盧　錕

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上?！?01306)

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”)制度通過將環(huán)境因素納入政府決策，防止決策可能造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。事前預(yù)防是解決環(huán)境問題的有效方式。規(guī)劃環(huán)評(píng)違法現(xiàn)象比較普遍，要么“未評(píng)先批”被行政機(jī)關(guān)作為可有可無的工具，要么“評(píng)而不用”淪為規(guī)劃通過審批的程序，規(guī)劃環(huán)評(píng)意見難以形成剛性約束；同時(shí)公眾環(huán)境權(quán)益的保障與救濟(jì)程序付諸闕如，規(guī)劃布局問題引發(fā)大量環(huán)境矛盾和糾紛，甚至演變?yōu)槿后w性事件。如何強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度功能，成為制度設(shè)計(jì)者面臨的一個(gè)突出問題。

規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查是由司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)行為的合法性進(jìn)行審查監(jiān)督的制度。它的價(jià)值在于通過公眾和法院等主體的外部監(jiān)督，確保政府規(guī)劃決策環(huán)評(píng)程序的合法性。與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)不同，規(guī)劃環(huán)評(píng)不是一項(xiàng)單獨(dú)的行政許可，對于規(guī)劃這樣一種可能帶來重大環(huán)境影響的行政行為，目前尚未建立司法約束。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》沒有相應(yīng)的司法審查規(guī)定，《行政訴訟法》也未將行政規(guī)劃列入受案范圍。行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃環(huán)評(píng)行為事實(shí)上處于法網(wǎng)之外。在這樣的背景下，有必要對規(guī)劃環(huán)評(píng)的司法審查展開研究，為規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的有效實(shí)施設(shè)立司法防線，推動(dòng)旨在對私益進(jìn)行救濟(jì)的傳統(tǒng)訴訟向旨在預(yù)防和救濟(jì)“對環(huán)境本身之損害”、維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益的現(xiàn)代訴訟的轉(zhuǎn)變[1]。

一、規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的起源

環(huán)評(píng)制度最早由美國1969年《國家環(huán)境政策法》(NEPA)所創(chuàng)立。作為對一系列環(huán)境事件的回應(yīng)，該法第102條的程序性要求規(guī)定，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)“對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)擬議立法、建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)，均應(yīng)由主管官員提供一份詳細(xì)報(bào)告書”。美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(CEQ)制定的《<國家環(huán)境政策法>程序性規(guī)定實(shí)施條例》(Regulations for implementing the procedural provisions of the National Environmental Policy Act)進(jìn)一步將環(huán)評(píng)程序的適用范圍明確為制定政策、計(jì)劃、規(guī)劃和批準(zhǔn)項(xiàng)目*根據(jù)該條例，“重大聯(lián)邦行動(dòng)”包括影響可能是重大的和可能由聯(lián)邦控制和負(fù)責(zé)的行動(dòng)，具體可以分為：“(1)制定官方政策，例如，依據(jù)《行政程序法》制定的規(guī)則、條例、解釋；條約和國際公約或協(xié)議；確立導(dǎo)致或?qū)嵸|(zhì)上改變機(jī)構(gòu)的計(jì)劃的機(jī)構(gòu)政策的正式文件。(2)制定正式計(jì)劃(formal plans)，例如，由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)編制或通過的官方文件，該文件將指導(dǎo)或規(guī)定自然資源的替代利用并會(huì)成為未來機(jī)構(gòu)行動(dòng)的基礎(chǔ)。(3)制定規(guī)劃(programs)，例如，一系列執(zhí)行某一政策或計(jì)劃的協(xié)調(diào)行動(dòng)；為實(shí)施特定法定規(guī)劃或行政命令而作出的分配機(jī)構(gòu)資源的系統(tǒng)的、相互聯(lián)系的機(jī)構(gòu)決定。(4)批準(zhǔn)具體項(xiàng)目，例如，在某特定地理區(qū)域的建設(shè)或管理活動(dòng)。”(40 C.F.R.§ 1508.18)。法律要求行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)“盡最大可能地”考慮環(huán)境影響*“環(huán)境影響”包括“直接影響”和“間接影響”，其中“間接影響”是指引誘增長的影響(growth-inducing effects)，與用地方式、人口密度或人口增長率等改變相關(guān)的影響，以及相關(guān)的空氣、水及包括生態(tài)系統(tǒng)在內(nèi)的其他自然系統(tǒng)所受的影響(40 C.F.R.§ 1508.8)。，希望通過編制環(huán)境影響報(bào)告書這一程序性手段實(shí)現(xiàn)其規(guī)定的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。

