提質(zhì)提效，規(guī)范推進(jìn)PPP

吉富星

2014年以來我國PPP發(fā)展迅猛，短短數(shù)年就躍升為全球最大的PPP市場，成績斐然、意義重大。政府作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事” 和“激勵相容”原則，有利于提高問責(zé)效率，強(qiáng)化治理約束。PPP本質(zhì)上是公共服務(wù)供給的新方式，公共治理的新機(jī)制，更注重公共價值取向、共同治理。PPP模式對公共服務(wù)的投入、運(yùn)營、監(jiān)管體制機(jī)制變革產(chǎn)生了重大影響，對多項改革具有牽引性、推動性作用。PPP是財政實現(xiàn)自身在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性作用的一種有效制度安排，對提升國家治理能力具有重要意義。

當(dāng)前我國推進(jìn)的PPP是傳統(tǒng)BOT、BT等模式的升級版，更是體制機(jī)制的變革，具有積極意義。但PPP并不必然帶來降本增效之功，其效率具有不確定性。PPP規(guī)范運(yùn)作核心在于全生命周期運(yùn)營， 形成合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、產(chǎn)出符合績效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。但是，由于契約的不完全性、公私目標(biāo)差異、外部環(huán)境的多變（市場收益不確定性）、績效監(jiān)測難等因素，將導(dǎo)致PPP效率與預(yù)期發(fā)生較大偏差，并將誘發(fā)各類不規(guī)范行為，出現(xiàn)變異和走偏亂象。不可忽視的是，PPP快速發(fā)展過程中也存在泛化濫用、變異走偏等不規(guī)范行為，容易造成低效率、高風(fēng)險，應(yīng)引起高度重視。

PPP應(yīng)回歸公共服務(wù)提質(zhì)增效本源， 應(yīng)盡可能提升契約完備性，以最大程度的節(jié)約事前和事后交易成本，形成帕雷托改進(jìn)。當(dāng)前PPP工作不在于落地快，而在于前期實，不應(yīng)論規(guī)模，而應(yīng)論效率。正是基于此，我國PPP不應(yīng)泛化、異化，我國當(dāng)前PPP規(guī)范的落腳點在于全生命周期管理、物有所值、風(fēng)險共擔(dān)、激勵相容。現(xiàn)階段PPP應(yīng)著力強(qiáng)調(diào)社會資本參與全生命周期運(yùn)營管理、進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)，基于績效評價付費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)促進(jìn)市場體制、行政體制、財政體制等變革，形成良性促進(jìn)、倒逼效應(yīng)。

目前PPP不規(guī)范運(yùn)作行為及影響

截至2017年6月底，入庫PPP投資額16.3萬億元，已簽約落地投資額3.3萬億元，落地率34.2%。但是，我國PPP項目中需要財政補(bǔ)貼的占入庫PPP項目投資總額的70%。顯然，這對PPP模式效率、財政風(fēng)險構(gòu)成了較大挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，財政緊運(yùn)行成為普遍趨勢，同時，企業(yè)大都面臨著較大的經(jīng)營壓力。近年來，PPP市場也存在一些不規(guī)范的亂象，如“重建設(shè)、輕運(yùn)營”“重補(bǔ)貼、輕經(jīng)營”“重權(quán)利、輕責(zé)任”“重簽約、輕監(jiān)管”“重國有、輕民營”“重短期、輕長期”等。PPP不規(guī)范行為主要集中體現(xiàn)在“風(fēng)險—收益”這兩個維度，沒有開展規(guī)范的市場化運(yùn)作，沒有體現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。當(dāng)前尤其突出的是，以最低收益承諾、回購安排、名股實債等方式進(jìn)行變相融資、包裝成PPP 模式的做法，與PPP的本質(zhì)與意義相悖。一些地方按PPP模式引入社會資本，但約定建成后由政府或融資平臺按一定溢價回購或受讓其股份。

