□ 鄭曉華 姜 明 陳永國

黨的十八大和十八屆三中全會先后強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新社會治理體制、改進(jìn)社會治理方式、提升國家治理能力現(xiàn)代化；堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會多方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；加快推進(jìn)社會體制改革，圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系。黨的十九大上，黨中央進(jìn)一步提出了打造共建共治共享社會治理格局的目標(biāo)和提高社會治理社會化水平的要求；強(qiáng)調(diào)推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的新路徑。這些表述明確了基層治理創(chuàng)新的基本原則、目標(biāo)和路徑，對于總結(jié)當(dāng)前地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗，探討地方治理創(chuàng)新的現(xiàn)實邏輯有著重要意義。

一、問題提出：基層治理創(chuàng)新的內(nèi)容和路徑選擇

近40年的改革開放實踐不僅讓中國取得巨大經(jīng)濟(jì)成就，而且使基層社會生態(tài)發(fā)生劇變，為基層社會治理帶來新的挑戰(zhàn)。近年來，基層政府積極推動基層治理創(chuàng)新以回應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、社區(qū)多樣化、利益多元化和人口碎片化帶來的治理挑戰(zhàn)，逐漸實現(xiàn)了由唯一管制主體向與多元主體合作共治的轉(zhuǎn)變。實踐中率先步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)達(dá)地區(qū)，基層社會治理模式和治理機(jī)制發(fā)生了巨大變化，例如，北京推行的“萬米網(wǎng)格化”、上海開展的網(wǎng)格化管理、深圳龍崗區(qū)探索的“大綜管”模式、浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”等。在更小的單元中，一些地方還探索了社區(qū)層面的治理模式創(chuàng)新，如 “協(xié)商共治”模式，“區(qū)域社會綜合管理”模式、“三治”模式等。應(yīng)該說，基層治理模式的實踐和探索順應(yīng)了當(dāng)前多元參與的基層社會管理體系這一發(fā)展潮流。

基層治理模式的創(chuàng)新集中體現(xiàn)在參與主體的擴(kuò)大上，體現(xiàn)了從管制到治理的核心內(nèi)涵，最終實現(xiàn)多元主體參與的共治格局。但公眾參與的急劇增長，必將帶來一些不穩(wěn)定因素。亨廷頓較早就發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化進(jìn)程中政治參與的急劇增長會引發(fā)政治不安定。[1](PP38-40)公眾參與之于治理顯然是一把雙刃劍，何種和多大程度的參與是社會有序治理和有效治理的保障，需要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦恼紊鐣鷳B(tài)做出判斷。對此，生活在各種治理環(huán)境下居民具有優(yōu)先的評價權(quán)，而居民政治效能感則是最好的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。居民政治效能感既是參與的基礎(chǔ)也是參與的結(jié)果和基層治理創(chuàng)新的目的。我國各地基層實踐中出現(xiàn)名目繁多的創(chuàng)新模式，各模式的參與狀況和新模式下居民政治效能感如何？模式創(chuàng)新在內(nèi)容和路徑上的基本軌跡是什么？模式之間如何科學(xué)借鑒，才能既避免不必要的摸索浪費(fèi)時間，又避免照抄照搬造成不必要的行政成本和社會資源浪費(fèi)？對于這些問題的回答，將有助于我們探索各模式下的參與狀況與當(dāng)?shù)鼐用裾涡芨兄g的關(guān)系，幫助我們避免過高或過低參與帶來的參與混亂或參與冷漠，并通過治理模式的科學(xué)設(shè)計提升居民政治效能感，保障基層治理模式的不斷創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計：參與與政治效能感

(一)參與

從最寬泛的意義上講，參與是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”，[2]被視為民主的核心特點之一，是基層民主治理的主要載體。謝麗·阿恩斯坦在《公民參與的階梯》提出了8個依次遞增的公民“參與階梯”：政府操縱、宣傳教育、給予信息、政策咨詢、組織形成、合作伙伴關(guān)系、賦予權(quán)力與公民自主控制，為提升公民參與水平提供了路線圖。按照參與過程中的融入方式和融入程度，參與可以分為動員型參與和自主型參與。[4]動員型參與的目的在于從形式上得到公民對某一決定或政策的接受和支持；公民主導(dǎo)的自主型參與主要目的在于表達(dá)自己的意見和維護(hù)自身的利益，如示威游行、群體上訪等。從經(jīng)驗觀察來看，動員型參與的設(shè)計和挖掘是基層政府治理模式創(chuàng)新的主要內(nèi)容。參與不僅是有效的社會治理手段，而且還是推動行政變革、創(chuàng)新社會治理的有效途徑。[5](PP119-156)戴維·奧斯本與特德·蓋布勒提出通過向社區(qū)授權(quán)來推動公民參與。[6] (PP78-79)哈佛大學(xué)學(xué)者阿肯·馮對芝加哥南部社區(qū)公共教育和治安事務(wù)引入當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的改革模式進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)居民參與過程形成的決策直接決定了官員和相應(yīng)部門的行動，提升了當(dāng)?shù)卣男姓省7]參與還被研究者賦予了內(nèi)在價值，他們將參與視為發(fā)展個性、實踐主體性的方式，認(rèn)為參與具有教育功能，有助于培養(yǎng)公民的政治責(zé)任感和提升公民的內(nèi)在政治效能感。動員支持理論則認(rèn)為參與具有誘導(dǎo)功能，能夠增強(qiáng)對政治體系的認(rèn)同，提升公民的外在政治效能感。[8](PP201-202)