然而，NEPA并沒有對環(huán)評(píng)(包括規(guī)劃環(huán)評(píng))的司法審查作出明確規(guī)定。該法表明了國家環(huán)境政策，但與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系并不明確。有跡象表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求被認(rèn)為是自助性的，行政機(jī)關(guān)將自己決定是否遵守，法院不得審查行政決定。但這個(gè)愿望沒有實(shí)現(xiàn)，法院在NEPA的實(shí)施中扮演了積極的角色[2]。法院認(rèn)為，為了確保遵行NEPA確立的環(huán)境政策及其程序性規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)合規(guī)情況進(jìn)行審查是必要的[3]。在1971年的卡爾弗特·克里夫斯協(xié)調(diào)委員會(huì)訴原子能委員會(huì)的判決中，斯坎利·懷特(Skelly Wright)法官指出，“NEPA建立了一項(xiàng)必須由審查法院嚴(yán)格執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。第102條規(guī)定了一個(gè)考慮周全和公告周知的特別決策程序，創(chuàng)設(shè)了司法上的強(qiáng)制履行義務(wù)。除非行政機(jī)關(guān)專斷地打破了事實(shí)上的成本收益平衡，或者明顯沒有給予環(huán)境價(jià)值足夠重視，否則法院在審查過程中可能無法根據(jù)第101條按照事情的是非曲直推翻行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性決定。但有責(zé)任推翻在程序上未能充分、善意地考慮和平衡環(huán)境影響的行政決策”*449 F.2d 1109 (D.C.Cir.1971).。此案明確了行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)必須充分考慮環(huán)境因素，而法院的作用在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否遵守環(huán)評(píng)程序。NEPA中關(guān)于環(huán)評(píng)司法審查的缺陷，由聯(lián)邦哥倫比亞巡回上訴法院的這個(gè)判決所填補(bǔ)。

后來，環(huán)評(píng)司法審查制度通過聯(lián)邦法院的判例得到確認(rèn)和細(xì)化。在1972年的自然資源保護(hù)委員會(huì)訴莫頓案中，針對尼克松總統(tǒng)所批準(zhǔn)的能源計(jì)劃的組成部分的土地租借權(quán)出售，法院認(rèn)為，在確定哪些可供選擇的替代方案是應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響報(bào)告書中加以討論的司法審查中，應(yīng)采取“合理性原則”，同時(shí)環(huán)境影響報(bào)告書必須討論所有的可供選擇的替代方案將產(chǎn)生的環(huán)境影響*458 F.2d 827 (D.C.Cir.1972).。此案不僅涉及規(guī)劃環(huán)評(píng)的司法審查，而且確立了擬議行動(dòng)替代方案進(jìn)行司法審查的原則——合理性審查原則。在布瑞特訴美國工程兵團(tuán)案中，法院認(rèn)為，審查行政機(jī)關(guān)環(huán)評(píng)合規(guī)情況時(shí)，需要考慮其是否遵守了應(yīng)當(dāng)適用的程序，所做出的無重大影響認(rèn)定(無需編制環(huán)境影響報(bào)告書)是否合理，以及需要編制的環(huán)境影響報(bào)告書是否充分*769 F.2d 84,90 (2d Cir.1985).。雖然法院確立了對規(guī)劃環(huán)評(píng)行為進(jìn)行司法審查的可能和范圍，但并非所有人都可以依據(jù)NEPA提起訴訟，除非原告有法律上承認(rèn)的利益。純粹的經(jīng)濟(jì)損失不在此范圍內(nèi)，如果原告唯一的損失是行政行為造成的經(jīng)濟(jì)影響，那么不能以此提起訴訟。這就將NEPA訴訟限制在對真正威脅環(huán)境利益的政府行為提起訴訟。為了證明這種利益的存在，原告必須指出可能遭受實(shí)際的或即將發(fā)生的損害、行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)是該損害的原因、如果勝訴能夠?qū)υ摀p害進(jìn)行救濟(jì)*130 S.Ct.2743,2752 (2010).。救濟(jì)措施通常包括撤銷行政機(jī)關(guān)決策，發(fā)布禁止令，暫停編制和發(fā)布環(huán)境影響報(bào)告書*555 F.2dat 817,823 (D.C.Cir.1976).。其嚴(yán)厲性迫使行政機(jī)關(guān)必須一絲不茍地履行NEPA程序，制定全面的環(huán)境影響報(bào)告書。因此，認(rèn)為美國的環(huán)評(píng)制度是由法院判決所逼出來的，并不為過。同時(shí)，對于環(huán)評(píng)程序司法約束的強(qiáng)化，也有效提升了公眾對政府決策的接受度。