此外，PPP在運(yùn)作過程還普遍存在較多不規(guī)范行為，舉例來說，有些地方只是簡單地將部分公益性項目合作期限變長， 物有所值論證走過場，模式設(shè)計幾乎沒有涉及運(yùn)營、績效、監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實則為“時間拉長版的BT項目”；有一些項目為獲得金融機(jī)構(gòu)融資、地方政府政策支持，打著PPP旗號從事商業(yè)地產(chǎn)、招商引資項目等競爭性業(yè)務(wù)開發(fā)；很大一部分偏公益性的PPP項目，社會資本更看重針對建設(shè)投資的可用性付費(fèi)部分，付費(fèi)與運(yùn)維績效掛鉤率為零或很低，基本以項目竣工驗收合格為依據(jù)，形成了“類BT”或“類固定回報”；有些項目把運(yùn)營維護(hù)分包給了政府或授權(quán)的出資機(jī)構(gòu)，實質(zhì)上把主要風(fēng)險又轉(zhuǎn)嫁給了政府，形成事實上的無風(fēng)險、“固定回報”等；部分項目資源配置的合理性、合規(guī)性有欠缺，可能出現(xiàn)違規(guī)或“過度補(bǔ)貼”，導(dǎo)致國有資產(chǎn)或財政資金流失、甚至尋租等行為等。

如前述，不規(guī)范的PPP項目將帶來如下諸多負(fù)面影響：其一，很多過度依賴政府付費(fèi)的項目成為突破預(yù)算、規(guī)避政府舉債的工具。政府直接投融資的顯性成本顯然遠(yuǎn)低于PPP綜合成本（或收益），如果PPP全生命周期成本、效率沒有得到改進(jìn)，事實上會加重政府負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致財政風(fēng)險隱匿、衍生隱性債務(wù)風(fēng)險。其二，項目風(fēng)險分配、績效考核機(jī)制打折扣或無效， 項目效率降低、公共服務(wù)質(zhì)量下降。如社會資本短期內(nèi)獲利回收，或者低風(fēng)險獲利、旱澇保收式獲得收益等必然導(dǎo)致大范圍的短期主義行為，缺乏經(jīng)營創(chuàng)新性、效率改進(jìn)的積極性，無法實現(xiàn)“物有所值” 的目的。其三，誘導(dǎo)各種“監(jiān)管套利”行為，形成道德風(fēng)險蔓延，產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良局面，不利于PPP市場可持續(xù)健康發(fā)展。

原因分析

運(yùn)用PPP既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到體制機(jī)制的變革。PPP不規(guī)范背后也折射了理念、制度、能力等多方面問題。主要原因如下：

政策法規(guī)、制度安排不完善。目前PPP整體上缺乏系統(tǒng)和深入的體制機(jī)制安排以及法治環(huán)境。PPP相關(guān)法律層級不高、沖突較多、政策銜接不暢、部門協(xié)調(diào)不力等問題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開展。

很多基層政府財力薄弱，理念未轉(zhuǎn)變到位、能力和經(jīng)驗有缺乏。目前，經(jīng)濟(jì)下行壓力大、政府融資渠道收緊、財政收支缺口引發(fā)了地方政府強(qiáng)烈的投資需求，急于引入資金、促成項目。一些地方將PPP 異化為融資工具，片面追求經(jīng)濟(jì)增長或個人政績，造成不顧風(fēng)險的短期化現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方政府認(rèn)為，不管真PPP還是假PPP，不管風(fēng)險大小，都應(yīng)盡快落地開工，將PPP異化為投資拉動手段、規(guī)避政府舉債工具。在機(jī)會主義盛行下，就會出現(xiàn)只顧當(dāng)前解決問題、不顧后期實施的各種不規(guī)范行為。

