呂 萍，鐘榮桂

(中國人民大學 公共管理學院住房發(fā)展研究中心，北京 100872)

一、引言

根據(jù)十八屆三中全會《決定》的部署，“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，必須“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”。其中在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制中，提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。城鎮(zhèn)化最終的目標是城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)之間要素的流動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要手段之一。我國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提出，也與國際經(jīng)驗相符。研究發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)化早期，為加速資本積累，各國普遍會在推動農(nóng)業(yè)增長的同時，抑制農(nóng)村社會和政治發(fā)展，但在工業(yè)化進行到一定階段后，將會存在一個經(jīng)濟與社會政策、政治發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向并走向城鄉(xiāng)一體化的過程[1]。

住房是居民最重要的財產(chǎn)之一。隨著城鄉(xiāng)要素的流動，當下割裂的城鄉(xiāng)二元住房市場產(chǎn)生了諸多問題。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟導致城鄉(xiāng)不同的住房制度，使農(nóng)民和市民的住房權益的差異逐漸增大。逐漸打破城鄉(xiāng)住房市場之間的壁壘，建立統(tǒng)一的市場體系，必然涉及到城鄉(xiāng)居民住房權益的變化和調(diào)整。如何實現(xiàn)舊有住房權益格局向新的權益格局的有序轉(zhuǎn)換和平穩(wěn)過渡，關系到改革的順利進行，也影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。城鄉(xiāng)住房市場一體化進程中，農(nóng)民和市民住房權益將發(fā)生怎樣的變化？變化的過程及其調(diào)整機制是怎樣的？這種利益格局轉(zhuǎn)化的風險如何防范？這將是本文要研究和探討的內(nèi)容。

本文擬從以下四個部分闡述觀點：第二部分是相關文獻的梳理；第三部分首先分析現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元住房結構下農(nóng)民和市民住房權益的差異及問題，并重點對城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變中居民住房權益的變化展開討論；第四部分運用制度變遷理論分析城鄉(xiāng)二元住房結構向城鄉(xiāng)住房市場一體化格局轉(zhuǎn)化的過程及其調(diào)整機制，提出了城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變的構想，第五部分對城鄉(xiāng)住房市場一體化完成后居民住房權益的前后變化作對比分析，并對可能的風險提出防范措施，第六部分是研究的結論與討論。

二、文獻綜述

(一)城鄉(xiāng)居民住房權益的差異

城鄉(xiāng)居民住房權益的差異主要體現(xiàn)在農(nóng)村住房權益的限制。劉潤秋(2006)認為現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度存在宅基地使用權不可轉(zhuǎn)讓性與農(nóng)村住房所有權可轉(zhuǎn)讓性、農(nóng)村宅基地物權與政府公權的矛盾。農(nóng)村住房產(chǎn)權難以合法流轉(zhuǎn)，閑置的農(nóng)村住房日益增多，還導致市郊農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生[2]。袁鋮(2010)研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失嚴重制約農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，而且與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展相背離[3]。趙之楓等(2011)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，對城鄉(xiāng)二元的住房制度作了對比分析，并對農(nóng)村宅基地制度不完善導致的“小產(chǎn)權房”、“城中村”、“空心村”等問題做了深入分析[4]。胡建坤(2011)的研究認為我國農(nóng)村住房制度存在流轉(zhuǎn)機制不完善、宅基地及住房的讓渡權缺失，其資產(chǎn)價值難以實現(xiàn)，使農(nóng)村富余勞動力無法實現(xiàn)“帶著資產(chǎn)進城”等問題[5]。毛維國(2012)研究認為農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)限制問題造成住房及宅基地資源大量浪費，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展[6]。何紹周等(2012)研究了農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長面臨的制度性約束，認為宅基地交易的市場、范圍、方式都受到限制，其作為生產(chǎn)要素的價值難以體現(xiàn)農(nóng)民對宅基地完整的物權，提出應建立統(tǒng)一的市場[7]。顧澄龍等(2016)的研究發(fā)現(xiàn)未加入住房公積金的居民，購房時的成本將增加13.5%[8]。陳衛(wèi)華等(2017)認為住房功能能否發(fā)揮以及在多大程度上得以發(fā)揮，主要取決于所處的制度環(huán)境，即所謂住房制度決定住房功能發(fā)揮。農(nóng)村住房交易一直處于隱形狀態(tài)，農(nóng)村住房只有成本價而無市場價格，與城市住房相比，農(nóng)村住房只發(fā)揮了居住功能而未發(fā)揮資產(chǎn)功能[9]。從目前的研究文獻來看，城鄉(xiāng)二元制度下城鄉(xiāng)住房權益的差異及城鄉(xiāng)住房的不公平已是學者的共識，對于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢也越來越認同。

