，人民群眾已經(jīng)積累起行使民主權(quán)利的初步經(jīng)驗(yàn)。

“普選的人民代表大會(huì)制度，正是符合中國(guó)目前情況最民主的制度?！?董必武：《關(guān)于召開(kāi)由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級(jí)人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《董必武選集》，第336頁(yè)。人民代表會(huì)議畢竟不是由普選產(chǎn)生的，因而權(quán)力也受到一定的限制，只能代行人民代表大會(huì)的部分職權(quán)。1952年末1953年初，人民解放軍在大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，全國(guó)土改已基本完成，各界人民已經(jīng)組織起來(lái)，舉辦全國(guó)選舉工作的條件已經(jīng)成熟，同時(shí)，為適應(yīng)國(guó)家工業(yè)化建設(shè)和社會(huì)主義改造全面展開(kāi)的形勢(shì)發(fā)展要求，中共中央認(rèn)為“抓緊召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)比較好”*毛澤東：《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)的幾點(diǎn)說(shuō)明》，《毛澤東文集》(第6卷)，北京：人民出版社，1999年版，第258頁(yè)。。毛澤東說(shuō)：“這是中國(guó)人民流血犧牲，為民主奮斗歷數(shù)十年之久才得到的偉大勝利。召開(kāi)人民代表大會(huì)，可以更加發(fā)揚(yáng)人民民主，加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)和加強(qiáng)抗美援朝的斗爭(zhēng)。人民代表大會(huì)制的政府，仍將是全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派和各人民團(tuán)體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府，它是對(duì)全國(guó)人民都有利的?！?毛澤東：《在中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議上討論關(guān)于召開(kāi)全國(guó)代表大會(huì)問(wèn)題的結(jié)論》。1953年1月13日。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)正式作出《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》。隨后，依照選舉法進(jìn)行了全國(guó)范圍的普選。毛澤東親自主持了《中華人民共和國(guó)憲法(草案)》的起草工作。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式召開(kāi)。至此，新中國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)從過(guò)渡形態(tài)轉(zhuǎn)入正常形態(tài)，人民代表大會(huì)制明確載入新中國(guó)的第一部憲法，作為人民共和國(guó)的根本政治制度得以正式確立。

人民代表大會(huì)制的確立，從制度上保證了廣大人民群眾作為國(guó)家主人的主體地位，使新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)獲得空前廣大和穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，為人民民主專(zhuān)政國(guó)體的鞏固和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供了可靠的制度保障。當(dāng)然，如同一切新制度的創(chuàng)設(shè)一樣，人民代表大會(huì)制也不可能是完美無(wú)缺的，也需要在實(shí)踐不斷加以改進(jìn)和完善以適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要。這個(gè)過(guò)程將是長(zhǎng)期的。