(二)政治效能感

政治效能感既決定參與行為，又受到參與行為的影響，是衡量參與實質(zhì)效果的重要指標(biāo)。世界范圍內(nèi)最先研究政治效能感的學(xué)者是密西根大學(xué)的坎貝爾，他界定了政治效能感的基本內(nèi)涵，認(rèn)為政治效能感是一種個人認(rèn)為自己的政治行動對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺，公民感受到政治與社會的改變是可能的，并且可以在這種改變中扮演一定的角色。[9](P187)之后，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)政治效能感因其內(nèi)在效能感與外在效能感之分而與政治參與行為有著不同關(guān)聯(lián)，[10]內(nèi)在效能感的影響因素主要包括個人背景，即種族、性別、年齡、宗教信仰、教育水平、智力水平、職業(yè)等方面，以及個人主觀政治心理，包括認(rèn)同、信任、公民主觀期望、公民責(zé)任感、政治練達(dá)、政治認(rèn)知等；外在效能感主要受政治環(huán)境因素的影響，包括政治體制、政治文化、行政區(qū)域、選舉程序等。而地方政府允許民眾參與到社區(qū)公共事務(wù)的決策過程，將影響其對政治體制的認(rèn)知，提升政治效能感，并且這種感覺可以傳播到整個國家層面。[11]

顯然，居民參與與政治效能感之間存在密切的關(guān)系。在我國基層政治參與和政治效能感的新近研究中，桂勇對城市社區(qū)的實證研究結(jié)果表明，教育型政治參與中的選舉活動(近似自主型參與)對內(nèi)在政治效能感有積極影響，而誘導(dǎo)性政治參與(動員型參與)未對政治效能感產(chǎn)生顯著影響；[12]李蓉蓉對農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府的外部引導(dǎo)能夠提升居民的政治效能感；[13]熊光清對中國公民政治效能感的基本特征及影響因素進(jìn)行分析，認(rèn)為中國公民的政治效能感較低，與內(nèi)在政治效能感相比，其外在政治效能感更低一些。[14]

(三)參與與政治效能感的研究假設(shè)

根據(jù)以上理論和實證研究成果，筆者以居民參與行為為自變量、居民政治效能感為因變量，考察三個基層治理案例在參與維度的表現(xiàn)。從公民視角出發(fā)，按照參與過程中的角色融入程度，本文將基層政治參與劃分為以配合為特征的動員型參與和以表達(dá)為特征的自主型參與。依據(jù)中國基層的實際情況，大多數(shù)基層參與為動員型參與，如投票選舉、聽證會、政策發(fā)布等。動員型參與的目的在于從形式上得到公民對某一決定或政策的接受和支持；動員型參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公民的參與需求，故在基層實踐中，存在一種公民主導(dǎo)的自主型參與，如示威游行、群體上訪等。公民主導(dǎo)的自主型參與其主要目的在于表達(dá)自己的意見和維護(hù)自身的利益。在既有文獻(xiàn)和定性調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者編制了參與行為的測量量表，將其操作化為數(shù)值型變量。對政治效能感的測量研究已經(jīng)較為成熟，已有很多可供借鑒的測試量表和定量研究，筆者將政治效能感分為內(nèi)在效能感與外在效能感，并以坎貝爾測試量表為基礎(chǔ)，參考和改進(jìn)XiaoYi Hu[15](P103)的研究，編制適合中國基層政治狀況的政治效能感量表。筆者采用兩分法對兩個變量進(jìn)行編碼(“是”=1，“否”=0)，通過變量間的探索分析以及案例之間的比較證實或證偽如下假設(shè)：