值得注意的是，美國環(huán)評(píng)司法審查制度的產(chǎn)生反映出社會(huì)與司法制度的互動(dòng)軌跡。在環(huán)境運(yùn)動(dòng)高漲的年代，法院采取了有利于環(huán)保團(tuán)體的觀點(diǎn)，引導(dǎo)形成以訴訟為主的策略，使環(huán)評(píng)成為影響行政機(jī)關(guān)決策的重要制度，其行政法體系也隨之打開。關(guān)于環(huán)評(píng)的司法審查案例產(chǎn)生了美國環(huán)境法上的一系列重要發(fā)展。第一，案件成熟(ripeness)原則的靈活適用。該原則所要解決的是司法審查的時(shí)機(jī)問題。它將司法審查限定為“不能得到充分補(bǔ)救的最終行政行為”，從而阻止法院過早地介入行政過程，使行政機(jī)關(guān)在作出正式?jīng)Q定前免受司法干預(yù)。由于環(huán)評(píng)程序針對的是行政機(jī)關(guān)處于決策階段的擬議行動(dòng)，還需要后續(xù)行為，也不直接影響相對人，這一原則很容易成為行政機(jī)關(guān)提出反駁的理由。但法院認(rèn)為，如果沒有審查，行政機(jī)關(guān)會(huì)削弱信息公開這一最低的法律目的；行政機(jī)關(guān)可以得出結(jié)論，擬議行動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生重大環(huán)境影響，不需要編制環(huán)境影響報(bào)告書[4]。為了迫使行政機(jī)關(guān)履行法律規(guī)定的環(huán)評(píng)程序，法院在實(shí)踐中對該原則采取了靈活的態(tài)度，把環(huán)評(píng)行為與規(guī)劃行為進(jìn)行了區(qū)分，承認(rèn)它的相對獨(dú)立性，將無重大影響認(rèn)定或環(huán)境影響報(bào)告書終稿作為最終行政行為進(jìn)行審查。這意味著，當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)布環(huán)境影響報(bào)告書終稿和決策記錄后，它的環(huán)境審查程序義務(wù)就完成了。如果可能受到影響的公眾和環(huán)保組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有充分履行該義務(wù)，可以向法院提起訴訟。第二，此前禁止的環(huán)境公益訴訟的原告資格得到放開。法院意識(shí)到，NEPA的執(zhí)行離不開公眾和社會(huì)組織的監(jiān)督。出于自身利益或片面考慮，行政機(jī)關(guān)和相對人對于違反規(guī)定的行為也許會(huì)保持緘默。這時(shí)，如果沒有第三方指出其中存在的違法情形，具有不利環(huán)境影響的政府決策就有可能實(shí)施[5]。實(shí)踐中，社會(huì)組織和公民團(tuán)體在促使行政機(jī)關(guān)遵守NEPA方面起到了至關(guān)重要的作用。其結(jié)果是，司法審查成為質(zhì)疑聯(lián)邦行動(dòng)的必要法律工具，依據(jù)NEPA的訴訟構(gòu)成了對政府提起環(huán)境訴訟的重要組成部分。公眾或環(huán)保組織提起訴訟，法院審查并執(zhí)行，NEPA成為一項(xiàng)有效的法律[6]。

