陳柏峰

2017年10月18日，習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》），對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了部署。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何定位村社集體，這是一個基礎(chǔ)性的制度問題，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的成敗?！兑庖姟分赋?，我們有社會主義的制度優(yōu)勢，有歷史悠久的農(nóng)耕文明，它們是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有利條件。村社集體制度，也許是最為直接的社會主義制度優(yōu)勢的體現(xiàn)，也是歷史悠久的農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的有效制度創(chuàng)造。《意見》提出，要構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，深化村民自治實(shí)踐。上述這些，都離不開村社集體，可以說，村社集體是自治、法治、德治的運(yùn)行場域，也是村民自治實(shí)踐和鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)性制度。因此，如何定位村社集體，是一個難以回避的問題；回答這一問題，又不能不關(guān)注村社集體制度現(xiàn)狀，并經(jīng)由現(xiàn)狀來思考未來。

一、我國村社集體的建立與變遷

村社集體，由村社和集體兩個名詞疊加而成。村社又可稱為村莊、村落。村莊是更為日常、更為口語化的稱呼。村落、村社等稱謂源遠(yuǎn)流長，古書中多有記載。關(guān)于村落的稱謂，《三國志·魏志·鄭渾傳》：“入魏郡界，村落齊整如一?！彼未~適《題周子實(shí)所錄》：“余久居水心村落，農(nóng)蓑圃笠，共談隴畝間?！鼻宕嵺频摹渡街信P雪呈青崖老人》：“銀沙萬里無來跡，犬吠一聲村落閑?！标P(guān)于村社的稱謂，唐代羅隱的《讒書·代韋徵君遜官疏》：“拜無渥澤，驚動村社?！薄段饔斡洝返诙嘶兀骸盁煵ㄊ幨?，巨浪悠悠……近岸無村社，傍水少漁舟。”

在中國的文化傳統(tǒng)和語言習(xí)慣中，村社、村落、村莊基本同義。西學(xué)東漸以后，我們逐漸以“村社”來翻譯指代馬克思主義著作中原始社會末期的社會經(jīng)濟(jì)組織，具體指原始社會末期公有制向私有制過渡時期的社會經(jīng)濟(jì)組織，它由定居在一定地域內(nèi)的同一氏族或多個氏族聯(lián)合而成，生產(chǎn)生活的日常組織以家庭為單位，村社范圍內(nèi)實(shí)行土地公有制度，但牲畜、農(nóng)具、住宅、生產(chǎn)物等生產(chǎn)生活資料私有。中國農(nóng)村在經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動和土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，形成了目前的土地集體所有、土地承包經(jīng)營權(quán)和其它生產(chǎn)生活資料農(nóng)戶家庭所有的格局和樣態(tài)。它與原始社會末期的“村社”有諸多類似之處，因此被稱為“村社集體”，也可以被稱為“村莊集體”，但一般不稱呼“村落集體”。

當(dāng)代中國村社集體的形成，經(jīng)歷了長期的歷史發(fā)展過程。這是一個不斷試錯、不斷完善的過程，也是一個在不同時期根據(jù)不同需要而逐漸變化的過程。村社集體最初源于土地改革后的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，農(nóng)民將家庭所有的土地、農(nóng)具、牲畜等生產(chǎn)資料交給集體，從而組建成集體經(jīng)濟(jì)組織。集體化時代，村社集體的組織形式不斷修正；改革開放以后，村社集體的經(jīng)營形式和職能不斷發(fā)生著重要變化。目前我國的村社集體是在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革之后形成的，是農(nóng)民共同所有的農(nóng)村勞動群眾集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織。從廣義上說，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層級的集體經(jīng)濟(jì)組織；從狹義上說，僅僅包括村集體經(jīng)濟(jì)組織。深入了解村社集體的建立、變遷和發(fā)展歷程，是清晰認(rèn)識村社集體，乃至深刻理解中國農(nóng)村社會的基礎(chǔ)。

（一）村社集體的建立

村社集體建立在土地集體所有制的基礎(chǔ)上，而土地集體所有制是在中國歷史傳統(tǒng)和新中國初期的農(nóng)民私有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成的。

1950年6月，中央頒布施行《土地改革法》，明確廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。“土改”以后，農(nóng)村很快出現(xiàn)了一些新情況。農(nóng)民出現(xiàn)了分化，部分農(nóng)民依靠資金、農(nóng)具、勞力等方面的優(yōu)勢，實(shí)力增長比較快，一些農(nóng)戶成為新富農(nóng)，農(nóng)村出現(xiàn)雇工和高利貸現(xiàn)象；一些農(nóng)戶因缺乏勞動力、牲畜和農(nóng)具而出現(xiàn)生產(chǎn)和生活上的困難，土地典讓、出賣現(xiàn)象重新出現(xiàn)，剛分到土地的農(nóng)民重新失地或面臨失地危險[1]（P131）[2]（P27-28）[3]（P24-28）。這時，出現(xiàn)了一些帶有社會主義萌芽性質(zhì)的集體勞動組織。同時，為了興修水利，發(fā)展生產(chǎn)，抗御自然災(zāi)害，采用農(nóng)業(yè)機(jī)械和其他新技術(shù)，也有走互助合作道路的必要。