多數(shù)項目依賴財政補(bǔ)貼，社會資本有顧慮，追求短平快、低風(fēng)險。社會資本最擔(dān)心經(jīng)濟(jì)下行壓力下，如此長期限的合同中無法把控地方政府財政支付能力、誠信等風(fēng)險。在長達(dá)10年以上合作期內(nèi)，社會資本可能面臨政府換屆風(fēng)險，以及合作過程中有些政府官員的不作為、亂作為等問題。此外，資產(chǎn)流動性差，投入后難以退出或變現(xiàn)，社會資本擔(dān)心被“套牢”。社會資本更青睞稀少的經(jīng)營性項目，更迫切希望在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域做PPP項目，但這些項目競爭非常激烈，民企未必能拿到手，缺乏地方資源的企業(yè)也未必能獲得項目。故而，很多社會資本“挑肥棄瘦”，希望采取各種“變通”措施規(guī)避風(fēng)險。當(dāng)前，參與PPP項目的社會資本，多為施工企業(yè)，參與PPP的目的是通過投資人身份鎖定工程項目，賺取施工利潤。這些社會資本更關(guān)注當(dāng)前工程利潤，大多是追求“短、平、快”，導(dǎo)致很多項目異化為“墊資施工”、BT導(dǎo)向的偽PPP?！伴L期投資”異化為“短期投資”，社會資本容易實現(xiàn)“無風(fēng)險套利”缺乏運(yùn)營管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量的積極性和動力。endprint

金融機(jī)構(gòu)主要是傳統(tǒng)的擔(dān)保導(dǎo)向融資，項目融資實現(xiàn)難。目前，很多項目不規(guī)范或出問題，很大程度上與融資難有關(guān)。尤其是低層級政府、財力薄弱區(qū)域項目，或者中小民企主導(dǎo)的項目融資非常難。銀行擔(dān)心PPP項目周期長、收益低， 存在長期利率變動風(fēng)險、期限錯配風(fēng)險。同時，也擔(dān)憂政府信用、項目運(yùn)營等都存在難以控制的風(fēng)險。在實際融資過程中， 容易出現(xiàn)過度依賴政府、大企業(yè)信用或增信。很多項目需要項目公司提供額外增信措施，如股東或第三方擔(dān)保，對一些中小企業(yè)產(chǎn)生了“擠出”效應(yīng)。

P P P推進(jìn)快，咨詢公司普遍經(jīng)驗不足、追逐商業(yè)利潤，缺乏獨立性?？陀^上講，PPP前期程序的“兩評一案”有過度繁瑣且空泛趨勢，與最重要的PPP項目合同形成“兩張皮”。咨詢公司雨后春筍般爆發(fā)式出現(xiàn)，但普遍存在專業(yè)性較差、獨立性不強(qiáng)等問題，也有一些存在過度商業(yè)性、短期性行為。隨著PPP的大干快上， 咨詢市場價格戰(zhàn)、圈地運(yùn)動也導(dǎo)致咨詢質(zhì)量不高、服務(wù)不到位。此外，部分咨詢公司容易受到利益相關(guān)方影響，缺乏獨立性、公正性。

此外，從理論層面看，通常政府與社會資本利益最大化的條件存在偏離，存在專用性投資扭曲現(xiàn)象，可能導(dǎo)致社會總剩余惡化。實踐過程中，往往忽視或低估成本降低帶來的質(zhì)量惡化后果，或缺乏有效的質(zhì)量改進(jìn)或經(jīng)營創(chuàng)新的動力、激勵。通常，對有收費(fèi)基礎(chǔ)、經(jīng)營性系數(shù)較高的項目，如激勵得當(dāng)，最優(yōu)效率的偏離度相對較小。這對我國大多數(shù)PPP項目依賴財政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀提出了較大挑戰(zhàn)，我國PPP發(fā)展面臨著經(jīng)營創(chuàng)新、治理能力的雙重轉(zhuǎn)型壓力。

綜上，PPP背后的亂象折射出行政體制、財政體制、市場化改革等一系列問題，絕不是單獨哪一方的責(zé)任。從理論上講，政府是不應(yīng)該有任何私利，其職責(zé)的重點是掌舵，是規(guī)制者、合作者，必須加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)、落實主體責(zé)任。