H1自主型參與行為越多，居民內(nèi)在政治效能感越高；

H2自主型參與行為越多，居民外在政治效能感越高；

H3動員型參與行為與居民政治效能感無顯著相關(guān)性；

H4治理模式影響居民內(nèi)在政治效能感；

H5治理模式影響居民外在政治效能感。

三、案例描述：基層治理創(chuàng)新模式中的參與

本研究按照基層治理創(chuàng)新程度選取上海市遠(yuǎn)郊、近郊和市區(qū)三個具有明顯區(qū)分的基層治理案例A、B、C。其中，案例A是傳統(tǒng)“鎮(zhèn)-居委/村委”治理模式的維持，無明顯創(chuàng)新。案例B是在鎮(zhèn)一級創(chuàng)設(shè)“社區(qū)委員會”，并將之定位為“政府與社會開展合作的共商共治平臺”，形成了“社區(qū)委員會-居委/村委”的治理模式，體現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)的“行政設(shè)置”創(chuàng)新。案例C是在居民區(qū)自治組織層面積極引入社會組織的治理模式，對接居民需求、引入項目制社會組織、激發(fā)居民參與積極性，體現(xiàn)為“自治組織”的創(chuàng)新。在開展問卷調(diào)查之前，課題組先通過訪談了解了三個案例在參與制度創(chuàng)新主體、創(chuàng)新平臺的搭建以及參與渠道的拓展等三個方面的實踐。三個基層治理案例的情況如下：

表1 三種基層治理創(chuàng)新模式特征比較

(一)A社區(qū)：傳統(tǒng)模式

A社區(qū)位于大都市遠(yuǎn)郊，下轄19個村委會和2個居委委員會，A社區(qū)沒有整體創(chuàng)新治理模式，但已突破原有的村民自治或居委自治模式，居民參與渠道從兩委委員的選舉、兩代表一委員的選舉、居民代表大會擴(kuò)充到評議會、座談會、協(xié)調(diào)會、黨內(nèi)民主生活會等。理論上普通居民有機(jī)會參與，但實際上大多數(shù)居民參與投票的熱情并不高，參與的實現(xiàn)往往依賴居委會干部的動員。從參與的群體來看，賦閑在家的老年人和婦女參與率較高，年輕人對社區(qū)事務(wù)普遍比較冷漠。多數(shù)人的參與動機(jī)不是發(fā)自內(nèi)心的對自我權(quán)利的行使需求，而只是為了組織者所提供的物質(zhì)激勵。投票時，居委會干部和基層組織會費(fèi)盡心機(jī)動員和組織，但往往都是在需要通過選票獲得其合法性的時候才動員居民參與選舉。除了選舉和居民代表大會較為正式和制度化之外，社區(qū)其他參與方式的參與范圍和參與頻率皆較為有限，如評議會的參與者僅以樓組長和社區(qū)骨干為主；座談會和協(xié)調(diào)會則是針對某一具體問題展開，參與者以利益相關(guān)者為主。居民代表大會每年一次，參與者以居民推選出的居民代表為主；不定期舉辦的座談會、評議會、協(xié)調(diào)會的參加者一般是樓組長和社區(qū)骨干，居民參與機(jī)會總體較低。

(二)B社區(qū)：行政設(shè)置驅(qū)動創(chuàng)新模式

B社區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬都市近郊地帶。該地在推動區(qū)鎮(zhèn)合一的舉措下將原來的B鎮(zhèn)直接改為B社區(qū)，創(chuàng)新之處集中在社區(qū)委員會的建立。社區(qū)委員會由原鎮(zhèn)行政部門及其人員轉(zhuǎn)制而來，社區(qū)委員會的定位是非行政性的共商共治共決區(qū)域自治組織。社區(qū)代表大會是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)委員會是這一組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對社區(qū)代表大會負(fù)責(zé)。社區(qū)委員會共有20位委員，通過差額選舉產(chǎn)生，包括政府代表、轄區(qū)各單位領(lǐng)導(dǎo)和村居兩委書記。除了委員外，社區(qū)委員會還有80名社區(qū)代表(總?cè)丝诘那Х种?，他們大都是社區(qū)骨干。社區(qū)委員會下轄一個辦公室和4個專門委員會，分別是黨群工作指導(dǎo)委員會、行政事務(wù)專業(yè)委員會、社會事務(wù)專業(yè)委員會和平安事務(wù)專業(yè)委員會。社區(qū)委員會每月召開一次會議，對社區(qū)的重大事務(wù)進(jìn)行討論和決策。B社區(qū)的治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)為參與主體的擴(kuò)大，決策主體由政府官員擴(kuò)大到了轄區(qū)單位的代表和基層自治組織的負(fù)責(zé)人，這使得更多的社會力量獲得了表達(dá)機(jī)會。但對于普通居民而言，他們的參與渠道與案例A并無二致，主要以村居層面的選舉、議事會、聽證會等渠道為主。

(三)C社區(qū)：自治組織驅(qū)動創(chuàng)新模式

C社區(qū)位于都市市區(qū)，是20年前的動遷型人口導(dǎo)入社區(qū)。C社區(qū)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為居民區(qū)層面的項目制社會組織，創(chuàng)新主體是居民自治組織——居委會。居委會積極引入資源型社會組織完善自治鏈條，通過社會組織的項目制運(yùn)作幫助居民在公共生活中增進(jìn)相互了解，在彼此熟悉的基礎(chǔ)上深化自治。這一模式不僅豐富了普通居民的生活，還調(diào)動了各年齡層居民的參與積極性，使社區(qū)的自治活力與自治能力均處于較高水平。