根據(jù)這些情況，中共中央十分重視土改后農(nóng)村開展各種形式的互助合作。1951年12月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》（以下簡稱《草案》）印發(fā)施行?！恫莅浮氛J(rèn)為，在土改的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了兩方面的積極性：一是個體經(jīng)濟(jì)的積極性；二是勞動互助的積極性。《草案》特別指出：“以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是互助合作三種形式之一，它的發(fā)展前途就是農(nóng)業(yè)集體化或社會主義化?！?952年11月，中共中央決定成立農(nóng)村工作部，其任務(wù)就是把農(nóng)民組織起來，逐步走向集體化。1953年2月，黨中央將《草案》進(jìn)行了修改，以正式文件形式下發(fā)執(zhí)行。

1953年年底，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)民生產(chǎn)互助的熱情被調(diào)動起來，全國性的互助合作社運(yùn)動開始展開。合作社是在自愿互助基礎(chǔ)上聯(lián)合起來共同經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民先是自愿組織互助組，這只是一種勞動協(xié)作關(guān)系，沒有改變原有的土地私人所有的性質(zhì)，家庭經(jīng)營的方式也沒有改變。隨后，開始創(chuàng)辦初級農(nóng)業(yè)合作社，這是一種類似合伙的聯(lián)合經(jīng)營關(guān)系，土地所有權(quán)的主體仍然是農(nóng)民。1954年通過的《憲法》明確規(guī)定了農(nóng)民私有的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。1955年頒布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》指出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是社會主義的過渡形式，土地入股具有半社會主義性質(zhì)。”到1956年6月，全國人民代表大會通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。此后，只用一年就基本完成了農(nóng)業(yè)合作化，土地變成了集體所有，農(nóng)村建立了社會主義性質(zhì)的集體所有制經(jīng)濟(jì)。

1958年8月，中央通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，升級為政社合一的人民公社。全國基本上實(shí)現(xiàn)了一鄉(xiāng)一社，下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)，生產(chǎn)大隊(duì)下設(shè)生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行全社統(tǒng)一核算、分級管理。從1958年開始，全國范圍內(nèi)開展了極“左”路線的“大躍進(jìn)”運(yùn)動，加上1959年至1961年連續(xù)三年的嚴(yán)重自然災(zāi)害，國民經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重困難。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，中央認(rèn)真調(diào)查研究，調(diào)整政策，糾正錯誤。1961年3月，中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，1962年9月通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，建立了將國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的政社合一的人民公社制度，確定了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地權(quán)屬關(guān)系，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，土地的集體所有制得到鞏固。

政社合一的人民公社制度一直持續(xù)到1979-1982年。這樣，經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社幾個階段，土地農(nóng)民私有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營，按勞分配。農(nóng)民的土地私人所有制被宣布廢除，取而代之的是土地的集體所有制，村社集體得以建立。

（二）村社集體的變遷

村社集體的成立有其聚合力，但自其成立之日起也同時存在離心力。在農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)條件下，窩工、偷懶、磨洋工現(xiàn)象一直存在。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，其具體工作難以進(jìn)行計(jì)件考核，監(jiān)管起來存在諸多困難；瞞產(chǎn)私分現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，甚至于個別地方秘密存在包產(chǎn)到戶、包干到戶等現(xiàn)象[4]（P51-75）。村社集體建立初期，這種離心力被強(qiáng)大的政治氛圍和意識形態(tài)壓力所抑制，但政治和意識形態(tài)的抑制機(jī)制難以長期起作用。1970年代末期，農(nóng)村開始改革，到1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)普遍推行，這給土地制度帶來重大變化，村社集體也相應(yīng)發(fā)生變遷。

1982年1月，中共中央發(fā)出的第一個“三農(nóng)”“一號文件”《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》明確指出，“包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時還說明，“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，要求“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過程中，必須堅(jiān)持土地的集體所有制”。1983年1月，中央發(fā)出的第二個“三農(nóng)”“一號文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》認(rèn)為，“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制堅(jiān)持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營的職能，使多年來新形成的生產(chǎn)力更好地發(fā)揮作用?！?984年1月，中共中央發(fā)出的第三個“三農(nóng)”“一號文件”《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出，“要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些?！?/p>

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原有的集體所有、農(nóng)民共同使用的土地制度變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地制度。集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營所用的農(nóng)具、牲畜、耕地等生產(chǎn)資料全部分配給農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式也由集體模式轉(zhuǎn)為一家一戶模式。集體土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生了分離，村社構(gòu)架發(fā)生變化，這為相關(guān)的法律、政策所確認(rèn)并有所發(fā)展。1982年《憲法》將人民公社體制改為鄉(xiāng)政村治模式，設(shè)立了鄉(xiāng)人民政府，并在生產(chǎn)大隊(duì)的地理范圍內(nèi)設(shè)立行政村，在村范圍內(nèi)實(shí)行村民自治制度，設(shè)立村民委員會作為自治組織。1986年《土地管理法》實(shí)施，規(guī)定土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位得以確立；同年，《民法通則》實(shí)施，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定；2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》則是一部針對土地承包經(jīng)營的專門、完整的法律，是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展的里程碑。2007年頒布施行的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)設(shè)定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上由債權(quán)變成了一種物權(quán)，因此可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”2014年中央印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》更為明確地指出，“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，逐步完善三權(quán)關(guān)系”。