(二)城鄉(xiāng)住房權益差異的改革對策

針對城鄉(xiāng)住房權益的差異現(xiàn)狀，改革二元的住房市場是未來城鄉(xiāng)住房發(fā)展的出路。研究的分歧在于改革的力度和改革的領域。有的學者基于土地制度提改革思路，如歐陽安蛟等(2009)認為放開宅基地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民住房財產(chǎn)權的實現(xiàn)，但對控制宅基地規(guī)模、宅基地整理挖潛、農(nóng)戶住宅保障等方面有諸多不利影響，而宅基地退出機制的缺失又是導致目前宅基地利用存在問題的根本原因，因此應該建立激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制[10]。錢忠好(2013)利用2003-2008年間我國23個省(自治區(qū)、直轄市)的面板數(shù)據(jù)，研究土地市場化與城鄉(xiāng)居民收入差距之間的關系，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府應該不斷加大土地市場化改革的力度，不斷強化市場機制在配置土地資源中的作用[11]。鐘榮桂等(2017)認為戶籍制度改革促進人口自由流動，影響城鄉(xiāng)住房市場需求，土地制度改革使得土地自由交易，影響城鄉(xiāng)住房市場的供給，二者一起構成城鄉(xiāng)住房市場的基礎，城鄉(xiāng)住房市場一體化的實現(xiàn)需要土地制度改革和戶籍制度改革同步實施[12]。

也有學者的改革思路對策是基于農(nóng)村住房制度，如劉潤秋(2006)認為現(xiàn)有農(nóng)村住房產(chǎn)權制度嚴重制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，亟待通過改革來推動城鄉(xiāng)要素市場統(tǒng)一，彌合城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構[13]。靳京等(2009)從農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)與土地征收的視點切入，分析完善農(nóng)村住房體系建設的可能性，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化住房體系建議[14]。呂萍等(2013)認為統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房市場是徹底根除小產(chǎn)權房問題的出路[15]，對于進城農(nóng)民工住房問題的解決，應當制定改革戶籍制的長遠目標，并在此框架下堅持改革和創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)住房保障的城鄉(xiāng)一體化[16]。張軍(2014)研究認為財產(chǎn)性收入不僅是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分，而且已成為農(nóng)民人均純收入的新增長點[17]。

(三)住房制度變遷機理

住房制度的改革是住房領域?qū)W者們研究的重要內(nèi)容。賈康等(2007)研究了80年代以來的中國城鎮(zhèn)住房體制轉(zhuǎn)軌和制度變遷的具體過程，提出了建立政府、市場分工的多層次住房供應體系的基本思路[18]。朱亞鵬(2007)把1998年貴陽房改模式和全國其他地方房改進行對比，通過房改政策過程的分析，認為社會公平和市場化改革并不完全矛盾，適當?shù)恼邉?chuàng)新既可以推動社會公平，又可以提高經(jīng)濟效率[19]。陳釗等(2008)系統(tǒng)梳理了城鎮(zhèn)住房制度改革的過程，研究認為在原福利分房制度下享有更多好處的群體在住房市場化過程中同樣受益較多，將進一步加劇住房不平等[20]。李培(2008)對不同時期中國住房制度改革的政策做了深入分析，并認為為中低收入家庭提供滿足其基本生活需求的居住條件是構建和諧社會的重中之重[21]。盧嘉(2013)以合約理論的視角，對我國城鎮(zhèn)住房制度改革的過程展開做了深入研究[22]。陳衛(wèi)華等(2017)運用制度變遷理論分析了我國農(nóng)村住房市場衍化條件與發(fā)展模式[23]。鐘榮桂等(2017)用政策范式理論研究了我國住房保障制度的變遷過程[24]。

從研究現(xiàn)狀來看，對于住房制度的變遷過程，制度變遷理論是常用的分析范式，關于未來住房發(fā)展向城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變有較大的認同，但對核心概念還缺乏一個清晰的界定，僅有的文獻也僅僅停留在提出城鄉(xiāng)住房市場一體化設想階段，城鄉(xiāng)住房市場一體化中居民住房權益的研究零散見于農(nóng)村住房相關研究中。

城鄉(xiāng)住房市場關系將經(jīng)歷城鄉(xiāng)住房市場依存、城鄉(xiāng)住房市場分離、城鄉(xiāng)住房市場調(diào)整和城鄉(xiāng)住房市場一體化四個階段[12]，城鄉(xiāng)住房市場一體化是對現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離住房市場結構的重要沖擊，制度的創(chuàng)新涉及到新舊制度格局中當事人利益的調(diào)整，因此，城鄉(xiāng)住房市場一體化中農(nóng)民和市民住房權益的變化非常關鍵，農(nóng)民和市民住房權益變化和調(diào)整的幅度決定城鄉(xiāng)住房一體化實現(xiàn)的難度和進度，需要特別關注和研究。

三、城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變中居民住房權益的變動

改革開放后逐步建立和完善的城市住房制度使多數(shù)城市居民擁有了自己的住房，同時也通過提供可租或者可購買的保障性住房，解決了少數(shù)經(jīng)濟條件差的居民的住房問題。而在農(nóng)村，基于現(xiàn)行的土地和住房制度，通過申請宅基地并自行建設住房，使所有的農(nóng)村居民都擁有了自己的住房。這種相對獨立的和穩(wěn)定的住房二元結構，隨著鄉(xiāng)城人口的流動以及住房市場發(fā)展，被慢慢地沖破，也使得原本穩(wěn)定的城鄉(xiāng)住房失去平衡，改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)住房二元結構已經(jīng)成為趨勢和必然。任何制度的改革和變革，都會遇到阻力和障礙。運行多年的二元住房制度結構格局，在向一元住房利益格局轉(zhuǎn)化的過程中，必然引起城鄉(xiāng)居民住房權益的變動。