居委會看重小區(qū)每一個居民的參與，在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上搭建了吸引各層次居民群體參與的平臺，以居民的興趣和群體特點為著力點，吸引居民走出家門，參與到組織化的社區(qū)活動中來。拿老年群體來說，居委會在知名公益社會組織的支持下通過搭建“綠主婦”環(huán)保組織平臺，吸引了賦閑老年人以日常廢品為原料制作手工藝術(shù)品，同時鼓勵居民進(jìn)行垃圾分類和垃圾回收，在為“綠主婦”們提供原料的同時提升社區(qū)綠色環(huán)保理念，美化社區(qū)環(huán)境。C社區(qū)通過推廣“綠主婦”這一社區(qū)自治組織，使更多的居民參與到社區(qū)事務(wù)中發(fā)光發(fā)熱，使得“自我服務(wù)、自我教育、自我管理”的自治理念得以實現(xiàn)。

(四)三個案例的比較：參與平臺和參與主體

比較以上三個案例可以發(fā)現(xiàn)，基層治理創(chuàng)新通常在兩個層面構(gòu)建參與平臺：鎮(zhèn)街層面、居委會層面。政府推行的基層治理創(chuàng)新大多在街道或鎮(zhèn)層面或其再次劃分后的大社區(qū)展開，在這一層面開辟參與和協(xié)商的渠道，有助于吸納基層干部和基層精英，搭建平臺適度擴(kuò)大參與主體。B社區(qū)的行政設(shè)置創(chuàng)新是其典型模式，社區(qū)代表大會吸納了包括村居書記、轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人、社區(qū)精英等在內(nèi)的百余人參與社區(qū)決策。然而，對于普通居民來說，要想?yún)⑴c這一平臺則是困難的。普通居民的參與渠道大多被限定在更低的居(村)委層面，如選舉投票、居民代表大會、評議會、議事會、座談會等。其中，除了選舉有著較大的參與覆蓋面外，其他參與渠道覆蓋面并不理想，其參與者也以樓組長、黨員、居民代表為主。

基層治理的創(chuàng)新平臺除了由行政力量搭建之外，居委自治組織同樣可以開展。C社區(qū)的自治組織驅(qū)動創(chuàng)新模式就是較為典型的例子。C社區(qū)在街道層面并無治理創(chuàng)新的舉措，但在居民區(qū)層面，C社區(qū)以居民生活需求、興趣愛好為突破口，以社會組織和公益項目為載體，吸引和動員各層次居民參與到自治實踐中，開辟了一條自組織動員參與的路徑。訪談資料顯示，C社區(qū)的居民對社區(qū)最為認(rèn)同，參與熱情和滿意度最高。

四、數(shù)據(jù)分析： 基層治理創(chuàng)新中的居民參與行為和政治效能感分析

在定性訪談的基礎(chǔ)之上，課題組對三個案例中的居民進(jìn)行了“一對一”訪談式問卷調(diào)查。抽樣的過程結(jié)合了偶遇抽樣和判斷抽樣，即在偶遇的基礎(chǔ)之上對所抽樣本進(jìn)行簡單篩選，以覆蓋各個年齡段的居民。為了保證數(shù)據(jù)的信度和效度，所有問卷為一對一發(fā)放和一對一收集。最終回收有效問卷161份，受訪者中女性占54.7%，46歲以上中老年占比超過60%，基本呈現(xiàn)了基層自治中“以中老年人和女性為主”的參與現(xiàn)狀。調(diào)查數(shù)據(jù)采用SPSS 22.0進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)均通過信度和效度檢驗。其中，參與行為的科隆巴赫系數(shù)為0.896，可信度較高；居民政治效能感的科隆巴赫系數(shù)為0.741，可信度良好。對參與行為進(jìn)行因子分析，KMO系數(shù)為0.874，大于0.6，說明效度較好；同樣，對居民政治效能感進(jìn)行因子分析顯示，KMO系數(shù)為0.699，效度仍然較高，均適合量化分析。

(一)居民參與行為的因子分析

在將參與劃分為動員型參與和自主型參與的基礎(chǔ)上，本文將運(yùn)用因子分析對居民參與行為進(jìn)行驗證和組構(gòu)，以便對不同類型的參與行為進(jìn)行透視。

表2 參與行為的因子分析

Bartlett球度檢驗結(jié)果的伴隨概率小于0.05，KMO系數(shù)為0.874，適于因子分析。表2顯示，參與行為這一變量具有四個相互區(qū)分的維度，其中“在網(wǎng)絡(luò)上對政府或政策議題發(fā)表意見和看法”、“報名參加政府組織的聽證會”、“曾參加示威游行”、“向居委會等上級反映問題” 和“通過舉報或信訪維護(hù)自己的合法權(quán)益”與其他的題項具有明顯的區(qū)分，可以單獨或組合成單一維度。這樣的分析結(jié)果意味著將參與行為劃分為自主型參與和動員型參與是不充分的。因子1所包含的參與行為具有較強(qiáng)的內(nèi)在一致性且以配合動員者為特征，屬于居民角色融入程度較低的動員型參與。動員型參與囊括了75%的居民參與行為，是占據(jù)主導(dǎo)地位的社區(qū)參與類型。因子2、因子3和因子4所包含的參與行為具有自主性特征，屬于居民角色融入程度較高的自主型參與。因此，因子1刻畫了動員型參與行為，而因子2、因子3和因子4同屬于自主型參與，分別是自主型參與的不同子類型，本文將其分別命名為新型參與行為、抗?fàn)幮詤⑴c行為和越級參與行為(如表3所示)。