2003年開啟的稅費(fèi)改革，乃至接著的取消農(nóng)業(yè)稅的決定，也推動了村社集體的變遷。取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體的共同生產(chǎn)費(fèi)同時一并取消，這使家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的一面失去了內(nèi)生的財(cái)政基礎(chǔ)[5]（P115）。目前，國家的轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付過去集體統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理的事項(xiàng)。其中一些事項(xiàng)，國家通過項(xiàng)目制的方法逐步加以解決，如大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)，大型水利設(shè)施建設(shè)；還有一些事項(xiàng)，逐漸由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔(dān)起來，如植保、防疫、制種、配種以及一些農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)；但仍有一些日常性集體事務(wù)，處于無法運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，如小型水利建設(shè)[6]（P93-100），村莊日常公共服務(wù)。

總結(jié)來說，合作化和人民公社運(yùn)動中形成的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制，在改革開放后逐步發(fā)生變遷，演變?yōu)榇迳缂w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上逐漸從債權(quán)演變成物權(quán)，逐漸分立為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民相對于村社集體的土地權(quán)利持續(xù)增長，而村社集體的土地集體所有權(quán)不斷弱化。村社集體權(quán)力弱化后，其中一些職能被國家以其它方式加以解決和填補(bǔ)，但也有一些職能未能得到有效調(diào)補(bǔ)，農(nóng)村出現(xiàn)的一些問題尚未能得以解決。

二、村社集體的制度構(gòu)成

村社集體的建立與延續(xù)有其深厚的制度基礎(chǔ)，存在一套法律、政策、規(guī)章來維持村社集體的基本秩序，保證村社集體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并通過其運(yùn)轉(zhuǎn)來保證相關(guān)法律和政策的順利執(zhí)行。換句話說，村社集體是由一系列制度構(gòu)成，這些制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則，還包括規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制。正式規(guī)則是成文、明言的，主要包括土地集體所有權(quán)和承包制度；非正式規(guī)則和執(zhí)行機(jī)制往往是不成文、未經(jīng)闡明的，它們在社會變遷或規(guī)則改變時凸顯出來，主要包括土地調(diào)整制度和村社集體建設(shè)諸制度。

（一）土地集體所有制度

第一，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是村社集體。我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定，勞動群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有。1986年頒布的《土地管理法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！鄙鲜龇蓷l文都明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是集體。集體所有不同于共有。如果將集體所有權(quán)等同于共有，無論是按份共有還是共同共有，都可能走向集體財(cái)產(chǎn)私有化。任何試圖改變農(nóng)村土地集體性質(zhì)的做法，都有違我國憲法和具體土地法律制度。

第二，成員權(quán)是集體土地所有權(quán)的具體內(nèi)涵。人民公社從建立至今，成員權(quán)一直是集體土地所有權(quán)的當(dāng)然內(nèi)涵，包括分配宅基地的權(quán)利、承包集體土地的權(quán)利、分配征地補(bǔ)償款的權(quán)利、股份分紅的權(quán)利等。例如，農(nóng)村宅基地一直堅(jiān)持按戶無償分配，《土地管理法》第62條也規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。改革開放以來，《物權(quán)法》通過成員權(quán)來明確集體所有權(quán)的主體?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定了集體成員對集體重要事項(xiàng)的決定權(quán)，第62條規(guī)定了集體成員對集體財(cái)產(chǎn)的知情權(quán)，第63條規(guī)定了集體成員的撤銷權(quán)。成員權(quán)制度進(jìn)一步明晰了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，使相關(guān)的權(quán)利義務(wù)更為清晰。集體所有的土地為村社集體成員集體所有，集體管理，集體利益集體分享。成員集體所有是土地集體所有制的當(dāng)然之義，它以成員資格作為享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的基本依據(jù)，對集體財(cái)產(chǎn)，所有成員享有共同的支配權(quán)、平等的民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)。在實(shí)踐中，可以通過確認(rèn)集體成員權(quán)來使成員直接享有對土地的權(quán)益。

第三，承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的用益形式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，就是指村社集體成員對其依法承包的集體土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利，它是集體土地所有權(quán)的具體用益形式，也是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中“分”這一層次的具體體現(xiàn)。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1993年國家將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制寫入憲法。同年，黨中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。自此之后，農(nóng)村土地制度改革在“兩權(quán)分離”（土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)）的軌道上，不斷往前發(fā)展。十五屆三中全會提出，在第一輪承包期滿后，再延長30年，同時指出“要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。2003年起施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“耕地的承包期為三十年?！钡?007年通過的《物權(quán)法》頒布，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了完全物權(quán)化，成為一種用益物權(quán)制度。2014年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的一系列文件在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上又提出了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)。

（二）土地調(diào)整制度

1980年代實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，中央規(guī)定承包期限一般在15年以上，并規(guī)定了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，并提倡“增人不增地、減人不減地”。1998年，“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”寫入《土地管理法》，2003年寫入《農(nóng)村土地承包法》。中央的出發(fā)點(diǎn)是“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”，因此越來越反對農(nóng)戶自發(fā)調(diào)整承包地?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定，當(dāng)農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地，而且沒有生活保障的，可以適當(dāng)調(diào)整承包地，但還需要經(jīng)過縣級人民政府批準(zhǔn)。第28條規(guī)定，為了解決人地矛盾，對于新增勞動力，可以將依法預(yù)留的機(jī)動地、通過依法開墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等承包給他們。