(一)現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割住房市場中居民住房權益及問題

住房首先能滿足人們?nèi)粘＞幼?、生活或工作的安全空間的需要，是典型的消費品，同時住房價值量大，人們可以通過住房交易的方式從中獲利，住房又具有用于投資的可能。我們將與住房有關的權利和利益，簡稱住房權益。無論是城市住房還是說農(nóng)村住房，居民擁有的都是房屋的所有權和土地的使用權。首要的區(qū)別在于時間的不同，城市國有土地的使用期限是有限的，而農(nóng)村集體宅基地的使用權是無期限的。從使用期這個角度講，農(nóng)村住房權益似乎大于城市住房的權益，下面將再從權能的角度來分析城鄉(xiāng)住房的差異。

我們從法律條文分析城鄉(xiāng)住房權益的差異，現(xiàn)有法律中城鄉(xiāng)住房用益物權的差異較大。根據(jù)《物權法》第三十九條的規(guī)定，“所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。而根據(jù)房地一體原則，在轉(zhuǎn)讓房屋所有權時，土地和房屋要一起轉(zhuǎn)讓，在轉(zhuǎn)讓土地使用權時，房屋所有權也必須一起轉(zhuǎn)讓。對于城市住房，《物權法》第一百三十五條規(guī)定，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”，即城市市民擁有完整的用益物權，可以依法對其住房行使占有、使用和收益的權利，處分權歸國家所有。而對于農(nóng)房，《物權法》第一百五十二條規(guī)定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，也就是說，農(nóng)民的農(nóng)房是沒有收益權的。城市住房和農(nóng)村住房的區(qū)別關鍵在于收益權的差別。用益物權中收益權的實現(xiàn)一般是基于流轉(zhuǎn)，《物權法》第一百四十三條規(guī)定，“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”，可見，城市住房的流轉(zhuǎn)不受限制，權能較為完整?！段餀喾ā肺磳φ厥褂脵嗳说臋嗄茏鲆?guī)定，但依照《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”規(guī)定可知，建筑于宅基地之上的農(nóng)村住房可以出賣、出租。但前提是限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。農(nóng)村住房沒有收益權，但同時又允許交易，間接含義即為農(nóng)民的出賣或出租類似于贈與性質(zhì)，并且僅發(fā)生在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

城鄉(xiāng)住房權益的不同還體現(xiàn)在他物權中的擔保物權?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l規(guī)定，宅基地不能抵押，《擔保法》第三十七條有同樣規(guī)定?？梢?，農(nóng)民住房不能設立擔保物權，而城市住房無此限制。

使用期的不同，物權權能的不同，用益物權和擔保物權的不同，是目前城鄉(xiāng)住房的主要差異，表1展示了現(xiàn)有法律框架和產(chǎn)權結構下農(nóng)民和市民的住房權益差異。

表1 城鄉(xiāng)分割的住房市場中農(nóng)民與市民住房權益比較

城鄉(xiāng)二元的住房制度下分割的住房市場產(chǎn)生了諸多問題，首先，也是最大的問題就是權益的不平等。城市偏向的住房制度對于農(nóng)民來說是不公平的，城鄉(xiāng)之間住房權益差異巨大。城市居民的住房可以占有、使用和收益，而農(nóng)民住房的收益權被剝奪，城市住房可以抵押融資，而農(nóng)房的抵押卻受限，這些住房權利的不平等是城鄉(xiāng)之間收入差異加大的原因之一。其次，城鄉(xiāng)二元住房制度導致城鄉(xiāng)住房供需矛盾，住房資源配置效率低下[25-26]。以北京市為例，2015年末城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積31.69平方米，農(nóng)村居民人均住房面積43.03平方米，農(nóng)村人均住房建筑面積是城鎮(zhèn)的1.36倍*數(shù)據(jù)來源：《北京市2015年暨“十二五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，而且，鄉(xiāng)城之間人口遷移在未來很長時間都將存在，農(nóng)村人口流失導致農(nóng)村衰敗，空心村現(xiàn)象產(chǎn)生[27]，二元住房制度限制了住房資源的更合理配置。最后，城鄉(xiāng)二元住房制度增加了社會矛盾，二元的住房制度導致住房非正規(guī)市場活動頻繁。城市房價高企，城市中低收入人群和廣大流動人口一房難求，城市內(nèi)部出現(xiàn)城中村問題[28]；城市近郊土地極差地租巨大，小產(chǎn)權房現(xiàn)象屢禁不止。