表3 參與行為的類型

表3顯示，居民參與行為4個因子累積解釋力達(dá)55.5%，其中動員型參與的解釋力占到35.2%，自主型參與行為及其子類的方差貢獻(xiàn)率較少。這一分析結(jié)果與定性研究的結(jié)果一致，表明大部分居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，自愿參與不足，居民參與行為的發(fā)生通常仰賴物質(zhì)激勵和行政動員。另一方面，盡管居民被動參與政府安排的治理已經(jīng)成為基層治理參與創(chuàng)新的主要內(nèi)容，但居民表達(dá)自我聲音的自主參與在基層參與中仍保持一定的貢獻(xiàn)度。這些自主參與常常以越級上訪、群體性事件等形式反映出來，成為地方上的不安定因素，挑戰(zhàn)著政府安排的有序參與。

(二)居民參與行為和居民政治效能感的相關(guān)分析

在控制性別、年齡、收入、政治面貌和學(xué)歷等可能影響政治效能感的因素后，筆者測算了參與行為和政治效能感之間的相關(guān)性(如表4所示)。結(jié)果顯示，在伴隨概率α=0.01的顯著性水平上，居民自主型參與行為和內(nèi)在政治效能感之間呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)(R=0.252,P<0.01)，即自主型參與行為越多，內(nèi)在政治效能感越高，證實了假設(shè)1；然而，居民自主型參與行為與外在政治效能感之間并未呈現(xiàn)顯著相關(guān)性(R=0.07,P>0.05)，假設(shè)2被證偽；在伴隨概率α=0.001的顯著水平上，動員型參與行為與內(nèi)在政治效能感(R=0.484，P<0.001)、外在政治效能感(R=0.475，P<0.001)之間均呈現(xiàn)顯著的正相關(guān),即動員型參與行為對內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感均有積極影響，證偽了假設(shè)3。

表4 參與行為與居民政治效能感之間的偏相關(guān)分析

注：*** P<0.001，** <0.01

因此，自主型參與行為在提升內(nèi)在政治效能感上具有實踐演練功能，符合參與式民主理論的假設(shè)。出人意料的是，自主型參與行為與外在政治效能感之間無顯著相關(guān)性。實際上，因子分析結(jié)果顯示，自主型參與行為包括“示威游行、信訪舉報”，這些行為具有一定的抗?fàn)幮陨?，而抗?fàn)幮袨橥ǔ０殡S著與政府的對抗或?qū)φ袨?政策)的抵觸，這是假設(shè)2被證偽的深刻原因。與此同時，角色融入程度雖然較低且具有較強(qiáng)配合色彩的動員型參與行為，卻對內(nèi)外在政治效能感都有積極影響，證實了李蓉蓉“外部引導(dǎo)能提升居民政治效能感”的觀點[13]。這意味著動員型參與行為能夠提升居民政治效能感，也進(jìn)一步說明，廣泛存在于基層社會的動員型參與對基層治理模式創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。對基層治理主體來說，構(gòu)建相應(yīng)的參與渠道動員居民參與公共事務(wù)，是實現(xiàn)居民有序且有效參與的可行途徑。

(三)不同治理模式下參與行為和居民政治效能感的比較分析

為了驗證假設(shè)4和假設(shè)5，測量不同的參與制度設(shè)計下居民參與行為、內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感的差異，筆者對兩個變量進(jìn)行了方差分析。按照參與制度的開放性分別給案例編碼為1、2和3，其中“1”代表傳統(tǒng)治理模式的A社區(qū)(無參與制度創(chuàng)新)，“2”代表共商共治模式的B社區(qū)(社區(qū)/街鎮(zhèn)層面有參與制度創(chuàng)新)，“3”代表社會組織驅(qū)動模式的C社區(qū)(居委/居民區(qū)層面有參與制度創(chuàng)新)。通過方差分析發(fā)現(xiàn)(表5)，不同的參與制度設(shè)計下，內(nèi)在政治效能感之差的伴隨概率為0.785，大于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計對居民內(nèi)在效能感沒有顯著影響；而外在政治效能感在三個案例中呈現(xiàn)顯著差異，伴隨概率小于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計對居民外在政治效能感有影響。具體而言，居民外在效能感在三個案例中表現(xiàn)出不同程度的差異(表6)，與傳統(tǒng)治理A模式相比，在社區(qū)/鎮(zhèn)街層面有參與制度創(chuàng)新(組建社區(qū)委員會)但在居民區(qū)層面無創(chuàng)新的B社區(qū)居民表現(xiàn)出更低的外在效能感(I-J=0.11874，p=0.036,小于0.05)，這凸顯了B社區(qū)居民對影響社區(qū)事務(wù)的無力感，意味著較高層面的參與平臺設(shè)計把大多數(shù)居民排除在外，只能吸納精英的參與，反而讓居民與社區(qū)精英之間產(chǎn)生了較強(qiáng)的疏離感。而在居民生活的最基礎(chǔ)層面(居委/居民區(qū))有所創(chuàng)新的C社區(qū)最能激發(fā)居民參與熱情、提升居民外在政治效能感。以上結(jié)果證偽假設(shè)4，證實了假設(shè)5。