相關(guān)政策建議

大多數(shù)PPP項目依賴財政補(bǔ)貼，政府面臨生產(chǎn)有效性和合同治理成本之間的一個基本權(quán)衡。PPP到了一個發(fā)展新階段和“深水區(qū)”，當(dāng)前應(yīng)以“防風(fēng)險、提效率”為導(dǎo)向，規(guī)范創(chuàng)新推進(jìn)PPP，促進(jìn)PPP的良性、持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)充分有效的利用信息、激勵，誘導(dǎo)社會資本進(jìn)行持續(xù)努力的創(chuàng)新，并適當(dāng)引入競爭、承諾、聲譽(yù)等機(jī)制，真正形成長期合作伙伴關(guān)系。

完善P P P頂層設(shè)計，健全法律、政策、指南、合同和機(jī)構(gòu)。其一，進(jìn)一步完善中央與地方關(guān)系，深化財政體制、行政考核機(jī)制改革。其二，綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規(guī)制工具，建構(gòu)一個立體的、層層遞進(jìn)、協(xié)調(diào)互促的PPP規(guī)制體系。當(dāng)前重點是摒棄部門之爭、法律之爭，以問題導(dǎo)向加快PPP立法，明確“先條例、后法律”立法路徑，采取“少即是多”原則進(jìn)行框架性立法。其三，銜接好PPP與投資管理程序，簡化、優(yōu)化相關(guān)流程，系統(tǒng)解決土地、國有資產(chǎn)、采購、融資、資產(chǎn)證券化、稅收、財政預(yù)算、爭議解決等銜接難點，操作指南、行業(yè)合同等需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。其四，進(jìn)一步完善統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的中央和地方PPP管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制。

積極更新理念，提高實施能力、規(guī)制能力。其一，強(qiáng)化政府的市場、法治與契約意識，不能擅用行政權(quán)力，確保各方遵諾守信、切實履約。其二，從預(yù)算管理、資產(chǎn)管理角度，強(qiáng)化財政承受能力、財政預(yù)算、國有資產(chǎn)管理，并建立政府債務(wù)、中長期支出事項（政府購買服務(wù)、PPP、投資基金等）、融資平臺債務(wù)等分類預(yù)算支出責(zé)任風(fēng)險防范、應(yīng)對機(jī)制。其三，完善政府跨部門協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)前期工作深度，提高區(qū)域及項目的整體策劃能力。其四，加強(qiáng)面向基層政府的政策解讀、實操培訓(xùn)和經(jīng)驗交流，提升“能力建設(shè)”，加大對示范項目的跟蹤督導(dǎo)，發(fā)揮標(biāo)桿引導(dǎo)作用。其五，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，提升專業(yè)、獨立規(guī)制能力與監(jiān)管水平。

