摘 要：使用收入、生計(jì)資產(chǎn)和主觀評(píng)價(jià)三種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)城市低保制度瞄準(zhǔn)率進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏誤難以避免。瞄準(zhǔn)偏誤產(chǎn)生原因的主要包括四方面：除了正式文件中規(guī)定的資格條件以外，各地在具體瞄準(zhǔn)實(shí)踐過程中還可能夾雜一些不成文的潛規(guī)則；現(xiàn)有家計(jì)調(diào)查方法在技術(shù)上很難非常準(zhǔn)確地查清家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況；瞄準(zhǔn)精度與行政成本密切相關(guān)，而國(guó)家用于低保瞄準(zhǔn)的行政成本比較有限；低保制度瞄準(zhǔn)過程中的自由裁量權(quán)很容易被工具性地用來服務(wù)于實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏誤。

關(guān)鍵詞：瞄準(zhǔn)困境；城市低保；資格障礙；技術(shù)難題；政治影響

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）03-0061-12

作者簡(jiǎn)介：姚建平，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授 （北京 102206）

一、引 言

中國(guó)城市低保制度從1993年開始在上海試點(diǎn)。在低保制度推行之初，受保人數(shù)比較有限。1996年，全國(guó)接受低保的城市居民只有84.9萬。1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，受保人數(shù)隨著制度的完善迅速增長(zhǎng)。1999年低保覆蓋人數(shù)為265.9萬，但到2002年低保人數(shù)就達(dá)到2064.7萬，并且基本上保障了城鎮(zhèn)所有貧困人口，從而實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！雹?。此后我國(guó)城市低保人口總數(shù)基本穩(wěn)定，既沒有繼續(xù)大規(guī)模增加也沒有大規(guī)模減少。從官方的角度來看，應(yīng)保盡保實(shí)現(xiàn)之后，低保制度建設(shè)進(jìn)入了鞏固、提高和完善階段。但是這種情況到了2008年以后開始改變。低?？?cè)藬?shù)自2009年達(dá)到頂峰之后開始不斷下降，到2015年時(shí)低保人數(shù)只剩下1701.1萬人，相當(dāng)于2009年的72.52%②。那么近年來低保覆蓋人數(shù)為什么不斷下降呢？是城市貧困問題有所緩解？還是低保接受者的資格條件發(fā)生了變化？或者低保瞄準(zhǔn)過程出現(xiàn)了問題？當(dāng)前，城市低保做到“應(yīng)保盡?！痹谝欢ǔ潭壬媳划?dāng)成了政治任務(wù)。但在實(shí)際操作中，一些地方低保工作做得不到位，漏保、錯(cuò)保、騙?，F(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。近年來，國(guó)家花了很大精力治理低保制度瞄準(zhǔn)過程中存在的問題，包括建立信息核對(duì)平臺(tái)，對(duì)已納入低保但經(jīng)過復(fù)核不符合條件的及時(shí)清理，做到應(yīng)出盡出。同時(shí)深入社區(qū)了解情況，對(duì)應(yīng)保未保的困難群眾及時(shí)納入保障范圍，做到不漏一戶一人，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。那么，目前的低保制度瞄準(zhǔn)率如何呢？通過努力就能夠?qū)崿F(xiàn)“應(yīng)保盡?！眴?？

一、文獻(xiàn)回顧和數(shù)據(jù)

George Dellaportas構(gòu)建兩個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行瞄準(zhǔn)效率評(píng)價(jià)：沒有獲得保障的目標(biāo)家庭數(shù)與目標(biāo)家庭總數(shù)之比，即為擠出率（漏保）；獲得保障的非目標(biāo)家庭數(shù)與獲得保障的家庭總數(shù)之比，即為漏損率（錯(cuò)保）。 George Dellaportas，“The Effectiveness of Public Assistance Payments in Reducing Poverty”， The American Journal of Economics and Sociology， Vol.39， No.2， 1980， pp.113-121.擠出率與漏損率都表示瞄準(zhǔn)的偏差率，擠出率加上漏損率的值越大，整個(gè)制度的瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確率就越低。在“應(yīng)保盡?！背闪⒌那疤釛l件下，低保制度理論上應(yīng)該是100%的受助率。但是在實(shí)踐中又會(huì)是怎樣呢？目前已有的研究對(duì)中國(guó)低保制度瞄準(zhǔn)率的判斷差異很大，但有個(gè)基本共識(shí)：不管是正式官方的還是調(diào)查原始數(shù)據(jù)都有欺騙性，低保制度的實(shí)際受助率都大大低于官方的受助率。 Martin Ravallion， Shaohua Chen， “Benefit Incidence with Incentive Effects， Measurement Errors and Latent Heterogeneity： A Case Study for China” ，Journal of Public Economics， Vol.128， 2015， pp.124-132.Gao等人發(fā)現(xiàn)，有資格獲得最低生活保障的家庭占城市總?cè)丝诘?.3%， 但有資格獲取低保的家庭中大約只有一半的人是低保領(lǐng)取者。 Qin Gao， Irwin Garfinkel， Fuhua Zhai， “Anti-poverty Effectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China ”， Review of Income and Wealth， 2009， Vol.55， No.1， 2009， pp.630-655.他們的另一項(xiàng)研究認(rèn)為，2.8%的城市居民有資格申請(qǐng)最低生活保障，但是只有不到一半的人實(shí)際上得到了低保。低保資格傾向于那些人力資本少和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源少的家庭。 Qin Gao， Irwin Garfinkel， Fuhua Zhai， “How Effective is the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China ”， Review of Income and Wealth， Vol.55， No.1（Supplements）， 2007， pp.630-655.這些研究表明，“漏保”可能是中國(guó)城市低保制度瞄準(zhǔn)的重要問題。但另一些研究認(rèn)為，城市低保制度“錯(cuò)?！眴栴}和“漏?！眴栴}一樣嚴(yán)重。Ravallion等人的研究結(jié)果顯示，中國(guó)7.7%的城市家庭是具有享受低保資格的應(yīng)保家庭，但其中只有28% 的家庭真正獲得了低保救助，而在實(shí)際享受低保的家庭中，43%的家庭是不具備低保資格的。 Ravallion， Martin， Shaohua Chen，Youjuan Wang， “Does the Di Bao Program Guarantee a Minimun Income in Chinas Cities？”， in Jiwei Lou and Shuilin Wang （ed.）， Public Finance in China： Reform and Growth for a Harmonious Society， Washington D.C， World Bank， 2006， pp.317-314.有學(xué)者利用2004年14個(gè)城市的就業(yè)和社會(huì)保障調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，39%的應(yīng)保家庭得到了救助，誤保率為40%。 Meiyan Wang， “Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China”， China & World Economy， Vol.15， No.2， 2007， pp.74-88.另有學(xué)者使用2002—2014 年的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市低保制度漏保率高達(dá)77%，錯(cuò)保率達(dá)到69%。曹艷春：《我國(guó)城市“低保”制度的靶向精準(zhǔn)度實(shí)證研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第7期。由此反映出中國(guó)城市低保制度的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度較低。而張翔、張曉鑫使用2012 和2014 年中國(guó)家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CFPS）計(jì)算出來的中國(guó)城鎮(zhèn)低保錯(cuò)保率和漏保率分別為55.79%、89.02%和61.76%、82.93%。張翔、張曉鑫：《家庭電力消費(fèi)、家庭收入與最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率》，《中國(guó)人口科學(xué)》2017年第2期。