雖然法律和政策不鼓勵土地調(diào)整，但是土地調(diào)整一直是很多村社集體的非正式制度。調(diào)整形式主要有兩種：大調(diào)整與小調(diào)整。大調(diào)整就是將所有的承包地“打亂重調(diào)”，即不管承包期是否到期，將所有農(nóng)戶的承包地集中重新分配，以滿足村組內(nèi)農(nóng)戶家庭人口變化或其它需求。大調(diào)整有兩種形式，一是既動地塊又動面積，農(nóng)戶原來承包的地塊全部重新打亂，土地面積也按人口重新分配；二是主要地塊不動，只動面積，按人口重新分配土地面積，但農(nóng)戶原來承包的地塊多數(shù)不動。而小調(diào)整是指個別農(nóng)戶之間的地塊和面積的“多退少補(bǔ)”。小調(diào)整的形式多種多樣，有的村莊預(yù)留有機(jī)動地，承包期內(nèi)可以將機(jī)動地承包給符合特定需求的農(nóng)戶；有的沒有留機(jī)動地，承包期內(nèi)人口增減的農(nóng)戶之間直接進(jìn)行土地增減對調(diào)；有的規(guī)定過幾年就統(tǒng)一進(jìn)行一次小調(diào)整，等等。小調(diào)整只涉及部分農(nóng)戶的部分土地。小調(diào)整中，人口增加和減少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排隊(duì)”等候相應(yīng)的人口減少，才能取得相應(yīng)的份地。這樣時間一長，小調(diào)整必然無法跟上利益結(jié)構(gòu)的變化，而需要大調(diào)整來解決問題。

事實(shí)上，土地調(diào)整在多地農(nóng)村一直存在，因?yàn)樗粌H僅與地方性規(guī)范有關(guān)，還與村莊的治理和發(fā)展有著極其密切的聯(lián)系。正因此，基層政府對此一直采取模糊的態(tài)度[7]（P304-305）。因?yàn)槿绻麌?yán)格執(zhí)行中央政策和法律不允許土地調(diào)整，就會導(dǎo)致村莊利益結(jié)構(gòu)剛性化，村莊治理和發(fā)展方面就什么事情都做不成。村治的良好治理和發(fā)展，常常需要開展公共設(shè)施建設(shè)，這就需要占用承包地或宅基地。相關(guān)建設(shè)占地后，如果不調(diào)整土地，就得持續(xù)多年支付占地補(bǔ)償，如果鄉(xiāng)村集體缺乏足夠的資源，就會成為鄉(xiāng)村組織難以承受的負(fù)擔(dān)。由于村組可以調(diào)整土地，村莊利益結(jié)構(gòu)就沒有完全剛性化，具有一定的彈性，鄉(xiāng)村兩級組織就可能利用這種彈性的土地利益結(jié)構(gòu)來做成一些事情[5]（P138），例如通過土地調(diào)整來實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的地塊集中。

（三）村社集體建設(shè)諸制度

在村社集體建設(shè)方面存在一些制度，它們構(gòu)成村社集體開辦公共事業(yè)的資金保障和人員基礎(chǔ)，構(gòu)成村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅之前，它們主要是“三提五統(tǒng)”制度和“兩工”制度；取消農(nóng)業(yè)稅之后，主要是一事一議制度。

“三提五統(tǒng)”指村級三項(xiàng)提留和五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留是村社集體從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的費(fèi)用，用于村一級維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費(fèi)用，它包括三項(xiàng)：公積金、公益金和管理費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟(jì)組織依法向所屬單位（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè)）和農(nóng)戶收取的，用于鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)（即農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加）、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)。取消農(nóng)業(yè)稅之前，村社集體進(jìn)行村莊治理、謀劃集體發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)來源主要根據(jù)“三提五統(tǒng)”制度，從農(nóng)戶那里提取。

“兩工”制度，是指農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工制度。農(nóng)村義務(wù)工，主要用于防汛、義務(wù)植樹、公路建勤、修繕校舍等。勞動積累工，主要用于本村的農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林，并主要安排在農(nóng)閑時間出工。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，“兩工”在冬春農(nóng)閑時節(jié)農(nóng)村建設(shè)方面（包括興修水利工程、防汛抗洪搶險、維修鄉(xiāng)村道路等）發(fā)揮了極為重要的作用，為農(nóng)村在缺乏資金的情況下做出了突出的建設(shè)貢獻(xiàn)。

2006年全國取消了農(nóng)業(yè)稅，同時全面取消了“兩工”制度，這給村社集體帶來了一些消極影響。當(dāng)前，鄉(xiāng)村干部無權(quán)組織農(nóng)民出農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工，農(nóng)民權(quán)利意識不斷強(qiáng)化，在市場經(jīng)濟(jì)條件下一切向錢看，參與公共事務(wù)都要索取報(bào)酬，鄉(xiāng)村干部“派工”變成不可能的事情；農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”都取消了，大多數(shù)村社集體沒有多少集體收入，在農(nóng)村公益事業(yè)投入上心有余而力不足[8]（P19-21）。如今，走在中西部農(nóng)村地區(qū)，自上而下的各種項(xiàng)目資源投入不到的地方，農(nóng)村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施損壞了也得不到有效的維護(hù)，農(nóng)民主動建設(shè)小型農(nóng)田水利變得絕無可能。防汛搶險這類事務(wù)，如果不能給農(nóng)民支付報(bào)酬，幾乎無法動員農(nóng)民參與，甚至于報(bào)酬少了很多農(nóng)民還不會干。如此，很多地方的農(nóng)民在災(zāi)害面前只能“望災(zāi)興嘆”。

