文丨鄭 理

根據(jù)國際移民組織發(fā)布報告稱，2017年通過海上進入歐洲的難民數(shù)量比2016年減少了一半，為2015年歐洲爆發(fā)難民危機以來最低值。有分析認為，歐洲所遭遇的二戰(zhàn)結(jié)束以來最大規(guī)模的難民潮得到初步遏制，但難民危機并未得到根本性解決，難民問題仍將對歐洲政治生態(tài)造成嚴重影響。

困局難解

歐洲難民涌入的高潮正在逐漸退卻。

在2011年前，每年歐盟經(jīng)過甄別、審核后最終接收的難民數(shù)量基本控制在10萬人以內(nèi)。自2012年起，由于敘利亞、利比亞等中東北非國家持續(xù)動蕩，難民人數(shù)快速增長，當年歐盟接收難民人數(shù)首次突破10萬人。

隨著中東北非局勢日趨惡化，加上極端組織“伊斯蘭國”的蔓延，眾多受到戰(zhàn)火波及的中東和北非無辜平民為了一線生機，如潮水般涌向歐洲，以致形成二戰(zhàn)結(jié)束以來最大規(guī)模難民潮。據(jù)悉，2014年進入歐洲的難民達到28.3萬人，2015年涌入歐洲的難民數(shù)量更是出現(xiàn)爆炸性增長，超過100萬人。

難民潮給歐洲政治、經(jīng)濟和安全帶來巨大沖擊，嚴重威脅歐盟的團結(jié)和穩(wěn)定。為了堵住難民潮，歐盟在2016年3月與土耳其簽署一攬子難民安置合作協(xié)議，出于彼此的利益交換，土耳其協(xié)助歐盟封住了東地中海的偷渡路線。試圖進入歐盟的大批難民被迫選擇中地中海偷渡路線，從而踏上一條更為艱險的逃亡之路。2016年有5000多人因偷渡葬身地中海，創(chuàng)下歷史新高。

2017年初，歐盟加大了對中地中海偷渡路線的管控力度，不僅繼續(xù)為利比亞海岸警衛(wèi)隊提供裝備和培訓(xùn)，讓其攔截偷渡難民，還決定劃撥兩億歐元?？?，完善利比亞等北非國家的邊境管控設(shè)施。國際移民組織的報告稱，由于上述措施落實到位，從去年下半年開始，通過利比亞前往歐洲的難民數(shù)量銳減。

有分析認為，涌入歐洲的難民潮在2017年明顯回落，顯示歐洲所面臨的難民危機得到初步遏制。意大利總理真蒂洛尼表示，2017年是一個轉(zhuǎn)折年份，它標志著難民危機從“失控且被犯罪分子把持”的狀態(tài)下，進入到“受控制、合法且確定”的階段。歐盟移民和內(nèi)政委員德米提斯· 阿蘭姆普洛斯曾樂觀地表示，經(jīng)過兩年的不懈努力，歐洲成功地解決了難民危機，難民無序流入下降了63%，3.2萬多名難民在歐洲找到了新家。

但也有分析指出，現(xiàn)在要說歐洲的難民危機已經(jīng)得到解決，還為時尚早。歐盟智庫“開放社會”歐洲政策研究所移民問題專家茱莉婭·拉加納認為，歐盟的確是把洶涌而至的難民潮遏制住了，但這種強行截流的措施不僅沒有救難民于水火，反而將他們置于更加深重的人道主義災(zāi)難之中。大量難民聚集在利比亞，過著非人的生活，每名難民在市場上以400美元被公開拍賣，對于難民淪為“現(xiàn)代奴隸”這種人間慘劇，歐盟無動于衷，這能說難民危機得到解決了嗎？

去年11月1日至6日，聯(lián)合國人權(quán)監(jiān)督員走訪利比亞首都的黎波里收容偷渡難民的拘留中心，結(jié)果發(fā)現(xiàn)上萬人被關(guān)押在機庫中，不僅缺乏最基本的生活必需品，很多人還遭到毆打乃至性侵。

“歐洲的難民危機遠未結(jié)束，且不說被堵在歐盟邊境之外的大量難民依然生活在水深火熱之中，就是進入歐盟的難民也看不到安定生活的希望?！蔽挥诘聡锥及亓值臍W盟智庫“歐洲穩(wěn)定倡議”創(chuàng)辦者吉拉德·諾斯表示，由于難民申請程序繁瑣漫長，再加上歐盟很多成員國不愿意接收難民，致使大量難民長期滯留在希臘和意大利的難民收容所里，在絕望和困苦中掙扎度日。