對(duì)于低保制度瞄準(zhǔn)效率的評(píng)價(jià)跟所使用的數(shù)據(jù)密切相關(guān)。如果數(shù)據(jù)包括非貧困人口，那么估計(jì)出來的瞄準(zhǔn)率偏差會(huì)大一些。反之，如果數(shù)據(jù)僅包括貧困人口，那么估計(jì)出來瞄準(zhǔn)率偏差則可能小一些。周冬霞使用武漢市480戶困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)査地區(qū)城市低保“擠出率”為6.4%，低?！奥p率”為4.8%， “擠出率”與“漏損率”之和為11.2%，存在一定程度的瞄準(zhǔn)偏離現(xiàn)象。她采用生計(jì)資產(chǎn)排序的方法同樣也驗(yàn)證了調(diào)查地區(qū)存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)的“棄真錯(cuò)誤”和“取偽錯(cuò)誤”。這表明，以家庭經(jīng)濟(jì)收入為準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)方法存在其不合理性，單純以收入來衡量貧困只能將絕對(duì)貧困人口保障進(jìn)來，而無法覆蓋相對(duì)貧困人口。周冬霞：《城市低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的評(píng)估與完善》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年。郭偉和采用民政部政策研究中心的“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”調(diào)查數(shù)據(jù)（2011、2012、2013年數(shù)據(jù)）對(duì)城市低保制度的瞄準(zhǔn)率進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前我國(guó)城市低保制度的瞄準(zhǔn)率已經(jīng)高達(dá)85%，但不容忽視的是，這意味著仍然有15%的應(yīng)保家庭沒有瞄準(zhǔn)。郭偉和：《當(dāng)前我國(guó)城市低保制度的滿意度、瞄準(zhǔn)率和就業(yè)影響》，《社會(huì)建設(shè)》2016年第5期。

另有一些研究認(rèn)為，中國(guó)城市低保瞄準(zhǔn)率是在發(fā)生變化的。楊穗等人使用中國(guó)居民收入分配課題組（CHIP）2002 年和2007年的城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析最低生活保障政策的瞄準(zhǔn)有效性時(shí)發(fā)現(xiàn)， 各個(gè)城市的最低生活保障水平不斷提高的同時(shí)政策的瞄準(zhǔn)有效性卻降低了。在應(yīng)保人口中，2002年的漏出率為54.3 %， 2007年為42.3% 。2002年的誤保率為73.8%，2007年為76.2%。楊穗、高琴、李實(shí)：《中國(guó)城市低保政策的瞄準(zhǔn)有效性和反貧困效果》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3期。還有些研究雖然沒有直接估算城市低保的瞄準(zhǔn)率，但通過評(píng)價(jià)瞄準(zhǔn)技術(shù)改進(jìn)對(duì)瞄準(zhǔn)率提供的影響，可以從另一個(gè)側(cè)面判斷我國(guó)城市低保瞄準(zhǔn)率現(xiàn)狀。例如，有研究者使用2003—2014年全國(guó)城市低保數(shù)據(jù)，評(píng)估上海市建立家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)對(duì)低保人口數(shù)量的影響發(fā)現(xiàn)，可信收入憑證的獲取可以使城市低保的瞄準(zhǔn)效率提高30.61% 。按照這樣的識(shí)別效果，在全國(guó)推廣收入核對(duì)系統(tǒng)會(huì)減少低保人口647.90 萬-1509.76萬人，節(jié)約財(cái)政資金185.90億-433.18億元， 占同期財(cái)政低保支出的27.57% -64.24%。劉萬里、吳要武：《精準(zhǔn)識(shí)別： 用技術(shù)完善城市低保的退出機(jī)制——以上海家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)為例》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2016年第12期。這表明，采用傳統(tǒng)近似家計(jì)調(diào)查方法來進(jìn)行低保識(shí)別的瞄準(zhǔn)偏誤相當(dāng)大。