“三提五統(tǒng)”制度和“兩工”制度取消后，國家制度設(shè)想是通過一事一議制度來解決村社集體建設(shè)和農(nóng)村公共品供給問題?！耙皇乱蛔h”是指，原由“三提五統(tǒng)”和“兩工”制度開支的建設(shè)事項(xiàng)和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)等所需要的資金，不再固定向農(nóng)民收取，而是采取“一事一議”的籌集辦法，一件事情需要開會討論一次，采取民主的方式?jīng)Q策，而且必須是“誰受益誰交費(fèi)”。然而，在實(shí)踐中，向農(nóng)民收取任何費(fèi)用逐漸變得缺乏合法性，“一事一議”就無法開展起來，村莊基礎(chǔ)建設(shè)和公益事業(yè)就無法開展。在“一事一議”事項(xiàng)的討論中，只要有一個人不愿意交錢，大家就談不攏；村民代表會議所作的決定，只要出現(xiàn)一個“釘子戶”，就無法繼續(xù)進(jìn)行。“一事一議”在實(shí)踐中遵循的不是“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，而是“少數(shù)決定多數(shù)”的反民主原則?？傆袀€別農(nóng)戶想搭便車而拒絕繳費(fèi)卻又能夠享受到公共品供給的好處，從而致使搭便車者越來越多，于是在大多數(shù)村莊，即使“一事一議”能夠成功一兩次，最終也難以持續(xù)。于是，在缺乏集體資源的村莊，集體建設(shè)和公共品供給無法繼續(xù)。

以曾經(jīng)實(shí)地調(diào)研的河南某村為例。排水溝中到處堵滿了麥稈，且被村民隨意建房所阻斷而成為臭水溝。這使村莊不能應(yīng)對哪怕一場稍大的降雨。我們調(diào)查時，在連下幾場大雨后，玉米地里積水很深，排水溝中堵滿了麥稈，水無法排出，橋上和橋下有一尺多高的水位落差。全村80%以上的玉米被淹死了。如果降雨后，村組集體能夠快速組織義務(wù)工清理排水溝，或者村組村社集體有錢請人清理水溝，大部分玉米都不會被淹死。

三、村社集體的功能

村社集體的建立，有社會發(fā)展的需要，即整個中國的工業(yè)化進(jìn)程需要整合農(nóng)村，從農(nóng)村強(qiáng)制性提取資源；村社集體的變遷，也是社會形勢發(fā)展使然，當(dāng)工業(yè)化進(jìn)程大體完成后，農(nóng)民權(quán)利和鄉(xiāng)村善治問題擺上了議事日程。村社集體的建立和變遷，與建國之前的農(nóng)村社會基礎(chǔ)存在某種程度的契合性。村社集體及人民公社體制建立在自然村、基層市場區(qū)域的基礎(chǔ)上，集體建制與自然社會系統(tǒng)一致，組織任務(wù)被大大簡化，傳統(tǒng)的紐帶被用于新的時代需要[9]（P151）。在不同階段，村社集體較為成功地完成了其歷史任務(wù)。今天，村社集體仍然有其重要的社會功能。

（一）生產(chǎn)方面的功能

村社集體目前在生產(chǎn)方面仍然有著重要的功能，其基礎(chǔ)就是農(nóng)村土地集體所有制。村集體一旦喪失了對土地的權(quán)利，就成了一個空殼，村民自治因此缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的統(tǒng)合結(jié)合、雙層經(jīng)營的制度，土地所有權(quán)的主體是村社集體，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是農(nóng)戶家庭。村社集體是自治組織，也是經(jīng)濟(jì)組織，離開了對土地的權(quán)利，村集體既無固定收入來源，又無行政權(quán)力，就難以為農(nóng)民提供生產(chǎn)所需的各種公共服務(wù)。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，作為土地的所有者，村社集體將土地承包到農(nóng)戶家庭經(jīng)營，農(nóng)戶向村社組織交納一定費(fèi)用，即“三項(xiàng)提留”（公積金、公益金、管理費(fèi)），村社集體有了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)，可以用來建設(shè)村社公共事務(wù)。農(nóng)業(yè)三項(xiàng)提留取消后，村社集體的公共收入主要來源于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這些收入大多只能維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。公共設(shè)施建設(shè)主要來自各級政府向下的項(xiàng)目資源投入。但是各級政府的項(xiàng)目設(shè)置往往只能顧及大方面的需求，公共品供給“最后一公里”的問題不容易得到解決。

第一，在許多地方，村社集體還可以利用土地權(quán)利來維持其生產(chǎn)方面的功能。村社集體可以預(yù)留部分機(jī)動地，將機(jī)動地承包給農(nóng)戶，收取一定的承包費(fèi)，并用此承包費(fèi)改善農(nóng)田基本設(shè)施，或作為動員大家管理村社集體事務(wù)的報(bào)酬。有機(jī)動地承包費(fèi)作為村社集體的財(cái)政基礎(chǔ)，村社集體“統(tǒng)”的一面可以發(fā)揮出來。這些村莊，往往公共品供給完善，村組干部工作積極性高，村民也較為滿意，村民的對村組的認(rèn)同感也越強(qiáng)。