尋求出路

數(shù)量的減少卻并不能說明歐洲難民危機已經(jīng)過去。

這是因為，首先，申請到歐洲避難者的來源與2015年沒有區(qū)別。據(jù)歐盟發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年二季度成員國共收到145個國家的首次尋求庇護申請，其中居前三位的分別是來自敘利亞的申請2.11萬份，尼日利亞9800份和阿富汗9700份，這與2015年幾乎沒有差別。這說明，造成歐洲難民危機的原因仍然存在，未來再次出現(xiàn)難民潮并不是不可能的。

其次，難民持續(xù)增加已經(jīng)給歐洲國家造成越來越大的財政壓力。據(jù)德國經(jīng)濟研究所預(yù)測，2017年德國為難民提供食宿、語言課程的支出達500億歐元。其中，2016年德國為約150萬避難申請者在食宿方面支出170億歐元，2017年由于移民人數(shù)增至220萬，德國為難民提供食宿的支出也增加至226億歐元。對于正在實施財政緊縮的德國而言，這筆開支無疑加劇了財政負擔。

最后，歐洲社會已經(jīng)對難民持續(xù)涌入作出強烈反應(yīng)，各國均有反移民的民粹主義政黨或運動興起。法國反移民的“國民陣線”前領(lǐng)導(dǎo)人馬琳娜·勒龐進入2017年法國總統(tǒng)選舉第二輪。即使在堅定反對任何形式排外主義的德國，主打反移民牌的“另類選擇黨”在2017年議會選舉中的得票也急劇上升。由此可見，2017年歐洲難民危機的表現(xiàn)形式已經(jīng)從前兩年的大量涌入轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)性矛盾不斷積聚，這種危機對歐洲國家未來的影響也勢必具有長期性。

對歐洲而言，根除產(chǎn)生難民的戰(zhàn)亂和貧困當然是消除難民危機的根本出路。微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨認為，歐洲國家解決難民問題唯一正確的方法是向難民來源國提供更多的海外援助資金。否則，類似德國“敞開胸懷”收納難民的做法，只會加劇非洲人口偷渡歐洲的可能。但問題是，即使歐洲國家給予難民來源國更多援助，就能在短期內(nèi)解決當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展問題，減少難民涌入歐洲的沖動嗎？答案當然是否定的。

應(yīng)對之策

德國也曾試圖在歐盟成員國中通過“配額”分配難民，但這種做法遭到多數(shù)國家的反對。目前，中東歐國家波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克已明確表示不再接收難民，即便因此受到歐盟的制裁也在所不惜。歐盟推出配額制，目的是要在短期內(nèi)有效消化目前已經(jīng)在歐的避難申請人存量。反對配額制的人則認為，實行配額制對難民潮可能起到助推作用。

英國首相特蕾莎·梅曾表示，必須抵制有關(guān)在歐盟全境強迫安置或定居移民的建議，經(jīng)地中海到歐洲的船民很多是經(jīng)濟移民，應(yīng)該被遣返原國，否則只會鼓勵更多人鋌而走險，加劇因偷渡而產(chǎn)生人道主義災(zāi)難的風(fēng)險。事實上，英國脫歐的重要原因之一就是擔心難民危機波及英國。換句話說，如果繼續(xù)放任難民流入，歐洲一體化進程可能會受到進一步的損害。

因此，未來歐洲國家應(yīng)對難民危機只能采取多管齊下的策略：第一，加強對移民來源國的援助，開展遣返非法移民的國際合作；第二，進一步收緊避難政策，增大遣返量，減少自身對難民的吸引力；第三，加強申根區(qū)國家避難政策合作，共同防范非法移民和難民非法入境。

1995年，消除歐盟國家內(nèi)部邊界的“申根協(xié)定”正式生效，目前已經(jīng)包括26個歐洲國家。也就是說，任何人只要進入申根區(qū)邊界，就可以不受國境的限制。但是，包括避難政策在內(nèi)的“司法與內(nèi)務(wù)合作”在歐盟內(nèi)部仍然是政府間協(xié)作性質(zhì)，歐盟并無權(quán)能制定具有約束力的統(tǒng)一規(guī)定。這樣，申根區(qū)就形成了內(nèi)部無邊界，外部邊界各顧各的局面。這成為近年來非法移民和難民涌入歐洲的重要原因。

2015年難民危機發(fā)生后，歐盟在管理申根區(qū)外部邊界方面加大了投入，對減少地中海非法移民涌入已經(jīng)起到了積極作用。這些措施是綜合使用雖不能完全阻止難民和非法移民涌入歐洲，但對歐盟來說也不可能有更好的辦法。

其實，唯一的辦法是要達成全球共識，先認清楚這種挑戰(zhàn)，再做出一致行動。行動的內(nèi)容則是向無序世界移植秩序——有公信力和選舉基礎(chǔ)的政府、法治、公平廉潔的市場環(huán)境等等，非此不能解決問題。當然，這種全球共識可能需要很長的時間才能實現(xiàn)，但只要基于人道主義的理念，還是有可能達成的。