(二)城鄉(xiāng)住房市場一體化及其轉(zhuǎn)變中居民住房權益的變動

逐步轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元制度為一元制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房市場一體化，意味著城鄉(xiāng)住房和土地資源的配置更為有效，城鄉(xiāng)居民住房權益的平等性將提高，對于解決人口流動帶來的住房問題也會有很大幫助。同時，城鄉(xiāng)住房市場一體化之后市民和農(nóng)民住房權益也將發(fā)生較大變動，舊有問題的解決伴隨著新問題的產(chǎn)生，下文詳細分析城鄉(xiāng)住房市場一體化給居民住房權益帶來的影響。

1.城鄉(xiāng)住房市場一體化

形成于經(jīng)濟二元結構背景下的城市和農(nóng)村相對割裂的住房市場，越來越多地暴露出各種矛盾和問題。如何適應經(jīng)濟結構由二元向一元的轉(zhuǎn)化，適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，以及城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，建立相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房市場，已經(jīng)成為重要的研究命題。

城鄉(xiāng)住房市場一體化建設，首先是城鄉(xiāng)住房權益的確定和住房市場主體關系的明晰，包括住房產(chǎn)權的清晰界定、權益關系及其變化和調(diào)整關系等，且不僅包括商品房的相關產(chǎn)權和權益的明確，也包括保障房產(chǎn)權權益的確定，這是市場有效運行的基礎；其次，是住房制度和政策的一體化建設，不僅要加強相對薄弱的農(nóng)村的住房規(guī)制建設，也要從城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略角度，加強城鄉(xiāng)住房規(guī)制的相對統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，為城鄉(xiāng)住房市場良性運行和發(fā)展創(chuàng)造條件；最后是與城鄉(xiāng)住房市場相關配套制度和政策的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，涉及戶籍、就業(yè)、社會保障等一系列政策。

城鄉(xiāng)住房市場一體化的建設，是伴隨著城鄉(xiāng)建設用地市場統(tǒng)一、農(nóng)村宅基地制度改革的深化而推進和發(fā)展的。城鄉(xiāng)住房市場的統(tǒng)一，不僅要完善相對發(fā)展滯后的農(nóng)村住房市場，也要通過多渠道住宅用地的供應，增加住房供應，緩解住房供求矛盾；不僅要解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城的居住問題，也要解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員農(nóng)村住房問題、以及城市和農(nóng)村居民的住房改善需求，是一個整體性和系統(tǒng)性的改革。

2.市民住房權益的變動

(1)市民在城市獲取住房的成本相對減少。城鄉(xiāng)住房市場一體化過程中，城市和農(nóng)村以其公共服務吸引勞動力要素流動，農(nóng)民和市民“用腳投票”決定選擇居住地點[29]。在短期內(nèi)，城市的工作機會和公共服務優(yōu)于農(nóng)村，且隨著農(nóng)村住房用益物權的實現(xiàn)，農(nóng)房退出的農(nóng)民進城意愿增加，并使對城市住房的需求增大。而農(nóng)村住房市場的開放，會增加整個住房市場供給，能夠平衡供求矛盾，對住房價格降低有積極的作用，并最終使市民購買城市住房成本會相應降低。

(2)市民在農(nóng)村獲取住房的可能性出現(xiàn)和增加。隨著城鄉(xiāng)住房市場一體化的推進，農(nóng)村住房將滿足兩部分人群需求，一是有環(huán)境偏好的城市改善型住房需求人群，二是低生活成本偏好的城市“擠出”人群。對于這兩部分城市居民，不論是選擇農(nóng)村住房作為第二居所，作為休閑度假去處，還是偏好農(nóng)村安靜低成本的生活，農(nóng)村住房都是理想選擇。

3.農(nóng)民住房權益的變動

(1)農(nóng)村住房權益價值顯化的可能性增加。城鄉(xiāng)住房市場一體化的建設，將為農(nóng)村住宅的價值顯化提供實現(xiàn)的平臺。從理論上來看，農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓，將增加農(nóng)民家庭財產(chǎn)性收入，提升其整體收入水平；農(nóng)房抵押，將增加農(nóng)民資本，提高農(nóng)民增收的可能性。從實踐發(fā)展來看，無論是出于低成本的考慮，還是出于對農(nóng)村環(huán)境的偏好，“小產(chǎn)權房”屢禁不止的現(xiàn)狀就是城市居民對農(nóng)村住房偏好的體現(xiàn)，而浙江溫州等地農(nóng)村住房抵押在中央政府禁止與地方政府熱衷的夾縫中發(fā)展起來[30]，也間接說明農(nóng)村住房權益顯化其對于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的促進作用。

(2)在城市獲得住房的可能性增加。住房是個性化產(chǎn)品，不同的人群有不同的偏好。城鄉(xiāng)住房市場一體化之后，對城市生活偏好的農(nóng)民將更有可能獲得城市住房，一方面是農(nóng)村住房的變現(xiàn)增加了支付能力，另一方面是多年在城市工作經(jīng)驗形成的社會資本使得在城市生活是更優(yōu)的選擇，而且隨著戶籍制度的弱化，獲得保障性住房的可能性也增加。