3個案例中的居民參與行為也存在差異，伴隨概率為0.001，小于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計影響參與行為。具體而言，盡管B社區(qū)在街鎮(zhèn)層面創(chuàng)建了社區(qū)委員會這一參與平臺，但因為未能吸納普通居民的參與，其居民參與行為與無任何參與制度創(chuàng)新的A社區(qū)并無差異(I-J=0.05748，p=0.469,大于0.05)。與此同時，C社區(qū)的居民參與行為明顯多于A社區(qū)和B社區(qū)，這意味著C社區(qū)在居民區(qū)層面的參與制度創(chuàng)新吸納了更多的居民參與。

表5 內(nèi)外在居民政治效能感和參與行為的方差分析(1)

表6 內(nèi)外在居民政治效能感和參與行為的方差分析(2)

總體來看，結(jié)合訪談和統(tǒng)計分析，本文對基層治理創(chuàng)新的參與制度以及居民的參與行為進(jìn)了反思性考察。根據(jù)現(xiàn)有理論和研究提出的假設(shè)中，2項假設(shè)得到了數(shù)據(jù)支持，3項假設(shè)未通過實證檢驗。假設(shè)驗證情況如下表所示：

表7 假設(shè)驗證結(jié)果

五、發(fā)現(xiàn)與展望：基層治理創(chuàng)新的優(yōu)化路徑和演進(jìn)邏輯

(一)基層治理模式創(chuàng)新的參與維度選擇

參與是治理的核心要義，也是基層治理模式創(chuàng)新的著力點。本文通過比較3個案例發(fā)現(xiàn)，不同治理模式下，居民的參與行為和外在居民政治效能感有所不同，但不同治理模式下內(nèi)在政治效能感并無差異。這表明，內(nèi)在政治效能感具有較為穩(wěn)定的屬性，不易受到外生變量的影響；另一方面，不同的參與制度設(shè)計確實影響了居民的參與行為和外在效能感。制度主義學(xué)者諾思認(rèn)為，國家是制度的最大供給者，在基層治理模式創(chuàng)新中，地方黨委規(guī)劃各類基層組織的參與內(nèi)容和參與邊界，決定和提供地方社會具體的參與規(guī)則。從定量分析研究結(jié)果來看，動員型參與是當(dāng)前基層參與的主流，也深刻影響著居民的政治效能感，這一特點是由當(dāng)前的政府類型決定的，反映出我國基層社會的參與發(fā)展水平總體還處在政府主導(dǎo)參與階段[16]。

因此，動員型參與方式和渠道的設(shè)計是基層參與制度創(chuàng)新的重要出發(fā)點，基層黨委政府進(jìn)一步深切回應(yīng)民意完善有效參與規(guī)則，有助于減少和化解自主型參與的初始消極誘因，以積極的、富有回應(yīng)性的動員型參與設(shè)計和參與規(guī)則整合民意，并消解消極自主型參與的不良影響或?qū)ι鐣钠茐氖接绊憽７治鲎C實，動員型參與對提升居民政治效能感、培育公民精神、提升居民對政府的認(rèn)同感以及塑造政府公信力等具有積極且重要的長遠(yuǎn)意義。這預(yù)示著，參與途徑、參與規(guī)則的創(chuàng)新是基層治理制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，通過有效的參與制度設(shè)計，可以將更多的居民納入到基層自治中來，整合居民意愿的最大公約數(shù)，增進(jìn)社會穩(wěn)定、提高黨與政府的合法性和持續(xù)鞏固黨在基層社會的執(zhí)政基礎(chǔ)。