美國的環(huán)評(píng)制度從改革行政決策方式入手，以司法審查作為保障，取得了成功。因而在國際上獲得廣泛重視，至少有120個(gè)國家采納了這一制度[7]。中國也借鑒了美國的環(huán)評(píng)制度，將其納入《環(huán)境保護(hù)法》，并制定了專門的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)范針對政府的規(guī)劃行為，要求行政機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃時(shí)納入環(huán)境因素。

二、規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的制度功能

依照中國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于違反規(guī)劃環(huán)評(píng)的行為，主要是對行政機(jī)關(guān)的主管人員和其他責(zé)任人，由上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)給予行政處分*具體而言，一是針對環(huán)評(píng)編制行為的責(zé)任，例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第29條規(guī)定，“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，未組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)，或者組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分”；二是針對規(guī)劃審批行為的責(zé)任，例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第30條規(guī)定，“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明而未編寫的規(guī)劃草案，依法應(yīng)當(dāng)附送環(huán)境影響報(bào)告書而未附送的專項(xiàng)規(guī)劃草案，違法予以批準(zhǔn)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分”。。這種行政追責(zé)當(dāng)然十分必要；但僅有這種內(nèi)部監(jiān)督，尚不足以使行政機(jī)關(guān)真正遵守規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施的前5年(2003—2008年)，規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率不足10%；2009—2013年，開展規(guī)劃環(huán)評(píng)約3 700項(xiàng)，但仍不足應(yīng)開展的1/3[8]。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的制度功能就在于確立起外部監(jiān)督的矯正機(jī)制、提供體制內(nèi)的救濟(jì)途徑。

(一)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行規(guī)劃環(huán)評(píng)程序

規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行規(guī)劃環(huán)評(píng)程序、事前避免或減少?zèng)Q策可能造成的不利環(huán)境影響的功能。原因有三：第一，規(guī)劃環(huán)評(píng)是事前的預(yù)防性制度設(shè)計(jì)。這也就使得規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查自然具備了預(yù)防性質(zhì)，從而有助于貫徹以預(yù)防為主這一環(huán)境保護(hù)的首要原則，避免事后救濟(jì)所需的高昂的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境代價(jià)。第二，規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查針對的是行政機(jī)關(guān)規(guī)劃環(huán)節(jié)的行為。根據(jù)公共選擇理論的分析，行政機(jī)關(guān)和行政官員作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，在決策時(shí)同樣傾向于“追求個(gè)人效用最大化”。對于發(fā)展中國家而言，具有法律約束力的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序尤為重要。因?yàn)樵谏鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，行政機(jī)關(guān)為了吸引對經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的資本投資，很可能會(huì)忽視植根于行政自由裁量權(quán)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序[9]。如規(guī)劃環(huán)評(píng)形同虛設(shè)，不僅引發(fā)大量環(huán)境矛盾和糾紛，而且由于功能不相容，也會(huì)導(dǎo)致矯正成本、矯正難度增大。對規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行司法審查，有助于克服政府在規(guī)劃環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)的不作為或亂作為，使規(guī)劃環(huán)評(píng)真正成為政府決策的依據(jù)，預(yù)防和減少?zèng)Q策可能產(chǎn)生的環(huán)境損害。第三，規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查具有強(qiáng)制性。這種強(qiáng)制性表現(xiàn)在司法審查是由立法機(jī)關(guān)確定的在一定條件下可以對行政行為提起的訴訟，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。在行政內(nèi)部監(jiān)督難以奏效的情況下，這種具有強(qiáng)制性的外部監(jiān)督不可或缺。