(三)城鄉(xiāng)居民住房權益變動可能產(chǎn)生的問題

(1)城鄉(xiāng)居民住房權益的公平性問題。城鄉(xiāng)住房市場一體化，盡管使城鄉(xiāng)居民住房權益相對平等，但是城鄉(xiāng)居民中不同群體之間能否獲得或者租購第二處住房的權利仍然存在差別。不論是進城務工人員是否可以獲得城市住房，還是城市居民是否能夠去農(nóng)村租購住房，在農(nóng)村村民之間、城市市民之間以及城鄉(xiāng)居民之間都會產(chǎn)生新的住房的差異和不公平問題。

(2)農(nóng)村耕地的保護問題。農(nóng)村住房市場的開放，在盤活農(nóng)民家庭財產(chǎn)權的同時，也使農(nóng)村住房產(chǎn)生巨大的潛在收益，并對保護耕地形成新的壓力。如何避免形成新的過度“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題，需要多方面規(guī)制和維護。

(3)城鄉(xiāng)住宅用地的供求矛盾問題。城鄉(xiāng)住房市場的一體化擴展了住房的供求市場，也改變了供求格局。不論是進城務工人員的城市住房需求，還是城市居民的農(nóng)村住房需求，都會從總量上增加住房的需求數(shù)量，并增加住宅用地的需求量，產(chǎn)生住宅用地供求的新的矛盾。如何通過宅基地流轉(zhuǎn)等，調(diào)整和有效利用城鄉(xiāng)存量住宅用地，適應新的住房供求狀況，是未來發(fā)展的一個瓶頸。

(4)城鄉(xiāng)住房市場的穩(wěn)定運行問題?！胺孔邮怯脕碜〉?，不是用來炒的”，為我們的住房市場定了基調(diào)。城鄉(xiāng)住房市場的一體化，目的是促進城鄉(xiāng)要素的雙向流動，在顯化農(nóng)民住房財產(chǎn)，解決進程務工人員住房問題的同時，目的是進一步改善城鄉(xiāng)居民的住房狀況。城鄉(xiāng)住房市場供求狀況的改變，要避免加劇市場的不穩(wěn)定性，注重結構性供求矛盾的調(diào)整和優(yōu)化，加強城鄉(xiāng)住房市場長效機制的建設。

四、城鄉(xiāng)住房市場一體化的有序轉(zhuǎn)化構想

城鄉(xiāng)住房市場一體化的制度安排將降低交易成本，使社會福利最大[31]。城鄉(xiāng)住房市場一體化，是隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)城人口的遷移和流動提出的和推進的，也是適應和促進城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鄉(xiāng)住房體制和機制建設。因此，城鄉(xiāng)住房一體化的目標是促進城鄉(xiāng)發(fā)展，利于包括人口的多要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動。城鄉(xiāng)住房制度的一體化變革、住房市場的統(tǒng)一，其意義不僅利于解決城鄉(xiāng)人口流動帶來的城市住房的供求矛盾，也會促進農(nóng)村住房市場的建立和有序發(fā)展，合理利用閑置的房屋和土地。

(一)基于帕累托最優(yōu)確定轉(zhuǎn)變原則

圖1反映了不同城鄉(xiāng)住房市場結構下城鄉(xiāng)居民住房權益差異與人口流動情況。隨著農(nóng)民將向城市轉(zhuǎn)移，城市人口增加，城市市民住房權益增加。當城市市民住房權益較高時，城鄉(xiāng)住房權益差異引發(fā)的矛盾也增加，住房權益邊際遞減，于是市民住房權益趨緩并逐漸下降。與此同時，隨著城鄉(xiāng)之間要素互動的增加和農(nóng)村人口的減少，農(nóng)民住房權益增加；最后鄉(xiāng)城人口的轉(zhuǎn)移在P0點達到平衡，這時，市民住房權益和農(nóng)民住房權益在E0點達到平衡。城鄉(xiāng)住房市場一體化下，農(nóng)民住房權益上升較大，市民住房權益也相應增加，收益曲線在E1點達到新的均衡，此時人口流動方向還難以確定，但對于整個社會的收益是增加的。

圖1 住房權益差異與人口流動模型

在新舊利益格局的轉(zhuǎn)變過程中需要把握實現(xiàn)帕雷特最優(yōu)的基本原則，按照這一基本原則，我們?nèi)菀子幸韵聝蓚€推論：其一，解決進城務工人員的住房問題的同時，應該不影響城市居民住房福利的改善；其二，建立農(nóng)村住房市場的同時，應該有利于農(nóng)村居民住房福利的改善。這應該是一個接近理想狀態(tài)的變化過程，是多方利益平衡度的把握和調(diào)整過程。具體體現(xiàn)為以下幾個原則。

(1)確定和保護農(nóng)民的農(nóng)村住房權益，并賦予其選擇處置房產(chǎn)的權利。農(nóng)民擁有宅基地的用益物權和房屋的所有權，通過確權登記要對這一權利進行明確，并從法律上予以保護。同時，改革土地制度和住房制度等，通過賦予農(nóng)民宅基地和住房的處置權，顯化和實現(xiàn)農(nóng)民的住房財產(chǎn)權。鑒于目前農(nóng)村住宅分散、用地零星，不便于適度規(guī)模利用的現(xiàn)狀，可以通過確權后，進行指標化交易，這樣便于整治規(guī)劃和再利用。