(二)基層治理模式創(chuàng)新的參與平臺設(shè)計

3個案例的治理模式和居民參與狀況顯示，B社區(qū)委員會模式雖然在街鎮(zhèn)層面有創(chuàng)新舉措，但外在政治效能感不僅低于在居民區(qū)層面有創(chuàng)新舉措的C社區(qū)，而且低于沒有創(chuàng)新舉措的A社區(qū)。B社區(qū)的治理創(chuàng)新參與主體盡管有所擴(kuò)大、決策形式有所改變，但仍具有強(qiáng)烈的精英色彩和行政化特點，構(gòu)建的參與渠道和議事平臺，使得絕大多數(shù)普通居民被排除在外，參與者以政府官員、村居書記、少數(shù)社區(qū)精英為主，平臺運(yùn)行未對普通居民的參與行為和居民政治效能感產(chǎn)生深入影響。B社區(qū)搭建的參與平臺沒有解決參與者與被代表者之間的斷裂問題，沒有構(gòu)建起二者間的聯(lián)系機(jī)制，因此委員代表的非代表性使當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生了對“創(chuàng)新”的排斥和反感，以致出現(xiàn)對“創(chuàng)新”的不認(rèn)同，使外在效能感的測量數(shù)字低于無創(chuàng)新的A社區(qū)。據(jù)此可以判斷，居民參與的冷漠往往是參與平臺制度設(shè)計和運(yùn)行不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，而不單單是基層居民低度參與的原因。B社區(qū)參與平臺的整合性注重了向上的整合而沒有同時推進(jìn)向下整合，因此在參與平臺設(shè)計的定位中既要銜接上級組織和平行組織或資源，同時應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)平臺向下銜接的效能，并逐步推動該參與平臺成為真正共治的平臺，讓居民看到共治的前景。

C社區(qū)選擇在居民生活的最基礎(chǔ)層面——居委會——創(chuàng)新治理模式的參與平臺，將治理的重心下移到最基層的自治單位，構(gòu)建了貼近居民生活的參與渠道，吸引了更多居民參與公共事務(wù)。C社區(qū)創(chuàng)造條件以直接參與解決類似B社區(qū)的虛置代議參與的弊端，在較小的居民規(guī)模里以廣泛參與解決了公共事務(wù)；并且以滿足居民需求為導(dǎo)向，在帶來極大生活便利的同時豐富了共同體生活。迄今為止，C社區(qū)形成了比較完整的自治鏈條及各治理主體間的良性互動關(guān)系。C社區(qū)在參與、居民政治效能感上有著較高的數(shù)值表現(xiàn)，呈現(xiàn)出了更成熟的社區(qū)共同體形態(tài)。因此，創(chuàng)新參與平臺應(yīng)避免層級制的再造，而是應(yīng)該以落地于居民生活的公共空間為優(yōu)先，以能夠?qū)崿F(xiàn)直接參與的組織規(guī)模劃分組織單位為宜，在此條件下政府與社會力量共建社區(qū)，居民才能切實實現(xiàn)參與共治和共享的渴望。從實地調(diào)研來看，C社區(qū)的治理的確在社區(qū)共建共治共享治理探索中積累了有益經(jīng)驗。

(三)基層治理模式創(chuàng)新的參與主體選擇

黨的十八大與十八屆三中全會都指出要構(gòu)建多元參與的社會治理體制，十九大報告中也進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的施政路徑。C社區(qū)取得成功的經(jīng)驗是社會組織與基層居委協(xié)同治理地方公共事務(wù)，體現(xiàn)了多元主體參與社會治理的趨勢。社會組織以其特定的價值關(guān)懷和社會關(guān)懷服務(wù)居民和引導(dǎo)居民，以其獨到的運(yùn)行方式迎合居民的興趣和吸引居民的參與，與基層居委會的工作內(nèi)容和工作方式產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)。比較B社區(qū)與C社區(qū)的創(chuàng)新模式，其主要差異在于創(chuàng)新的參與主體不同。C社區(qū)以導(dǎo)入社會組織為地方治理創(chuàng)新的出發(fā)點，通過參與制度設(shè)計使社會組織成為社區(qū)自治鏈條的重要一環(huán)，以社會組織的不同公益項目、社會組織帶入的經(jīng)費(fèi)等驅(qū)動居委公共事務(wù)的治理，利用社會組織的資源服務(wù)社區(qū)居民。除此之外，C社區(qū)在與其他社會組織互動的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)社會組織的運(yùn)行模式，在轄區(qū)內(nèi)成立自己的社會組織，成為參與社區(qū)公共事務(wù)的新主體。C社區(qū)在街道層面并無社會組織驅(qū)動治理創(chuàng)新的舉措，但C社區(qū)積極回應(yīng)轄區(qū)居民的興趣愛好和生活需求，把關(guān)進(jìn)入社區(qū)的社會組織類型和項目，確定與社會組織的協(xié)作內(nèi)容和方式，開辟了一條組織化動員參與的路徑。C社區(qū)的模式表明，黨委引導(dǎo)下的社會組織參與和居民在社會組織平臺中的參與，使創(chuàng)新的參與制度深度回應(yīng)了居民要求、拓展了社會組織的成長空間、降低了居委會和地方政府的治理成本。地方黨委政府和居委會、社會組織和居民共同成為社區(qū)建設(shè)的重要主體，各主體均不可或缺。