政府是預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染的第一責(zé)任主體。規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度設(shè)計(jì)就在于落實(shí)政府的這種預(yù)防職能。從運(yùn)作理念上看，中國的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度偏向于專業(yè)性認(rèn)知，希望借由有關(guān)部門代表與專家所組成的審查小組來建立制度公信力；但審查小組的行為并非最終的實(shí)體決定，僅為程序行為，規(guī)劃的通過仍需核發(fā)許可。通過確立對規(guī)劃環(huán)評(píng)的司法審查，法院可以借助社會(huì)力量，對行政機(jī)關(guān)依法行政形成威懾，為規(guī)劃環(huán)評(píng)制度裝上“牙齒”，從而強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)和約束作用，時(shí)刻提醒行政機(jī)關(guān)勤勉履職，在作出有關(guān)環(huán)境的決策時(shí)更加審慎。法院通過依法審理這些案件，在行政機(jī)關(guān)沒有依法履行事前監(jiān)管職責(zé)時(shí)，督促其及時(shí)正確履職，防止生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染結(jié)果的發(fā)生[10]。

(二)提供制度內(nèi)救濟(jì)途徑

沒有司法審查提供制度救濟(jì)途徑，無論在程序上、還是在實(shí)體上都無法得到保障公眾環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。公眾有理由期待政府保護(hù)作為公共利益的環(huán)境和生態(tài)，一旦這種預(yù)期被打破，就應(yīng)當(dāng)能夠通過合理的渠道反映訴求。但行政權(quán)力具有強(qiáng)制性，失去司法控制，就有可能偏離公共利益，導(dǎo)致作為在話語和資源方面都處于弱勢地位的利益相關(guān)公眾之權(quán)益得不到公正對待[11]。公眾的環(huán)境意識(shí)和權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，希望參與有關(guān)環(huán)境的政府決策，這對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。規(guī)劃環(huán)評(píng)涉及環(huán)境公共利益，如果行政機(jī)關(guān)怠于履行可能給調(diào)整范圍內(nèi)的人們帶來不利影響，加上環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的長期潛伏和損害的不可逆轉(zhuǎn)，更容易在社會(huì)層面產(chǎn)生負(fù)面影響，極大地?fù)p害了政府的公信力。與逐年上升的環(huán)境信訪數(shù)量相比，中國的環(huán)境行政訴訟案件數(shù)量顯得微不足道，大量環(huán)境行政爭議未能進(jìn)入司法程序。訴訟渠道不暢，必然導(dǎo)致上訪增多，非理性行為加劇。暢通行政訴訟渠道，方能引導(dǎo)公眾以理性方式表達(dá)利益訴求，增進(jìn)公眾與政府之間的理解與信任*參見《最高人民法院關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》(法發(fā)〔2009〕54號(hào))。。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查制度的確立，使公眾借助于法院的力量參與有關(guān)的決策，避免了因訴求無門而動(dòng)輒走上街頭抗?fàn)帲兄诖龠M(jìn)公民理性和法治思維的提升。

雖然《行政訴訟法》的出臺(tái)初步確立了中國的司法審查制度，“但由于外部的壓力、審判權(quán)的欠缺，法院在受案范圍問題上進(jìn)退維谷”[12]。環(huán)境保護(hù)的一大問題是法院“無奈的缺席”，管轄權(quán)狹隘，在協(xié)助社會(huì)變遷上功能不彰，這是整個(gè)社會(huì)的損失，而且此種損失是深遠(yuǎn)的[13]。法院被奉為“解決行政糾紛的最后一道防線”。法院在監(jiān)督環(huán)境行政方面的缺位，直接影響到規(guī)劃環(huán)評(píng)行政糾紛在法治軌道上的解決。生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)對法院提出了更高的要求*最高法院2014年6月發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》指出，各級(jí)人民法院要積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境資源司法的新期待新要求，通過依法審理環(huán)境資源類案件，切實(shí)維護(hù)公眾環(huán)境資源權(quán)益。，專門環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立，為開展規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查提供了便利條件。

三、規(guī)劃環(huán)評(píng)行為可訴性的域內(nèi)分析

在中國，規(guī)劃環(huán)評(píng)行為尚未進(jìn)入行政訴訟的受案范圍。原因在于，法院認(rèn)為行政訴訟的對象應(yīng)是對權(quán)益產(chǎn)生確定效力的行政行為，行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定之前的階段性或預(yù)備性行為，由于尚未產(chǎn)生對權(quán)益的“實(shí)際影響”，因而不屬于受案范圍*參見湖北省武漢市中級(jí)人民法院，武俊生、肖軍、史純敏等7人與武漢市國土資源和規(guī)劃局土地行政管理行政裁定書，鄂武漢中行終字〔2015〕00517號(hào)。。但也有學(xué)者對此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與程序符合中國有關(guān)行政訴訟受案范圍的制度要求，如果規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的行為違反規(guī)定對公眾的程序性權(quán)利造成影響，應(yīng)當(dāng)允許對該行為單獨(dú)提起訴訟救濟(jì)[14]。筆者認(rèn)為，在對行政行為的可訴性作出判斷之前，首先需要查明法律上的可訴性標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)行為的性質(zhì)作出具體認(rèn)定。