從上面的討論可以看出，不管是哪項(xiàng)研究（無論使用何種方法、采用何種數(shù)據(jù)）都無法證明中國(guó)城市低保制度實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，瞄準(zhǔn)偏誤似乎難以避免。不同研究之間的差別僅在于所估算的擠出率和漏損率的值不一樣。本文將使用收入、生計(jì)資產(chǎn)和主觀評(píng)價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算城市低保制度瞄準(zhǔn)率，并從資格條件、技術(shù)和政治因素三個(gè)方面來分析瞄準(zhǔn)偏誤產(chǎn)生的原因。研究使用的數(shù)據(jù)采用問卷調(diào)查和個(gè)案訪談的方式獲得，調(diào)查時(shí)間是2015年7月和8月。調(diào)查城市是遼寧沈陽市、阜新市和葫蘆島市。家庭問卷采用配額抽樣方法： （1）首先確定每個(gè)城市的問卷總量為200份，然后在城市所有街道中按簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣方法抽取10個(gè)街道，每個(gè)街道20份問卷。（2）從街道所有申請(qǐng)過低保的人員名單系統(tǒng)中按等距抽樣的方法抽取20戶作為問卷的填答對(duì)象。三個(gè)城市總共發(fā)放問卷600份，回收問卷588份，有效問卷580份。所有人員都是當(dāng)?shù)孛裾块T社會(huì)救助信息系統(tǒng)里的低保對(duì)象、低收入人員和申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)人員（以下簡(jiǎn)稱低收入人員/家庭）。低收入人員訪談對(duì)象是在每個(gè)抽中街道中的所有問卷調(diào)查對(duì)象中選取一部分低保人員和一部分申請(qǐng)未批準(zhǔn)人員，三個(gè)城市總共訪談低收入家庭成員21人。三個(gè)城市樣本問卷低收入家庭人口特征情況見表1。工作人員問卷的抽樣方法是主觀抽樣，即在抽中的市、區(qū)縣、街道和社區(qū)各級(jí)民政部門中盡量照顧性別、年齡、行政級(jí)別、從事社會(huì)救助工作的時(shí)間等特征，在每個(gè)單位抽取5到10位左右的工作人員填答問卷，同時(shí)選取1到2位熟悉社會(huì)救助工作的工作人員進(jìn)行訪談。本研究共發(fā)放工作人員問卷125份，回收125份問卷，有效問卷125份。訪談社會(huì)救助工作人員15人。

二、基于收入、生計(jì)資產(chǎn)和主觀評(píng)價(jià)的城市低保制度瞄準(zhǔn)率

從文獻(xiàn)綜述可以看出，研究者對(duì)于中國(guó)低保制度瞄準(zhǔn)率的估計(jì)有很大差異，應(yīng)保未保現(xiàn)象似乎更加突出。以下采用收入、生計(jì)資產(chǎn)和主觀評(píng)價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)來估計(jì)三個(gè)城市低保制度的瞄準(zhǔn)率。

（一）基于收入標(biāo)準(zhǔn)的城市低保瞄準(zhǔn)率

要判斷低保制度目標(biāo)對(duì)象瞄準(zhǔn)效率，首先要確定哪些人是政策目標(biāo)對(duì)象。目前全國(guó)各地對(duì)于能否享受低保最主要的標(biāo)準(zhǔn)的是收入。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》第九條規(guī)定，國(guó)家對(duì)于共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。根據(jù)《沈陽市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》（沈民發(fā)〔2012〕5號(hào)）第二章第九條規(guī)定：城鄉(xiāng)低保以家庭為保障單位，申請(qǐng)條件為共同生活的家庭成員人均收入和實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，是否符合申請(qǐng)低保的收入標(biāo)準(zhǔn)主要是看其共同生活的家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)。由于財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定各地并不統(tǒng)一，并且財(cái)產(chǎn)狀況用于低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)具有很強(qiáng)的主觀性。在那些沒有引入居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)的地區(qū)，申請(qǐng)者的財(cái)政狀況主要取決于上門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核查的工作人員的主觀判斷。因此，這里在計(jì)算城市低保瞄準(zhǔn)率時(shí)將財(cái)產(chǎn)因素排除在外。

假定共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)就被認(rèn)定為可以獲得低保，反之則不能獲得低保。表2是三個(gè)城市2014年被訪家庭瞄準(zhǔn)效率計(jì)算結(jié)果。從表中可以看出，三個(gè)城市都不同程度上存在對(duì)目標(biāo)家庭的瞄準(zhǔn)存在著偏誤。從漏損率來看，阜新市最高為14.17%，其次是沈陽市為10.68%，葫蘆島市為10%。也就是說，各個(gè)城市被訪低保家庭中都有超過10%的家庭人均收入是超過當(dāng)?shù)氐捅＞€的，均存在一定程度的錯(cuò)?，F(xiàn)象。從擠出率來看，阜新市最高為21.01%，其次是葫蘆島市為14.6%，最后是沈陽市為5.1%。也就是說，從家庭人均收入的角度來看，各個(gè)城市被訪低收入家庭均不同程度地存在應(yīng)保未?，F(xiàn)象。值得注意的是，由于本研究的數(shù)據(jù)中的被訪家庭是低保對(duì)象、低收入人員和申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)人員。因此，即使排除財(cái)產(chǎn)因素對(duì)低保瞄準(zhǔn)效率的影響，這一計(jì)算結(jié)果表明低保瞄準(zhǔn)率也存在一定程度上的偏誤。

（二）基于生計(jì)資產(chǎn)的城市低保制度瞄準(zhǔn)效率估計(jì)