嚴(yán)把“項目入口”“財承論證”關(guān)口，建立高質(zhì)量項目庫，創(chuàng)新模式、規(guī)范實施。其一，加強(qiáng)項目入庫的前期論證與監(jiān)管工作，有保有壓，確保入庫項目的質(zhì)量與規(guī)范。重點推介以使用者付費(fèi)為主的項目，審慎推介完全依靠政府付費(fèi)的PPP 項目，嚴(yán)守財政支出10%“紅線”，以降低地方政府支出壓力。對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目、變相的BT項目， 以及無運(yùn)營、無績效等項目，在項目識別階段一律從項目庫中予以剔除，不得實行PPP模式?？茖W(xué)制定項目實施方案， 堅決杜絕保底承諾、回購安排、固定回報等方式承擔(dān)兜底責(zé)任。應(yīng)加強(qiáng)前期工作深度，謹(jǐn)慎采取PPP模式，合理約定風(fēng)險、維護(hù)、績效等要素。其二，高度重視全生命周期的運(yùn)營，統(tǒng)籌利用“存量、增量”“財政資金、國有資產(chǎn)、公共資源”進(jìn)行商業(yè)模式、交易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。加大資源配置力度，盤活各類資源，積極采取“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）”“改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交（ROT）”等多種運(yùn)作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，降低財政補(bǔ)貼。國有資產(chǎn)和公共資源等對價資源配置要履行評估、公示、批復(fù)等必要程序，形成正向激勵機(jī)制。其三，規(guī)范重點放在“運(yùn)營、收益、風(fēng)險、績效”等要素上，構(gòu)建合理、有效的風(fēng)險分擔(dān)、激勵相容體系。要著力強(qiáng)調(diào)社會資本參與全過程運(yùn)營管理、有效分擔(dān)風(fēng)險，并基于績效評價獲得合理回報，充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)與比較優(yōu)勢、開發(fā)公共資產(chǎn)或資源的商業(yè)潛能?；貓笾圃O(shè)計應(yīng)獎勤罰懶，注重經(jīng)營創(chuàng)新帶來的收益分享和激勵約束安排。應(yīng)明晰績效考核標(biāo)準(zhǔn)，提高績效約束的可行性、有效性，加大與全生命周期運(yùn)營質(zhì)量與效率的獎勵、處罰的直接掛鉤程度。尤其要審慎推進(jìn)政府付費(fèi)PPP項目，并加大可用性付費(fèi)與運(yùn)維質(zhì)量的掛鉤力度，同時，也應(yīng)防止以項目具有經(jīng)營性內(nèi)容之名，行工程利潤導(dǎo)向、財政過度兜底、固定回報之實。此外，堅持“穿透管理、公開透明”的原則，堅持并強(qiáng)化資本金、財政預(yù)算管理，嚴(yán)防過度表外業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)嫁政府風(fēng)險。其四，強(qiáng)調(diào)全過程的公開透明， 提高競爭程度，促進(jìn)市場競爭、多方監(jiān)督。采購過程應(yīng)透明、公正，關(guān)注非招標(biāo)方式（如單一來源、競爭性磋商等）的合規(guī)性，重點關(guān)注社會資本的綜合運(yùn)營、融資能力，招選合適的合作伙伴。做好財政承受能力、采購管理、規(guī)范合同和信息公開等工作，加大對不公平競爭、偽PPP項目的曝光和處理力度。其五，在保障公共服務(wù)質(zhì)量可持續(xù)基礎(chǔ)上，在資金渠道、增信措施、證券化、政策優(yōu)惠、金融創(chuàng)新上給予支持。其六，積極利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，不斷完善全國PPP信息平臺，提高PPP項目透明度和監(jiān)管力度，完善信息分享、撮合交易等功能。

建立督導(dǎo)與問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建違約保障機(jī)制。政府誠信履約對于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定預(yù)期以及項目規(guī)范運(yùn)作至關(guān)重要。其一，對于政府違約可考慮法律救濟(jì)，建立上級政府干預(yù)、救濟(jì)機(jī)制，例如扣款（一般轉(zhuǎn)移支付等）代付，或通過金融工具建立相應(yīng)的擔(dān)保、保險制度。其二，完善信息錄入、統(tǒng)計、分析、預(yù)測、監(jiān)督，未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任，不合規(guī)項目要進(jìn)行清理、整改、甚至退出項目庫。其三，建立責(zé)任追究長效機(jī)制，對于政府不作為、慢作為、亂作為以及違約行為，要加強(qiáng)檢查、督導(dǎo)，并追究相關(guān)責(zé)任人行政乃至法律責(zé)任。其四，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)方的監(jiān)管，根據(jù)情節(jié)和法規(guī)追究其相關(guān)責(zé)任。

PPP健康持續(xù)發(fā)展離不開體制機(jī)制改革、制度安排，應(yīng)充分落實風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP效率，切實消除各種后顧之憂，降低機(jī)會主義傾向。

（作者單位：中國社會科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）endprint