(2)保障城市低收入住房困難群體的住房權益，逐漸擴大住房保障范圍到常住人口。鄉(xiāng)城人口的流動不僅為城市帶來了勞動力，也增加了城市的土地和住房的需求。如何在滿足流入城市人群住房需求的同時，又不損失城市居民的利益，不產(chǎn)生新的住房公平問題，是需要認真考慮的問題。從當前國家的有關政策來看，在城市工作且繳納相關稅費一定年限，就可以申請城市的保障性住房，且并不要求以放棄農(nóng)村的農(nóng)房為條件。而對于農(nóng)村閑置或者不需要住房的處理，是允許在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。這里容易產(chǎn)生問題的是，進城務工者在城市申請到保障房、同時擁有農(nóng)村住房與城市保障房對象的住房公平問題，以及進城務工和擁有農(nóng)村住房、同時申請到城市住房與農(nóng)村農(nóng)民的住房公平問題。適當?shù)膬A斜，是對進城務工農(nóng)民的鼓勵和優(yōu)惠政策，能夠讓其享受在城里安家樂業(yè)的福利。過度的傾斜，就會由住房不公平帶來新的社會矛盾。

(3)分地區(qū)、分城市實施和推進一體化的進度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同人、同房、同地、同權、同價”。實現(xiàn)“同人、同房、同地、同權、同價”，在現(xiàn)實中并不是容易操作和落實的。其主要原因，是過去長期以來城鄉(xiāng)割裂的制度安排和市場發(fā)展差異導致的。不論是完善制度建設，還是培育市場，都是需要時間來完成的。農(nóng)村宅基地和住房能否抵押、能否處置，需要制度的規(guī)定和許可，也需要市場的認識和接受。區(qū)分地區(qū)差異，采取不同的措施逐步縮小兩者的差異，是較為現(xiàn)實的選擇。對于城鄉(xiāng)住房市場相對發(fā)展較好的地區(qū)，要進行較大力度的制度改革；對于城鄉(xiāng)住房市場相對發(fā)展較差的地區(qū)，可適度推進制度的改革。因勢利導，成效會更為有效。

(二)基于制度變遷理論分析城鄉(xiāng)住房市場的轉(zhuǎn)變過程及其調(diào)整機制

按照諾斯的觀點，制度是一種規(guī)范人的行為的規(guī)則，通過向人們提供一個日常行為結構來減少不確定性，形成穩(wěn)定的預期，節(jié)約交易成本。制度分為制度環(huán)境和制度安排[32-33]。制度變遷一般是對構成制度的框架、規(guī)則、準則和實施的組合所做的邊界調(diào)整，變遷主要動力是相對價格的變化，包括要素相對價格變化、信息成本的變化、技術的變化等[34]。如果相對價格的變化導致的預期收益大于預期成本，制度變遷將有可能發(fā)生[35]。可以從制度變遷的理論分析城鄉(xiāng)二元結構住房市場向城鄉(xiāng)住房市場一體化的轉(zhuǎn)變過程。

(1)城鄉(xiāng)住房市場一體化的潛在收入隨著土地增值和規(guī)模經(jīng)濟而產(chǎn)生，并內(nèi)部化為城鄉(xiāng)居民住房權益

城鄉(xiāng)住房市場一體化新的潛在收入來源于市場范圍擴大的規(guī)模經(jīng)濟。改革開放三十多年來，城鄉(xiāng)之間人口的遷移和城市土地價值的變化十分顯著，住房制度改革顯化了城市土地和住房的價值，鄉(xiāng)城人口的遷移引發(fā)城市土地和住房的需求，進而導致土地價值上升，土地價值的上升使得制度變遷傾向于土地財產(chǎn)權制度，這也就解釋了《物權法》為何出臺。但《物權法》規(guī)定農(nóng)村宅基地僅有占有和使用的權利，可以交易，但沒有收益權，這種制度安排導致激勵的扭曲。亞當斯密早在《國富論》中就揭示，勞動分工提高生產(chǎn)率，進而增加居民福利，但勞動分工受市場范圍的限制。城鄉(xiāng)二元的住房市場結構人為限制了市場規(guī)模，市場規(guī)模限制的規(guī)模不經(jīng)濟導致“小產(chǎn)權房”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。 “小產(chǎn)權房”是住房市場二元結構下的必然結果。城鄉(xiāng)住房市場一體化使得市民在城市獲取住房的成本相對減少，在農(nóng)村獲取住房的可能性增加，使得農(nóng)民農(nóng)村住房權益價值顯化的可能性增加，在城市獲得住房的可能性增加。城鄉(xiāng)住房市場一體化提高資源配置效率，擴大市場范圍，形成規(guī)模經(jīng)濟，既降低了交易成本，也減少了社會成本。規(guī)模經(jīng)濟形成的潛在利潤或外部利潤，城鄉(xiāng)住房市場一體化將外部利潤內(nèi)部化為城鄉(xiāng)居民住房權益。