僅僅考慮經(jīng)濟(jì)狀況來確定低保對(duì)象在理論上是有缺陷的?；诳尚心芰儕Z理論，貧困現(xiàn)象的發(fā)生是可行能力的剝奪。因此，生計(jì)資產(chǎn)理論和方法被開發(fā)出來，并應(yīng)用于社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率的評(píng)價(jià)。本文在以往研究的基礎(chǔ)上參考國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者選取識(shí)別指標(biāo)的方法對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了修訂，結(jié)合三個(gè)調(diào)查城市居民家庭生計(jì)實(shí)際狀況，選取了13個(gè)具有代表性的指標(biāo)。鄧大松、王增文：《硬制度”與“軟環(huán)境”下的農(nóng)村低保對(duì)象的識(shí)別》，《中國(guó)人口科學(xué)》2008年第5期。然后，借鑒生計(jì)資產(chǎn)指標(biāo)體系的量化研究， Kay Sharp， “Measuring Destitution： Integrating Qualitative and Quantitative Approaches in the Analysis of Survey Data”， IDS Working Paper 217， Brighton： Institute of Development Studies，2003；易紅梅、張林秀：《農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過程中的瞄準(zhǔn)分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2011年第6期。并咨詢了相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，?duì)各指標(biāo)分配相應(yīng)的權(quán)重。本文的生計(jì)資產(chǎn)考慮了物質(zhì)資產(chǎn)、人力資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和社會(huì)資產(chǎn)四個(gè)方面，并構(gòu)建出城市居民家庭生計(jì)資產(chǎn)量化指標(biāo)體系，如表3所示。

按照所給公式分別計(jì)算出每個(gè)家庭各單項(xiàng)生計(jì)資產(chǎn)分值以及四大生計(jì)資產(chǎn)總值，得出赤貧指數(shù)。按指數(shù)大小由低到高進(jìn)行排序，指數(shù)值的大小代表貧困的程度。指數(shù)的值越小，表示居民相比較而言更加貧困，理論上也就更加有資格獲得低保救助。根據(jù)George Dellaportas對(duì)保障轉(zhuǎn)移的目標(biāo)家庭瞄準(zhǔn)效率方法，可以評(píng)價(jià)三個(gè)城市低保救助的瞄準(zhǔn)效率。數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果共得到382戶的赤貧指數(shù)（去掉數(shù)據(jù)缺失值后），包括289戶低保戶和93位申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)戶。根據(jù)生計(jì)資產(chǎn)理論，數(shù)值越低表示該家庭相對(duì)更加貧困，理論上應(yīng)該越有資格享受低保待遇。因此，理論上被調(diào)查的所有低保對(duì)象都應(yīng)排在前289位，而所有申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)對(duì)象都應(yīng)排在后93位。但根據(jù)赤貧指數(shù)計(jì)算結(jié)果排序顯示：（1）在前289位中有237位低保對(duì)象，52位申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)對(duì)象，其中237位低保對(duì)象為“正確瞄準(zhǔn)”，52位申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)對(duì)象為“錯(cuò)誤排除”；（2）在后93位中有41位申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)對(duì)象，52位低保對(duì)象，其中41位申請(qǐng)低保未批準(zhǔn)對(duì)象為“正確排除”，而52位低保對(duì)象為“錯(cuò)誤包含”。因此，可得出擠出率（漏保率）為17.99%（52/289）、漏損率（錯(cuò)保率）為17.99%（52/289）， “擠出率”與“漏損率”之和為35.98%。因此，如果按照生計(jì)資產(chǎn)理論進(jìn)行判斷，調(diào)研地區(qū)的城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)率存在一定偏誤。

（三）基于主觀評(píng)價(jià)的瞄準(zhǔn)率

對(duì)于瞄準(zhǔn)率的主觀評(píng)價(jià)往往受到評(píng)判者立場(chǎng)的影響。由于政治環(huán)境和績(jī)效考核的原因，低保工作人員對(duì)于低保制度瞄準(zhǔn)率判斷一般會(huì)傾向于正面評(píng)價(jià)。那些已經(jīng)獲得救助的低保戶是低保制度的既得利益者，因此通常也會(huì)對(duì)制度表達(dá)正面評(píng)價(jià)。但是那些申請(qǐng)卻未批準(zhǔn)的低收入人員大都會(huì)傾向于認(rèn)為制度不公平，有可能基于自身的經(jīng)歷給予更多的負(fù)面評(píng)價(jià)。以下分三類人員對(duì)三個(gè)城市的低保制度瞄準(zhǔn)率進(jìn)行比較分析，見表5。

從表5中可以看出，當(dāng)問及低保工作是否存在“該保的沒報(bào)?！爆F(xiàn)象時(shí)，邊緣戶認(rèn)為“沒有”的比例為68.4%，低保戶認(rèn)為“沒有”的比例是76.1%，而工作人員認(rèn)為“沒有”的比例達(dá)到97.1%。這似乎說明作為制度受益者的低保戶對(duì)制度的正面評(píng)價(jià)比較高，沒有得到低保的邊緣戶似乎對(duì)制度的評(píng)價(jià)就沒有低保戶高，而作為執(zhí)行低保制度的工作人員顯然更加相信制度實(shí)施得非常好。同樣，對(duì)于該問題反向提問得到的結(jié)果也是一樣。當(dāng)問到低保工作存在“保了不該保的”現(xiàn)象嗎？邊緣戶認(rèn)為“沒有”的比例為70.2%，低保戶認(rèn)為沒有比例為78.6%，而工作人員認(rèn)為“沒有”的比例達(dá)到89.2%。這表明，不管哪類人員都肯定了瞄準(zhǔn)偏誤的存在，只是不同身份對(duì)瞄準(zhǔn)偏誤的程度存在不同的認(rèn)識(shí)。

三、對(duì)瞄準(zhǔn)偏離的解釋

為什么不管采取何種方法對(duì)城市低保制度瞄準(zhǔn)率進(jìn)行計(jì)算都始終存在偏誤呢？其中的原因十分復(fù)雜，總體看來主要可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）復(fù)雜的資格條件