(一)行政行為可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

《行政訴訟法》概括規(guī)定了可訴的行政行為，并以肯定和否定方式列舉了行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定*《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。，可訴行為需要滿足三個(gè)要件：行為主體是“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員”，非行政主體所作出的行為不具可訴性；行為內(nèi)容是與行政職權(quán)相關(guān)的行為，與行政職權(quán)無關(guān)的民事行為和個(gè)人行為不具可訴性；行為后果是侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，這意味著行政指導(dǎo)等不確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行為不具可訴性。出于對防止濫訴和司法權(quán)謙抑性的考慮，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》將“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在行政訴訟的受案范圍之外。在滿足上述要件的同時(shí)，可訴的行政行為還應(yīng)不屬于具有普遍約束力的決定、命令等排除事項(xiàng)。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，可能構(gòu)成對規(guī)劃環(huán)評(píng)行為提起訴訟產(chǎn)生障礙的有兩點(diǎn)：第一，規(guī)劃環(huán)評(píng)行為是否對“合法權(quán)益”產(chǎn)生“實(shí)際影響”；第二，規(guī)劃環(huán)評(píng)行為是否屬于行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。這就需要依據(jù)不同規(guī)劃的性質(zhì)作出具體認(rèn)定。

(二)規(guī)劃環(huán)評(píng)行為可訴性的證成

法律對兩類規(guī)劃提出了環(huán)評(píng)要求，一類是綜合性規(guī)劃，一類是包括指導(dǎo)性規(guī)劃和非指導(dǎo)性規(guī)劃在內(nèi)的專項(xiàng)規(guī)劃*根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響條例》的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，即綜合性規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，即專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。。對于綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)需要編寫環(huán)境影響篇章或說明，并以規(guī)劃草案組成部分的形式報(bào)送審批機(jī)關(guān)。此類規(guī)劃的涉及范圍廣，無具體的實(shí)施方案，有關(guān)環(huán)境影響的篇章或說明不是獨(dú)立的文件，只是規(guī)劃的一部分，沒有直接約束力，因其所具有的指導(dǎo)意義而不會(huì)對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具可訴性。

對于非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)需要在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，組織環(huán)評(píng)、征求公眾意見并提出環(huán)境影響報(bào)告書，由審查小組提供審查意見。環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論及審查意見是規(guī)劃審批部門決策的重要依據(jù)。筆者認(rèn)為，從理論上看此處的規(guī)劃環(huán)評(píng)行為應(yīng)當(dāng)具有可訴性，理由有三點(diǎn)。

第一，訴之利益的客觀存在。法律規(guī)定了公眾環(huán)境權(quán)益*《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條規(guī)定，“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”。，卻未對其內(nèi)涵作出具體界定，學(xué)者也眾說紛紜。但對于主張?zhí)囟ɡ娴某绦蛑贫ǖ膮⑴c者而言，至少應(yīng)可以就規(guī)劃程序的瑕疵、違反適當(dāng)利益衡量的要求，以及全體規(guī)劃過程欠缺正常性等方面，給予司法救濟(jì)的權(quán)利[15]。而此類程序性權(quán)利在司法實(shí)踐中也得到了承認(rèn)。法院認(rèn)為，如果法律要求行政機(jī)關(guān)考慮原告訴請保護(hù)的利益或是征詢、聽取其意見，那么應(yīng)認(rèn)定原告與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系*參見最高人民法院案例：作出環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)是否需要考慮建設(shè)項(xiàng)目占地范圍內(nèi)土地使用者的權(quán)益？(案號(hào)：最高法行申〔2016〕172號(hào)行政裁定)。。這背后隱藏的價(jià)值判斷是對公眾參與的意義的考量。公眾參與的意義是為行政機(jī)關(guān)的決策提供相應(yīng)的參考信息，還是以決策程序作為不同意見爭辯的論壇，其本身亦具有價(jià)值。不同的視角決定了這種程序權(quán)利是否可以得到司法救濟(jì)。在多元主義的視角之下，由于代表了不同的受影響利益，公眾參與程序成為行政權(quán)力正當(dāng)性來源之一。從環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的初衷看，一個(gè)很重要的目的就是為公眾意見的表達(dá)提供溝通程序，使政府在涉及環(huán)境的決策時(shí)能夠考慮各方的意見。因此，在這個(gè)層面上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)可以通過現(xiàn)實(shí)的司法路徑實(shí)現(xiàn)對公眾程序性環(huán)境權(quán)益的保護(hù)[16]，依法保護(hù)公眾有關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，免受可能的不利環(huán)境影響。