第二，村社集體還可以通過“確權(quán)不確地”的方式來保持土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的靈活性，從而服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。即確定農(nóng)戶家庭的土地權(quán)利份額，而不確定具體地塊，如此，村社集體內(nèi)部要進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，占用土地就不會遇到障礙；發(fā)展特色農(nóng)業(yè)需要改變地塊結(jié)構(gòu)，也會比較容易做到。一些村社集體還以土地調(diào)整的方式來行使土地集體所有權(quán)，從而保持村社集體“統(tǒng)”的一面。也就是，村社集體在修建水渠、道路等公共設(shè)施時占用了農(nóng)戶的承包地，并通過土地調(diào)整來進(jìn)行補(bǔ)償，這就平衡了被占地農(nóng)戶的利益，從而使公共設(shè)施建設(shè)的阻力大大減小。

第三，村社集體在生產(chǎn)方面的功能，還體現(xiàn)在組織生產(chǎn)方面，其中最重要的是水利問題。水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。無論是水稻還是旱作物，水利都是十分重要的。水利問題的核心，需要在一定范圍內(nèi)組織灌溉與排澇，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。無論是灌溉還是排澇，都需要在超出家庭范圍甚至超出自然村的范圍內(nèi)開展合作。隨著農(nóng)民利益的多元化，以及村社集體的弱化，水利上的合作越來越困難，農(nóng)民因此遭受巨大的損失，生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)風(fēng)險均大幅度提高[10]（P38）。在那些農(nóng)民可以組織起來解決水利問題的地方，村社集體發(fā)揮了不可替代的作用。

第四，村社集體在生產(chǎn)方面的功能，還體現(xiàn)在農(nóng)機(jī)使用和農(nóng)技推廣上。十幾年前，農(nóng)民通常合伙喂養(yǎng)耕牛，因?yàn)橥恋剌^少，每戶單獨(dú)養(yǎng)耕牛成本太高，且沒有必要，合伙喂養(yǎng)可以大大降低成本。目前，農(nóng)民耕作不依賴耕牛，而越來越依賴農(nóng)業(yè)機(jī)械。由于無法合伙使用，基本上每家都單獨(dú)購買中小型機(jī)械，如四輪車、耕地設(shè)備、水泵等。這些小型機(jī)械使用效率低，一年也就使用半個月左右。而大型機(jī)械則由于成本過高，在農(nóng)村推廣范圍很小，往往不使用或依賴市場，從而增加農(nóng)業(yè)成本。同樣，在很多先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣上，也面臨類似問題。而在個別村社集體，集體購買、管理大型農(nóng)機(jī)，積極推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展降低了巨大成本。

（二）生活方面的功能

村社集體在生活方面也承擔(dān)了重要的功能，這種功能的承擔(dān)既是傳統(tǒng)村社共同體中的功能延續(xù)，也有新中國村社集體建立后的功能強(qiáng)化。改革開放以后，村社集體在農(nóng)民生活方面的功能雖然有所弱化，但依然非常重要。

第一，體現(xiàn)在一些儀式性場合的互助，包括婚禮、葬禮、生日、生孩子、蓋房子、上大學(xué)等儀式場合。在這些儀式中，與“辦事”的主家有較為親密的社會關(guān)系的人要前去幫忙或“送人情”。幫忙辦事和送人情，都是互惠的過程。幫忙辦事，在自己有事時也會有人幫忙；幫忙辦事多，自己辦事時來幫忙的人就越多。社會關(guān)系廣泛，參與這類“送人情”的場合多，等到自己家庭“辦事”時，來“送人情”的客人自然也會比別人多。幫忙和“人情”既是一種互助機(jī)制，也是一種儲蓄機(jī)制。幫忙和被幫忙，“人情”的支出和收取實(shí)際上類似于儲蓄和取款的過程。

第二，體現(xiàn)為村干部在日常生活中的重要角色。在一些地方，紅白喜事場合由民間權(quán)威組織；但當(dāng)前很多地方缺乏民間權(quán)威，儀式性場合就只能由村組干部進(jìn)行組織。而在打工經(jīng)濟(jì)的背景下，村組干部越發(fā)顯得重要。農(nóng)村青壯勞動力外出，村莊原有的互助體系趨于瓦解。尤其是辦喪事中的抬喪，過去通過互助機(jī)制完成，現(xiàn)在，留在家中的青壯勞力，因?yàn)樵诩胰藬?shù)不多而每次都不得不“抬喪”，付出長期得不到應(yīng)有的回報(bào)，他們就越來越不愿意再出力。不少地方的紅白喜事只能依靠市場的“一條龍”服務(wù)。但是在一些山區(qū)，交通不便，“一條龍”的市場經(jīng)營服務(wù)難以進(jìn)入。此時，留在村莊中的青壯年村干部就必須義無反顧地將責(zé)任承擔(dān)起來。

第三，農(nóng)民在日常生活中遇到危急的事情時，也只能依賴村組干部。有些家庭的青壯勞力外出務(wù)工后，家中的老人和小孩就缺乏較好的照料，出現(xiàn)意外情況時毫無辦法。在中西部農(nóng)村，村組干部的一項(xiàng)非常重要和必要的工作，就是幫助留守兒童和留守老人，在他們出現(xiàn)意外情況時提供應(yīng)急幫助。比如，如果留守老人突然患重病去世，他們的子女可能一時趕不回來，村組干部就需要出面處理后事。再如，如果外出務(wù)工人員在外發(fā)生工傷事故，村組干部作為見過世面的人，往往要代表家屬到事故發(fā)生地提供幫助，與相關(guān)責(zé)任方協(xié)商。