1999年《城市居民最低生活保障條例》和2014年《社會(huì)救助暫行辦法》兩個(gè)法律文件都規(guī)定，城市最低生活保障的資格條件是收入和資產(chǎn)。但是，各地在實(shí)踐中卻加入了更多的資格條件，使得低保制度瞄準(zhǔn)不再是僅僅基于收入和資產(chǎn)，而變成了一種復(fù)合資格條件下的瞄準(zhǔn)。

類別瞄準(zhǔn)（瞄準(zhǔn)人口特征）本來主要用于社會(huì)福利，但在實(shí)踐中往往也被運(yùn)用于低保制度。分類施保就是類別瞄準(zhǔn)和財(cái)富瞄準(zhǔn)相結(jié)合的結(jié)果。例如，2015年沈陽市民政局出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)沈陽市居民最低生活保障操作規(guī)范（試行）的通知》第三十五條規(guī)定，對(duì)低保家庭中的下列特殊困難人員增加一定比例或一定額度的低保金，提高他們的救助水平。這些人員包括 “三無”對(duì)象、重病患者、殘疾人、老年人、未成年人、全日制本科及以下在校學(xué)生、市人民政府確定的其他生活特殊困難人員。分類施保人員類別有交叉的，按最高比例或數(shù)額計(jì)算，不重復(fù)計(jì)發(fā)分類施保金。實(shí)際上，很多地方為了減少人們對(duì)低保對(duì)象資格的爭(zhēng)議、避免不必要的麻煩，在瞄準(zhǔn)時(shí)往往更喜歡挑選社區(qū)中的老弱病殘人員。在有些情況下，低保制度對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的要求甚至反而退居其次。

城市低保資格也有明顯的行為道德要求。根據(jù)1997年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，低保對(duì)象認(rèn)定過程中并非完全按照收入標(biāo)準(zhǔn)，有很多人是排除在城市最低生活保障的范圍以內(nèi)的，這些人包括：（1）違反《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《計(jì)劃生育法》的人員和家庭；（2）因吸毒、賭博造成家庭生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人員和家庭；（3）在領(lǐng)取最低生活保障金期間無正當(dāng)理由拒絕勞動(dòng)部門和基層組織提供勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的人員。早期對(duì)于有違反犯罪行為的“兩勞人員”的低保資格問題是從嚴(yán)的，但是到后來又發(fā)展到另外一個(gè)極端。一些地方為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)“兩勞人員”普遍實(shí)行全額低保金覆蓋，無須嚴(yán)格審查就能吃低保。王勤莉、伍林生：《城市低保對(duì)象中“兩勞人員”的問題及對(duì)策》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。2015年沈陽市民政局出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)沈陽市居民最低生活保障操作規(guī)范（試行）的通知》第四十六條規(guī)定，勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的低保對(duì)象，連續(xù)3次無正當(dāng)理由拒絕接受公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介紹工作或不參加公益勞動(dòng)的，區(qū)、縣（市）人民政府民政部門可減發(fā)或者停發(fā)其保障金。經(jīng)推介適合其自身?xiàng)l件工作但拒絕就業(yè)3次以上的，按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算家庭收入。

以上討論的都是有政策文件規(guī)定的資格條件，在實(shí)踐中各地在正式文件規(guī)定之外還存在一些的不成文規(guī)定。有研究通過田野調(diào)查的定性觀察來討論其應(yīng)保未保原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目的地方執(zhí)行遠(yuǎn)比正式規(guī)則重要得多 Martin Ravallion， Shaohua Chen， “Benefit Incidence with Incentive Effects， Measurement Errors and Latent Heterogeneity： A Case Study for China”， Journal of Public Economics， Vol.128， 2015， pp.124-132.。有研究者針對(duì)廣州的低保制度進(jìn)行探索性研究發(fā)現(xiàn)，除了收入要求外還要滿足三條不成文的條件：工作能力、家庭結(jié)構(gòu)和庇護(hù)主義。這三條不成文的條件在街道層面上實(shí)踐不僅阻礙了國(guó)家資源到達(dá)城市貧困家庭，而且與意識(shí)形態(tài)相背離并損害制度的合法性。 Jie Lei， “Covering Whoever is Eligible？ An Exploratory Study on the Eligibility of the Urban Minimum Living Standard Guarantee in China”， Critical Social Policy： A Journal of Theory and Practice in Social Welfare， Vol.34， No.2， 2014， pp.155-174.在低保大幅擴(kuò)面之前， 許多地方在核定低保對(duì)象時(shí)， 常常用一些“土政策”將很多申請(qǐng)者排斥在外。譬如： 對(duì)勞動(dòng)年齡段的人口， 假定其可以自食其力，不予批準(zhǔn)享受低保； 對(duì)于申請(qǐng)最低生活保障金的在職職工、進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或養(yǎng)老金的人員， 無論其實(shí)際上是否有收入， 都按照當(dāng)?shù)卣嫉挠嘘P(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算其“應(yīng)得收入”等。梅艷君、鐘會(huì)兵：《淺析社會(huì)救助對(duì)象的確認(rèn)》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2007年第11期。本研究在三個(gè)城市的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，如果低保家庭有畢業(yè)的大學(xué)生，那么不論其是否找到工作都要計(jì)算為其有工作收入，因而很容易被清退出低保制度。此外，人情關(guān)系對(duì)于低保資格條件的影響也不容忽略。