第二，“實(shí)際影響”的擴(kuò)張解釋。除了提供事后救濟(jì)，司法審查還具有事前的預(yù)防功能。為了避免行政決定的實(shí)施給當(dāng)事人造成不可彌補(bǔ)的權(quán)益損害，可以在損害發(fā)生之前提起行政訴訟[17]。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查正是此類預(yù)防性行政訴訟，突出表現(xiàn)為在行政行為做出之前，預(yù)防可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。如果在規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制階段行政機(jī)關(guān)已經(jīng)違反規(guī)定可能造成環(huán)境影響，卻要等到規(guī)劃具體實(shí)施時(shí)才能進(jìn)入救濟(jì)程序，顯然不符合規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法初衷。一方面“未評(píng)先批”行為一旦成為既定事實(shí)，就很難再作出改變；另一方面以物質(zhì)賠償或者補(bǔ)償為主的事后救濟(jì)不可能完全彌補(bǔ)公眾的環(huán)境損害，更難彌補(bǔ)對政府的信賴。既然規(guī)劃實(shí)質(zhì)上決定著有利害關(guān)系者將來的權(quán)利關(guān)系，如果有非法的地方，早期糾正違法行為，無論是對于規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)，還是公眾而言，都是有百利而無一害，過分強(qiáng)調(diào)訴的成熟性和實(shí)際影響，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致訴的“腐爛”[18]。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)行為具有審查適當(dāng)性，可以對“實(shí)際影響”作出擴(kuò)張解釋使之納入法律上承認(rèn)的“可能影響”，允許在規(guī)劃具體實(shí)施之前提起訴訟。

第三，此類規(guī)劃環(huán)評(píng)行為不屬于行政訴訟的排除事項(xiàng)。根據(jù)相關(guān)司法解釋，具有普遍約束力的決定和命令是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件。這類行為被排除在行政訴訟的受案范圍之外。判斷規(guī)劃環(huán)評(píng)行為是否屬于這類行為，要看對象的確定性及其反復(fù)適用性。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)為例*環(huán)境保護(hù)部確定的重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)劃環(huán)評(píng)包括：產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，公路、鐵路及軌道交通規(guī)劃環(huán)評(píng)，港口、航道規(guī)劃環(huán)評(píng)，礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)，水利水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)。參見環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕178號(hào))。，其評(píng)價(jià)范圍相對特定、目標(biāo)明確，有具體的實(shí)施安排，能夠確定受到影響的相對人，雖然涉及的對象可能較多，但并非對任何人都能適用；其效力受到時(shí)間、空間的限制，具有相對的獨(dú)立性，不能多次適用，因而不具有普遍約束力。

綜上，盡管在一定程度上體現(xiàn)了對行政行為成熟原則的突破，但從理論上看并不應(yīng)當(dāng)存在對非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)行為進(jìn)行司法審查的障礙。同時(shí)，鑒于此類司法審查所涉及的公益性質(zhì)，充分發(fā)揮其制度功能，有必要從立法上加以明確，通過公眾參與和監(jiān)督的強(qiáng)化以及法院審查功能的加強(qiáng)，建構(gòu)整套制度。