(2)產(chǎn)權明晰將降低推進城鄉(xiāng)住房市場一體化制度安排的成本

農(nóng)村土地確權登記頒證工作的推進降低了制度變遷的成本。科斯定理發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)權界定在市場交易和資源配置中的重要作用，但產(chǎn)權界定本身也是需要成本的，如果界定產(chǎn)權的成本太高，甚至高于產(chǎn)權界定帶來的收益，那產(chǎn)權界定將是沒有意義的。只有當產(chǎn)權界定的收益大于界定的成本，產(chǎn)權界定才會發(fā)生。而使產(chǎn)權界定的收益大于界定的成本的動力則主要源于經(jīng)濟價值的變化、技術革新、新市場的開辟和對舊的不協(xié)調(diào)的產(chǎn)權的調(diào)整[36]。開始于2010年的全國農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作為農(nóng)村宅基地和住房產(chǎn)權界定提供了可能。2014年，國土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》，農(nóng)村宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證工作積極開展；2015年3月，《不動產(chǎn)登記條例》開始施行；2016年12月，國土資源部進一步下發(fā)《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》，加快農(nóng)村宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證工作，諸多農(nóng)村土地確權登記法規(guī)和政策的施行使得住房市場一體化的成本降低。

(3)多方利益集團獲得現(xiàn)存的外部利潤，影響法律或政治等制度環(huán)境

城鄉(xiāng)住房市場一體化不僅僅增加了農(nóng)民的收益，而且利益集團的收益也可能增加。城鄉(xiāng)住房市場一體化下，一方面使農(nóng)村宅基地和住房流向生產(chǎn)效率更高的使用者，導致效率增加；另一方面增加宅基地和住房信貸能力，改善農(nóng)村金融和資本環(huán)境。社會平均收益率的下降使得資本尋求收益途徑增加，而農(nóng)村住房市場具有著潛在的巨大空間。2010年，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會出臺《關于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》，旨在加快推進農(nóng)村金融創(chuàng)新、積極改進和完善農(nóng)村金融服務，也為社會資本進入農(nóng)村提供了支持。

由于以上幾種情況，外部利潤的存在使得現(xiàn)存的制度通過變遷能夠?qū)崿F(xiàn)收益，收益存在說明制度需求大于制度供給，這也就意味著現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的住房市場處于非均衡的狀態(tài)，有實現(xiàn)帕累托改進的空間。制度的供給不足形成制度變遷的壓力，當城鄉(xiāng)分割的住房市場向城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變之后，實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)，制度供給和制度需求達到平衡，新的制度均衡就產(chǎn)生，制度的變遷也就完成了。均衡的形成就是收益內(nèi)部化的結果，在住房方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民住房權益。制度的變遷實質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程[35]。城鄉(xiāng)住房市場一體化的制度變遷過程如圖2所示。

五、城鄉(xiāng)新舊住房利益格局對比分析、成效和風險防范

(一)現(xiàn)狀和改革后的居民住房利益得失對比分析

就現(xiàn)狀制城鄉(xiāng)二元住房制度束縛下，由于鄉(xiāng)城人口的流動，城市住房供求矛盾增大，房價上漲對于城市居民的住房剛性需求和改善需求都有很大的影響，導致城市居民承受高昂的住房開支，住房福利損失嚴重。高支付成本導致商品房市場擠

圖2 城鄉(xiāng)住房市場一體化的制度變遷過程

出群體增加，加入到保障性住房申請隊伍，使原本就不足的保障房供求更加緊張，延長了保障性住房輪候期。

同時，農(nóng)村住房市場受制度束縛，農(nóng)民的宅基地和住房價值難以顯化和實現(xiàn)，不僅打擊農(nóng)民改善居住條件的激勵，也限制了進城務工人員改善住房的能力和機會。還有，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民因為缺少抵押物，融資渠道受阻，資金成本較高。對于城市商品房市場而不得只好去購買“小產(chǎn)權房”的居民，雖然暫時有了容身之所，但產(chǎn)權難以保證，存在巨大違約風險。現(xiàn)實城鄉(xiāng)居民住房收益和成本如下表2所示。

表2 城鄉(xiāng)發(fā)展受現(xiàn)有住房制度約束下的居民住房收益和成本

打破城鄉(xiāng)住房制度二元結構，建立統(tǒng)一的住房市場，平抑住房價格，不僅減少了城市居民住房支付成本，增加了改善性住房的選擇，也會通過住房供求狀況的調(diào)整，通過市場過濾等增加保障房的供給，促進市場的穩(wěn)定。對于選擇在城市生活的新市民，農(nóng)村住房和宅基地價值的顯化，增加了支付能力，提升了其在城市住房選擇權利。同樣，有農(nóng)村偏好的市民，也獲得體驗農(nóng)村田園生活的機會。

在農(nóng)村，小產(chǎn)權問題將不復存在，農(nóng)民的住房價值顯化，增加農(nóng)民住房投資和改善激勵，提高住房居住福利。對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人員，融資渠道增加，可以以較低的成本獲得資金支持從事生產(chǎn)活動。改革后城鄉(xiāng)居民住房收益和成本如表3所示。