（二）技術(shù)難題

一是準(zhǔn)確核查家庭收入和資產(chǎn)非常困難。收入和資產(chǎn)缺乏量化測(cè)算指標(biāo)，服務(wù)對(duì)象收入不穩(wěn)定或故意隱瞞，致使家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查不準(zhǔn)。江治強(qiáng)、王偉進(jìn)：《當(dāng)前城市低保制度運(yùn)行的主要問題與對(duì)策建議》，《中國(guó)民政》2015年第6期。從訪談的情況來看，對(duì)于申請(qǐng)家庭的收入判斷要做到完全準(zhǔn)確是很難的。很多情況下工作人員對(duì)收入和資產(chǎn)的判斷具有一定的主觀性。例如，一位社會(huì)救助工作人員在談到收入和資產(chǎn)核查時(shí)這樣表述：

有些收入沒法核查，他們有些可能是季節(jié)性的，有些是臨時(shí)性的。我們這大部分都是力工的，裝車卸車的啦，扛著鐵鍬往路邊一站。有用工的車就說上來幾個(gè)人，快的就上去了，慢的鐵鍬上去了人沒上去，結(jié)果錢沒掙著，還搭把鍬。入戶通常要憑感官。進(jìn)去看看家里的存糧，做的可能有剩飯剩菜，看剩的都是肉的，生活肯定不錯(cuò)。還有家里的裝修程度，有的可能幾乎啥也沒有。但是裝修可能只能反映前一段時(shí)間。在那里擺個(gè)電腦，可能舊電腦也不值幾個(gè)錢，有的可能家里有學(xué)生，也需要。但是有空調(diào)、鋼琴，這就不可以了。

家庭收入和資產(chǎn)信息核對(duì)能夠很好地解決家計(jì)的準(zhǔn)確性問題， 收入和資產(chǎn)狀況通過信息平臺(tái)核對(duì)也比入戶調(diào)查等傳統(tǒng)方法要客觀準(zhǔn)確得多。目前中國(guó)大部分省市都建立了家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)。但是，信息核對(duì)系統(tǒng)也不是萬能的。例如，由于受法律的約束，目前絕大部分地區(qū)信息核對(duì)平臺(tái)無法查詢家庭銀行存款和金融資產(chǎn)情況。家庭收入和資產(chǎn)跨省信息無法查詢，有些資產(chǎn)甚至在省內(nèi)也無法查詢。對(duì)于家庭持有現(xiàn)金的情況無法查詢。即使能夠查出家庭資產(chǎn)，對(duì)家庭資產(chǎn)的量化有時(shí)候也是難題。因此，由于信息不對(duì)稱，家計(jì)審查過程中存在逆行選擇。一些申請(qǐng)者在申請(qǐng)過程中會(huì)隱瞞對(duì)自己不利的收入和資產(chǎn)信息，導(dǎo)致低保目標(biāo)對(duì)象偏離，讓不符合條件者被納入到受益者行列中。現(xiàn)有政策對(duì)“共同生活的家庭成員”的核定也存在困難。按照《條例》的規(guī)定， 城市低保對(duì)象必須具有城市戶口。但是， 對(duì)于家庭中一方是城市戶口另一方是農(nóng)村戶口的“半邊戶”的情況很難核實(shí)其共同收入。另外，申請(qǐng)家庭通過拆分戶口同樣也可以將原先不符合低保資格變成符合低保資格。例如，一位社會(huì)救助工作人員在談到家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)的重要性時(shí)說：

我認(rèn)為家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查最重要的是信息系統(tǒng)的核對(duì)。如果有這個(gè)系統(tǒng)，就可以直接核查他的各類信息。比如說前一陣核實(shí)到房產(chǎn)，讓他提供屋房證明，愿意提供就提供，不提供的就打回來，說讓你街道自己來，就挺費(fèi)力的。如果發(fā)現(xiàn)有購(gòu)買大型房屋的，這樣就得取消，咱沒有系統(tǒng)，就核查不了。再比如說退休，能不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者又重新上崗了，這些如果主要依靠信函，就可能會(huì)涉及到操作問題，可能缺乏真實(shí)性。

二是瞄準(zhǔn)偏誤有時(shí)間因素的原因。實(shí)際上，低收入人員的收入和資產(chǎn)始終處于變動(dòng)狀態(tài)。例如，得到親屬的贈(zèng)與（非贍養(yǎng)費(fèi)），或者低保戶在調(diào)查時(shí)因工作增加收入使得家庭收入超出當(dāng)?shù)匾?guī)定低保標(biāo)準(zhǔn)線等。當(dāng)貧困家庭收入和資產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，政府行政工作部門的家計(jì)調(diào)查不可能隨時(shí)跟進(jìn)?！皯?yīng)保盡保、應(yīng)退進(jìn)退”是當(dāng)前低保制度實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的基本要求。盡管目前政府相關(guān)部門在加強(qiáng)低保人員的動(dòng)態(tài)管理，但在實(shí)踐中“應(yīng)退盡退”不僅會(huì)存在時(shí)間差，而且會(huì)面臨低保戶采取種種方法抵制退出的問題。

三是高行政成本導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況核查困難。由于實(shí)行家計(jì)審查需要收集和驗(yàn)證申請(qǐng)人的收入和財(cái)富信息，而這是需要高昂行政成本的過程。瞄準(zhǔn)的精度要求越高， 收集信息與驗(yàn)證信息的成本越高。從訪談中發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)人提供的勞動(dòng)保障部門或單位出具的關(guān)于收入和就業(yè)等方面的證明材料，有一些是人情或關(guān)系所為。家庭收入中的存款及利息、有價(jià)證券及紅利收入和資產(chǎn)信息不僅取決于信息系統(tǒng)建設(shè)情況，也一定程度上依賴政府工作人員上門進(jìn)行核實(shí)。當(dāng)前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)信息核對(duì)系統(tǒng)建設(shè)滯后，而全國(guó)民政部門工作人員（尤其是基層工作人員）力量有限，因此要提高瞄準(zhǔn)的精度始終面臨行政成本投入問題。