(四)基層治理模式創(chuàng)新的參與維度演進(jìn)邏輯

參與制度創(chuàng)新是實現(xiàn)基層有效治理的關(guān)鍵，基層社區(qū)參與方式、參與平臺和參與主體的差異無不影響著基層治理創(chuàng)新的實際效果。B社區(qū)與C社區(qū)的比較分析證實了基層治理模式創(chuàng)新對基層居民參與行為和外在政治效能感有著重要影響。因此，未有制度創(chuàng)新的A社區(qū)，即傳統(tǒng)的“街鎮(zhèn)-居委/村委”模式，應(yīng)該創(chuàng)新參與制度和參與方式、確定參與平臺和創(chuàng)新參與主體，向B社區(qū)或C社區(qū)進(jìn)行制度學(xué)習(xí)或制度模仿。同時，作為后發(fā)基層治理創(chuàng)新，應(yīng)在制度初始設(shè)計環(huán)節(jié)避免類似B社區(qū)的那種創(chuàng)新后的“低度參與與低居民政治效能感”問題，并在參與平臺的創(chuàng)制過程中注意“向上”和“向下”的雙向整合，建立上下主體間的聯(lián)系機(jī)制，以打通不同主體間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、推動動員型參與的發(fā)展，切實回避參與平臺的空轉(zhuǎn)。目前我國基層治理的創(chuàng)新模式大多與B社區(qū)運(yùn)行狀況類似，即黨委政府“安排”的創(chuàng)新、“安排”的參與人選和“安排”的參與平臺和治理主體，這無疑是行政權(quán)力在基層社會的延續(xù)，為“創(chuàng)新”而創(chuàng)新，是實現(xiàn)行政目的的權(quán)力拓展，而非發(fā)揮公眾參與權(quán)利以滿足其政治效能感。通過參與制度和參與平臺的科學(xué)設(shè)計，將行政強(qiáng)制參與轉(zhuǎn)向有序有效的動員型參與，這是由我國基層社會的治理現(xiàn)狀決定的。在基層政府治理中心下沉的同時，基層黨委把關(guān)社會組織參與基層治理的公共事務(wù)、擴(kuò)大基層治理平臺，借助社會組織的多重力量引導(dǎo)居民參與，構(gòu)建適合地方特點、吸引居民參與的路徑和平臺并保持多方良性互動，是基層治理創(chuàng)新的重要方向。通過有效的參與設(shè)計構(gòu)建完善的多主體參與的基層自治網(wǎng)絡(luò)，是形成基層治理的堅實合作基礎(chǔ)。因此，基層黨委政府應(yīng)在參與制度創(chuàng)新中整合和吸納社會組織和居民的力量，跳出原有的行政路徑依賴，通過下沉行政權(quán)力和降低行政重心搭建覆蓋居民參與的新平臺，聚焦擴(kuò)大參與主體、拓寬參與渠道和增加參與機(jī)會推進(jìn)基層治理制度創(chuàng)新，進(jìn)而增強(qiáng)公眾的政治效能感，推動基層政府的治理能力與執(zhí)政合法性的提升，實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新的根本政治目的。

[1][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].王冠華等譯.上海：上海人民出版社，2008.

[2]俞可平.公民參與的幾個理論問題[J].青海人大，2007(1).

[3]Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Planning Association，1969，35(4).

[4]曾慶亮、林藝.我國公民政治參與的當(dāng)前特征[J].理論探索，2013(4).

[5] Archon Fung,Erik Olin Wright.Deepening Democracy [M].Verso，2003.

[6][美]戴維·奧斯本、[美]特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.

[7]Archon Fung.Varieties of participation in complex governance[J].Public Administration Review，2006：66-75.

[8]Benjamin Ginsberg.The Consequences of Consent: Elections，Citizen Control and Popular Support [M].Reading，Mass,1982.

[9]Angus Campbell，Gerald Gurin.The Voter Decides [M].Peterson and Company,1954.

[10]Miller McPherson，Susan Welch.The Stability and Reliability of Political Efficacy：Using Path Analysis to Test Alternative Models [J].The American Political Science Review，1977(2).

[11]Almond G A，Verba S.The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations[J].International Journal，1963，19(2).

[12]桂勇、施文捷.城市基層政治參與對政治效能感的影響：一項實證研究[J].復(fù)旦政治學(xué)評論，2009(1).

[13]李蓉蓉.農(nóng)民政治效能感對政治參與影響的實證研究[J].深圳大學(xué)學(xué)報，2013(4).

[14] 熊光清.中國公民政治效能感的基本特征及影響因素分析——基于五省市的實地調(diào)查[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2014 (2).

[15]XiaoYi Hu.The Effects of Political Participation on Political Efficacy: An Analysis of China’s 2005 Survey on Self-Governance at the Village Level[D].Illinois State University，2011.

[16]孫柏瑛.公民參與形式的類型及其適用性分析[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2005(5).