第四，村組干部在村莊糾紛解決方面也起著重要作用。目前，隨著農(nóng)村人財(cái)物的持續(xù)流出，傳統(tǒng)熟人社會的互助互惠關(guān)系出現(xiàn)瓦解傾向，村社集體內(nèi)部人際關(guān)系的原子化程度越來越嚴(yán)重，村莊內(nèi)部的糾紛越來越難以在內(nèi)生力量的主導(dǎo)下調(diào)解解決。農(nóng)戶之間的糾紛缺少內(nèi)生的解決機(jī)制，家庭內(nèi)的婆媳關(guān)系也缺乏內(nèi)生解決的渠道。人們在鬧糾紛時甚至連過去遵循的人情、面子、鄉(xiāng)情都不遵循了，一些人甚至訴諸鄉(xiāng)村混混來解決糾紛。在這種背景下，村組干部就顯得非常重要。有些地方村組干部具有足夠權(quán)威，能夠積極解決村內(nèi)糾紛，并代理村民協(xié)調(diào)與外村人的糾紛，這些地方就有著良好的社會秩序。

四、村社集體的未來

新中國成立以來，村社集體隨著不同階段國家的歷史任務(wù)，有著不同的具體形態(tài)，發(fā)生了一些變化，且仍在變化之中。從總體上講，村社集體應(yīng)當(dāng)符合社會發(fā)展的需求，不能過于超前，也不能毫無預(yù)見性。目前，城市化持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也不斷發(fā)展，這些對村社集體都有著重要的影響，我們不妨預(yù)測一下村社集體的未來。

（一）村社集體的未來基本格局

村社集體具有一些鮮明的特征，在可見的未來，不會、不應(yīng)當(dāng)也不可能發(fā)生大的變化，它們構(gòu)成了村社集體未來的基本格局。

第一，地域性。村社集體建立在土地集體所有制的基礎(chǔ)上，這決定了其只能集中在一定的地域范圍內(nèi)，按照農(nóng)民居住的村落來確定行政性區(qū)域，并按確定的行政性區(qū)域來確定村社集體的管理范圍。村社集體可以由一個自然村落構(gòu)成，也可以由多個自然村落構(gòu)成，還有極少數(shù)自然村落被劃分為多個村社集體。一個村社集體的土地一般是連片的，極少存在有“飛地”的情形。

第二，雙層經(jīng)營體制。根據(jù)憲法和法律，我國實(shí)行土地的社會主義公有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制；村社集體實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制保持長期穩(wěn)定并不斷完善，是黨在農(nóng)村的基本政策?！半p層經(jīng)營”包含了兩個經(jīng)營層次：家庭分散經(jīng)營的層次；集體統(tǒng)一經(jīng)營的層次[11]（P100-102）。村社集體對集體所有的土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民家庭承包土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。一些農(nóng)戶承包經(jīng)營不適合或農(nóng)戶不愿承包經(jīng)營的項(xiàng)目，則實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一管理，如農(nóng)田基本建設(shè)活動、大型農(nóng)機(jī)具的管理使用、防疫、制種、配種、植保以及各種產(chǎn)前、產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等。

第三，“政社合一”構(gòu)架。目前，村社集體內(nèi)存在三種組織：黨支部、村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織。受新中國成立以來農(nóng)村管理體制的影響，這三種組織的職能并沒有在實(shí)踐中明確分化，延續(xù)了“政社合一”的框架[12]（P401）[13]（P206-218）。黨支部是村社集體中的領(lǐng)導(dǎo)力量，村民委員會是村莊自治組織的機(jī)構(gòu)，在實(shí)際上也承擔(dān)了集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。名義上存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但由村黨支部、村委會成員兼任其負(fù)責(zé)人；集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會在財(cái)務(wù)管理上用同一本賬?！洞迕裎瘑T會組織法》賦予村民大會和村民代表大會的職權(quán)更側(cè)重于村民自治中重大問題的決策，而賦予村委會在農(nóng)村土地發(fā)包、集體財(cái)務(wù)等的管理權(quán)，從法律上承認(rèn)了村民委員會擁有村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)。

第四，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)，有多元發(fā)展趨勢。村社集體本來就是基于農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度建制，受到歷史傳統(tǒng)和資源條件的約束和制約。到目前為止，全國大多數(shù)村社集體也是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的。但一直以來，有不少村社集體結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展了一些農(nóng)業(yè)加工業(yè)、資源加工型產(chǎn)業(yè)和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)。伴隨著城市化進(jìn)程，越來越多的農(nóng)村土地被納入城市規(guī)劃區(qū)，村社集體成為城中村、城郊村。受到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射，不少村社集體越來越少經(jīng)營農(nóng)業(yè)，主要經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和第三產(chǎn)業(yè)（土地房屋租賃、房地產(chǎn)開發(fā)、工商企業(yè)經(jīng)營），農(nóng)業(yè)只占集體經(jīng)濟(jì)的較少部分。這類村社集體雖然在村社集體中的比例還不占優(yōu)勢，但其數(shù)量已經(jīng)巨大，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、西部大中城市周邊普遍存在。在多元發(fā)展趨勢下，中國的村治模式應(yīng)當(dāng)多元化[14]（P295），村社集體的未來必然有所不同。