四、規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的制度設(shè)計(jì)

司法審查的目的在于對行政行為的合法性作出判斷。“法院只對能夠?qū)彶榈男袨?，由合格的?dāng)事人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提起的訴訟才能受理”[19]。司法本身雖然無力成為環(huán)境問題的最終裁決者，但通過司法審查的過程，我們有機(jī)會(huì)調(diào)整環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程中行政機(jī)關(guān)、專家學(xué)者與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)回應(yīng)權(quán)力互動(dòng)與環(huán)境正義的功能。從《行政訴訟法》的規(guī)定看，法院的審理對象落腳在行政行為，受案范圍包括“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，這就將規(guī)劃環(huán)評(píng)納入司法審查范圍提供了可能。因此，可以在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》中對司法審查的原告適格、受案范圍作出明確的規(guī)定。

(一)原告適格

《行政訴訟法》允許檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，這顯示出突破行政公益訴訟原告適格要求的積極信號(hào)。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的一項(xiàng)重要功能是為公眾監(jiān)督規(guī)劃環(huán)評(píng)提供新的合法渠道?？梢詫⑻崞鹨?guī)劃環(huán)評(píng)司法審查之訴的原告規(guī)定為任何參與規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書草案意見征求的公民或者社會(huì)組織；未參與規(guī)劃環(huán)評(píng)征求意見者，如果有初步證據(jù)證明專項(xiàng)規(guī)劃可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及其環(huán)境權(quán)益的，有資格向法院提起司法審查。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查是為了督促行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)充分考慮環(huán)境因素，而不是為了求償索賠。因此，可以規(guī)定原告在提起訴訟時(shí)，應(yīng)將起訴書的副本提供給相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。如果經(jīng)由公民、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)的告知，行政機(jī)關(guān)努力著手按照法律規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，就已經(jīng)達(dá)到了此項(xiàng)制度的目的。

(二)受案范圍

受案范圍決定了何種行政行為應(yīng)當(dāng)受到司法監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系問題。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查的范圍直接反映了行政機(jī)關(guān)規(guī)劃行為受到法院監(jiān)督的廣度。從他國已有的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)環(huán)境問題多發(fā)和環(huán)境運(yùn)動(dòng)高漲時(shí)法院會(huì)擴(kuò)大受案范圍，反之則有所限縮。在美國，環(huán)境運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌的20世紀(jì)70年代至80年代，環(huán)保組織可以對近乎所有的聯(lián)邦政府決策以環(huán)境保護(hù)為由提起訴訟，而訴訟也將環(huán)境運(yùn)動(dòng)納入理性的軌道。在德國，針對政府的環(huán)境社團(tuán)訴訟涵蓋范圍廣泛的政府決定，其中包括關(guān)于環(huán)境影響評(píng)估的決定。環(huán)境團(tuán)體訴訟類型呈多樣化趨勢，行政法院的訴訟對象呈集中化趨勢，主要是行政計(jì)劃批準(zhǔn)、行政許可豁免等行政行為[20]，即環(huán)境團(tuán)體對抗行政計(jì)劃之訴和對抗行政許可之訴。結(jié)合中國的實(shí)際，可以規(guī)定對于規(guī)劃審批機(jī)關(guān)違法審批專項(xiàng)規(guī)劃的，適格主體可以向相關(guān)法院提起司法審查。司法審查請求應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃頒布之日起90日內(nèi)提出。這樣的規(guī)定，一方面可以督促規(guī)劃審批機(jī)關(guān)有效監(jiān)督規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的行為，避免法院過多地干預(yù)行政實(shí)務(wù)，另一方面針對規(guī)劃提起訴訟也在一定程度上滿足了行政行為成熟原則的要求。

總之，規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查不以實(shí)際損害為要件，對于各級(jí)行政機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的行為，符合條件的公民或社會(huì)組織可以向法院提起行政訴訟。規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查對強(qiáng)勢的行政權(quán)無疑是一大挑戰(zhàn)。推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，迫切需要我們正視這一挑戰(zhàn)。我們當(dāng)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革為契機(jī)，確立中國的規(guī)劃環(huán)評(píng)司法審查制度。