表3 城鄉(xiāng)住房市場一體化中的居民住房收益和成本

(二)改革的成效和風險防范

1.改革的成效

城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房市場的建立，將有利于解決長期以來存在的城鄉(xiāng)居民之間住房權益的差異以及由此產(chǎn)生的矛盾，有利于整體提升城鄉(xiāng)居民的獲得感。同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房市場和規(guī)則的建立，也會有利于從根本解決非正規(guī)市場“小產(chǎn)權房”等頑疾，有利于促進住房資源的有效配置，保障城鄉(xiāng)居民住房權益，實現(xiàn)“住有所居” 和“房住不炒”。

2.可能風險的防范

如前所述，新舊利益格局的平穩(wěn)過渡的關鍵在于最小化外部利潤內(nèi)部化的成本，對于新舊利益格局變動可能產(chǎn)生的風險，需做好風險防范。

第一，要堅定保護耕地紅線，謹防耕地資源流失。農(nóng)村宅基地和住房價值的顯化，農(nóng)戶或集體受利益驅(qū)使，勢必有集體建設用地對耕地的侵占的壓力。各級政府應嚴格審批“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用地申請，合理規(guī)劃農(nóng)村用地，集體組織成員滿足條件按“一戶一宅”要求申請宅基地的，優(yōu)先使用已有閑置宅基地。鼓勵定居城市的農(nóng)戶自愿退出宅基地，建立“退出補償制度”。多部分密切配合，嚴密監(jiān)測耕地資源數(shù)量與質(zhì)量。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考量，避免出現(xiàn)新的住房不公平現(xiàn)象。城鄉(xiāng)住房制度和政策的相對統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，不僅利于緩解城鄉(xiāng)整體住房市場的供求矛盾，也有利于城鄉(xiāng)間人口、土地、住房等要素的公開和透明的雙向流動，并通過對“住有所居” 和“房住不炒” 等的限制，將有利于減少住房不公平的現(xiàn)象。

第三， 住房必須回歸居住功能，堅持抑制住房投機炒作行為。城鄉(xiāng)住房市場一體化，城鄉(xiāng)結合部住房投資、投機行為必然抬頭，只有根本上解決住房產(chǎn)權的明晰和產(chǎn)權關系調(diào)整的機制的建立，并輔之于城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，才能根治“住房投機”的行為。

六、結論與討論

本文從城鄉(xiāng)住房市場割裂向城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變過程中，居民住房權益的變動和誘發(fā)的問題入手，對城鄉(xiāng)住房市場一體化的內(nèi)涵和意義做了詳細闡述，研究了實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)變的原則和運行機制。研究發(fā)現(xiàn)在城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變過程中，市民在城市獲取住房的成本相對減少，在農(nóng)村獲取住房體驗的可能性將出現(xiàn)和增加；而農(nóng)民農(nóng)村住房權益價值顯化的可能性增加，在城市獲得住房的可能性增加，整體而言城鄉(xiāng)住房市場一體化對于整個社會的福利是增加的。

進一步的分析發(fā)現(xiàn)土地價值升值和規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)生的外部利潤是變遷的主要動力，而產(chǎn)權明晰降低了推進城鄉(xiāng)住房市場一體化制度安排的成本，隨著外部利潤被利益集團所收獲，制度環(huán)境終會發(fā)生改變。當城鄉(xiāng)分割的住房市場向城鄉(xiāng)住房市場一體化轉(zhuǎn)變之后，將實現(xiàn)帕累托改進。通過住房權益成本效益分析比較也進一步證明，實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)換以后的城鄉(xiāng)居民住房收益和成本要較轉(zhuǎn)換之前更為合理。

伴隨城鄉(xiāng)土地和住房制度的改革、以及統(tǒng)一市場的建立和發(fā)展，城鄉(xiāng)居民既有的住房權益狀態(tài)必將被打破，如何保證權益狀況的穩(wěn)定和有序轉(zhuǎn)化，并實現(xiàn)多贏，是改革所要關注的重點。人是一切行動的主體，農(nóng)民利益不受損，城鄉(xiāng)居民收益有保障，是改革的前提，這也正是本文所研究的重要內(nèi)容。

研究回歸到最核心的農(nóng)民、市民住房權益的角度，搭建了城鄉(xiāng)住房市場一體化的研究框架，提出了轉(zhuǎn)換原則和調(diào)整機制，為完善相關政策奠定了基礎。當然，城鄉(xiāng)要素的雙向流動是土地升值和規(guī)模經(jīng)濟的前提，目前最大的制度障礙是土地制度和戶籍制度，城鄉(xiāng)住房市場一體化的推進需要前置制度的調(diào)整和諸多配套政策的實施。而且，雖然理論表明城鄉(xiāng)住房市場一體化具有制度優(yōu)越性，是未來發(fā)展必然趨勢，但并非最有效的制度就一定會被當下選擇和實施。城鄉(xiāng)住房市場一體化制度的最終選擇和進程取決于多方利益的權衡。在舊有利益格局的打破和新利益格局的形成過程中，也要做好風險防范，才能實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

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