四是對(duì)于那些“漏?！比藛T難以從技術(shù)的角度完全解決。漏保問題實(shí)際上是社會(huì)救助項(xiàng)目很難完全解決的問題。例如，當(dāng)問到“有沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡?！睍r(shí)，一位工作人員這樣回答：

我們實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。我接觸的都實(shí)現(xiàn)了，應(yīng)該保的都保了。但有些時(shí)候是走訪中發(fā)現(xiàn)該保的，他們前兩年并未上報(bào)，原因主要是因?yàn)楦杏X自己能掙點(diǎn)錢、礙于面子等，但是現(xiàn)在生病了才申請(qǐng)。

而另一位工作人員這樣回答“應(yīng)保盡?！眴栴}：

凡是符合標(biāo)準(zhǔn)的并且來申請(qǐng)的都會(huì)給予低保，如果說在家中等著工作人員來要求申請(qǐng)的那種不會(huì)給予。我們低保的宣傳力度很大，該得到的應(yīng)該都得到了。

大量研究表明，中國(guó)低保制度的漏?，F(xiàn)象也比較嚴(yán)重。漏保的主要原因可以分為兩個(gè)方面：一是很多人并不知道他們有資格申請(qǐng)低保。針對(duì)這種情況的對(duì)策只能加強(qiáng)低保政策的宣傳。二是一些人可能是因?yàn)閻u辱感而不愿申請(qǐng)，或者覺得資格審查過于繁瑣而不愿意申請(qǐng)。在這種情況下，只能動(dòng)員那些符合條件的人申請(qǐng)低保。但是從政府工作工作人員的角度來看，一般情況下他們并不愿意去宣傳和動(dòng)員，因?yàn)檫@樣會(huì)增加他們的工作量而沒有實(shí)際的好處。特別是在基層工作人員力量不足的情況下，宣傳和動(dòng)員工作更加難以開展。

（三）政治因素影響

政治因素對(duì)瞄準(zhǔn)的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定或推動(dòng)某些政策的執(zhí)行而可能將本來不符合低保資格條件的人納入低保。例如，根據(jù)1997年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障的受益對(duì)象要向下崗失業(yè)人員和傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)對(duì)象兩類人傾斜。很明顯，這種規(guī)定是由于20世紀(jì)90年代末期全國(guó)面臨嚴(yán)重的下崗失業(yè)現(xiàn)象，急需低保制度來維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一些地方在城鎮(zhèn)化過程中為了推行“村改居”，而可能將不符合條件的家庭納入低保。一些地方為了安撫上訪者也可能給予他們低保。還有一些地方，低保資格還可能會(huì)成為社區(qū)治理過程中實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定和利益均衡的政策工具。

二是受政治環(huán)境的影響，應(yīng)保盡保在各地一定程度上成為了政治問題。應(yīng)保盡保必須做到，錯(cuò)保在實(shí)踐中是不允許的。在訪談中發(fā)現(xiàn)，工作人員對(duì)于應(yīng)保盡保還是非常有信心。例如，一位接受訪談的工作人員這樣表達(dá)應(yīng)保盡保：

應(yīng)該達(dá)到100%了。我們每個(gè)月或一季度會(huì)和社區(qū)機(jī)構(gòu)開一個(gè)小的檢查會(huì)議，關(guān)于低保的，了解具體的困難戶，看有沒有這種情況存在，像低保政策能照顧的但本人并不了解這種政策的。但低保政策在本地已經(jīng)實(shí)行15年了，百姓對(duì)這種政策是相當(dāng)了解的。

近年來筆者也多次調(diào)研訪談過很多政府工作人員。在正式訪談中，幾乎所有政府工作人員都會(huì)說本地做到了“應(yīng)保盡?！?。但是，如果進(jìn)一步追問就會(huì)發(fā)現(xiàn)，工作人員口中所謂的“應(yīng)保盡?！逼鋵?shí)指的是對(duì)那些申請(qǐng)救助人員的“應(yīng)保盡?！薄Ａ硗?，如果仔細(xì)考察低保制度的覆蓋面就會(huì)發(fā)現(xiàn)，低?？?cè)藬?shù)是不斷變化的。在一段時(shí)期內(nèi)低保人數(shù)在不斷擴(kuò)展，而在另一時(shí)期則呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。其實(shí)，這種情況可能與政治環(huán)境密切相關(guān)。20世紀(jì)初期城市低保制度建立初期的主要任務(wù)是擴(kuò)面并做到應(yīng)保盡保，各級(jí)政府部門往往有增加低保人數(shù)的內(nèi)在沖動(dòng)。因此，這一時(shí)期為了完成應(yīng)保盡保的任務(wù)一般情況下也會(huì)從寬處理，就是能進(jìn)低保的盡量都進(jìn)。而城鄉(xiāng)低保人數(shù)在2009年達(dá)到頂峰之后為什么會(huì)開始不斷下降？這可能與近年來反腐敗和扶貧政策實(shí)施密切相關(guān)。由于近年來的高壓反腐敗，地方行政人員為了避免在程序上出現(xiàn)紕漏往往從嚴(yán)把關(guān)，那些可進(jìn)可不進(jìn)的人往往就進(jìn)不了低保。由于在瞄準(zhǔn)的入戶調(diào)查和社區(qū)評(píng)議等環(huán)節(jié)往往在存在一定程度的自由載量權(quán)，有的時(shí)候甚至不得不在“合情”和“合法”之間進(jìn)行選擇。關(guān)于城市低保政策執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)的討論請(qǐng)參見朱亞鵬、劉云香《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行——以C 市城市低保政策執(zhí)行為例》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（ 社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期。