（二）城市近郊村社集體的未來

隨著中國城市化的不斷發(fā)展，城市面積不斷擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村集體土地被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍，其中農(nóng)民大多實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化。這種情形在東部地區(qū)非常普遍，在中西部大中城市周邊也較為普遍。其中一些村社集體已經(jīng)消失，其原有土地位于城市建成區(qū)內(nèi)，早已沒有農(nóng)業(yè)用地，管理模式也改為城市的街道——社區(qū)，撤銷了鄉(xiāng)、村建制，已經(jīng)沒有村社集體財(cái)產(chǎn)和農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)。更多的村社集體仍然存在，但它們與農(nóng)業(yè)地區(qū)的村社集體已有巨大不同。

一些村莊集體已經(jīng)沒有耕地，耕地都已被征收變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，但農(nóng)民的宅基地和房屋仍然是“農(nóng)村戶口”。如果這些村莊沒有集體財(cái)產(chǎn)，可以直接轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，農(nóng)民身份直接轉(zhuǎn)為市民；如果村莊仍有集體財(cái)產(chǎn)，或有農(nóng)村建設(shè)用地用于工商業(yè)用途，則可以考慮對村社集體進(jìn)行公司化改造。至于農(nóng)民宅基地，如果納入城市改造的范圍，則可以依法征收并給予足夠的補(bǔ)償，對房屋拆遷則可結(jié)合城鎮(zhèn)私房和農(nóng)房的政策區(qū)別對待，妥善安置農(nóng)民；如果不納入城市改造范圍，也可以直接考慮轉(zhuǎn)為國有土地。

一些村莊集體的部分土地已經(jīng)被國家征收，有部分土地仍用于農(nóng)業(yè)種植，但這些土地已納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)。隨著城市化發(fā)展，這些土地可以預(yù)期被征收，這種村莊集體也將逐漸消失?？傊?，村社集體主要因農(nóng)業(yè)種植而構(gòu)建而成，若是集體內(nèi)農(nóng)民和土地都已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村社集體再無存在的必要。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)村社集體的未來

目前及未來很長的時期內(nèi)，中國農(nóng)村還將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還將有巨量人口生活在農(nóng)村，因此從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會秩序等多方面出發(fā)，村社集體不可能在短期內(nèi)消亡。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，基于當(dāng)前面臨的一些新問題，村社集體還有進(jìn)一步加強(qiáng)的必要性。這基于以下幾個方面的原因：

第一，未來相當(dāng)長時期，中國農(nóng)村仍將有著巨量的人口生活其中，人均耕地較少，農(nóng)業(yè)收入不高，農(nóng)村人財(cái)物不斷流出。人均耕地少，意味著土地上的公共品問題仍然需要集體力量加以解決；農(nóng)村人財(cái)物不斷流出，意味著村莊社會秩序仍然需要青壯年村組干部加以維持，這些都決定了村社集體必須加強(qiáng)。

第二，在現(xiàn)代性的沖擊下，農(nóng)村傳統(tǒng)的秩序生產(chǎn)機(jī)制瓦解，社會秩序維系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村人財(cái)物不斷流出，社會秩序維系所需要的資源大量減少；而在現(xiàn)代化生活方式下，農(nóng)民不斷地產(chǎn)生出大量需要解決的公共事務(wù)，農(nóng)村社會的非規(guī)則性使得我們很難事先預(yù)料，需要有強(qiáng)大的基層組織加以靈活應(yīng)對，因此需要強(qiáng)化村社集體。

第三，中國社會已經(jīng)從整體上進(jìn)入了“風(fēng)險社會”，而農(nóng)民家庭應(yīng)對風(fēng)險的能力還過于有限。既有的適用于城市的制度與規(guī)則，難以成為應(yīng)對這些問題的“靈丹妙藥”。“非典”、禽流感等風(fēng)險在農(nóng)村不可避免，難以預(yù)期，需要基層有強(qiáng)大的組織能力和應(yīng)變能力加以應(yīng)對；農(nóng)民在城市里打工，也隨時需要面對各種社會風(fēng)險，隨時可能遭遇各種人身風(fēng)險，需要村社干部幫助或代理解決。

當(dāng)然，村社集體的強(qiáng)化，需要區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)和社會治理等不同方面。社會變遷帶來的諸多挑戰(zhàn)，有些單純屬于社會治理問題，通過強(qiáng)化國家治理能力、村莊的民主管理就可以達(dá)到善治；而有些雖然也屬于社會治理問題，但往往需要村社在集體資源的有效配置下才能得以有效解決。對于源自不同方面、有不同影響的問題，當(dāng)然應(yīng)該從不同角度切入加以解決。

《意見》指出，當(dāng)前我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，表現(xiàn)在很多方面，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，農(nóng)村基層黨建存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化等。這些問題的解決，都離不開強(qiáng)大的村社集體。缺乏有力的村社集體和鄉(xiāng)村組織體系，國家很難與千家萬戶的小農(nóng)直接打交道，法律、政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等都將難以落地?？梢哉f，強(qiáng)大的村社集體是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)有效實(shí)施的基礎(chǔ)條件。

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