四、結(jié)論與政策涵義

本研究利用民政部門社會(huì)救助系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行抽樣，同時(shí)使用三種研究方法來計(jì)算城市低保制度瞄準(zhǔn)率。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，低保制度的瞄準(zhǔn)偏誤是不可避免的。這樣就澄清了一個(gè)事實(shí)：所謂“應(yīng)保盡?！痹趯?shí)務(wù)操作層面上幾乎是不可能的。這表明，城市低保制度的瞄準(zhǔn)偏誤具有制度的內(nèi)生性特征，在實(shí)踐中是難以完全克服的。它隱含的政策涵義是：（1）提高瞄準(zhǔn)率是盡可能地去接近“應(yīng)保盡保”。（2）如果說非要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡脑挘且仓炼嗍轻槍?duì)那部分已經(jīng)向民政部門提出申請(qǐng)的人而言的。

從制度設(shè)計(jì)的角度來看，雖然社會(huì)救助制度理論上是要根據(jù)家計(jì)調(diào)查的結(jié)果來確定申請(qǐng)者是否具有獲得低保的資格。但在實(shí)踐中，人口學(xué)特征、消費(fèi)狀況、行為道德因素等因素被各地加入正式的資格審查文件中。在具體瞄準(zhǔn)過程中，各地還夾雜著一些不成文規(guī)則（“土政策”）。復(fù)雜的資格條件不僅增加了進(jìn)入低保制度的困難，也一定程度上增加了瞄準(zhǔn)偏誤。那么各地為什么會(huì)在中央政策文件的基礎(chǔ)上增加種種資格條件的限制呢？其實(shí)這恰好體現(xiàn)了地區(qū)的差異性，是政策因地制宜的表現(xiàn)。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況和社會(huì)文化等很不平衡的情況下，全國(guó)完全采用統(tǒng)一的資格標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行低保制度也不現(xiàn)實(shí)。因此，制度優(yōu)化的策略不可能是取消各地附加的資格條件標(biāo)準(zhǔn)，而是盡可能地簡(jiǎn)化資格條件標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)減少瞄準(zhǔn)過程中的自由裁量權(quán)（例如，通過信息系統(tǒng)來識(shí)別收入和財(cái)產(chǎn)狀況等）。

瞄準(zhǔn)過程中的很多偏誤是難以在技術(shù)上解決的。很多低保家庭往往通過臨時(shí)就業(yè)來增加收入，低保家庭中親屬之間的贈(zèng)與現(xiàn)象也比較頻繁，更何況低保戶在面臨收入資產(chǎn)狀況審查時(shí)總會(huì)有意無意地隱瞞自己的真實(shí)情況。由于家計(jì)調(diào)查只會(huì)在特定時(shí)點(diǎn)上進(jìn)行，而貧困家庭的收入和資產(chǎn)狀況隨時(shí)都在發(fā)生變化，因此由于時(shí)間因素也很容易導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差。瞄準(zhǔn)精度與行政成本密切相關(guān)。提高瞄準(zhǔn)的精度需要投入大量的人力（工作人員）和財(cái)力（信息系統(tǒng)建設(shè)等）。尤其是要提高對(duì)“漏?！比藛T瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確性，其行政成本更高。一般來說，國(guó)家用于低保制度的行政成本是相對(duì)固定的，也不可能無限提高。在這種技術(shù)上難以完全解決問題情況下，其政策內(nèi)涵是：低保制度是要看其是否實(shí)現(xiàn)了既定政策目標(biāo)（例如是否實(shí)現(xiàn)了兜底保障和社會(huì)穩(wěn)定的功能等），而不是去刻意追求應(yīng)保盡保。

社會(huì)救助制度本身是具有政治功能的。在不同時(shí)期，社會(huì)救助總是會(huì)被工具性地用來服務(wù)于國(guó)家各種政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。更何況任何制度設(shè)計(jì)都不可能完美，低保瞄準(zhǔn)過程中工作人員實(shí)際上存在一定的自由裁量權(quán)。在特定政治環(huán)境下因?yàn)楣ぷ魅藛T的“從嚴(yán)”或“從寬”操作，一定程度上會(huì)改變那些處于邊緣狀態(tài)人能否進(jìn)入低保的結(jié)果。自由裁量權(quán)在大多數(shù)情況下實(shí)際上可以是合法的。但是如果自由裁量權(quán)被濫用，低保制度在執(zhí)行過程中被當(dāng)作其他政策推行或社會(huì)治理過程中利益均衡的工具，那么大量瞄準(zhǔn)偏誤一定會(huì)不可避免地發(fā)生。

本文的研究仍有許多不足之處。例如，由于數(shù)據(jù)的可獲得性的原因，對(duì)于瞄準(zhǔn)偏誤產(chǎn)生的原因分析主要是基于訪談資料和相關(guān)政策文件，而沒有使用定量研究方法，這使得全文上半部分和下半部分有不太匹配之嫌。此外，針對(duì)城市居民采用生計(jì)資產(chǎn)法來評(píng)價(jià)低保制度的瞄準(zhǔn)率，也是一種嘗試性的探索。這些不足之處希望在以后的研究中能夠有所改進(jìn)。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： This article use income， livelihood assets and subjective evaluation to calculate the targeting error of urban Dibao system in China. The result shows the targeting error cannot remove completely in practice. The reasons of targeting errors produced can be divided into four aspects. There are some unwritten rules on eligibility in the targeting process except official rules on legal policies. The means test could not completely find out the real condition of family income and assets. The accuracy degree of targeting is closely related with administrative cost while the administrative cost cannot be increase unlimitedly. The agencys discretion of Dibao system is always used for achieving political goals. When the agencys discretion is misused， the targeting error cannot be avoided.

Keywords： Targeting Dilemma； Urban Dibao； Eligibility Obstruction； Technological Problem； Political Influences