樸 飛

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

建國初期，由于我國制定憲法的各方面條件都不具備，因此只能制定一部具有綱領性的臨時憲法。1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）?！豆餐V領》確定了新中國的國家性質，確立了國家制度和社會制度的基本原則，規(guī)定了我國建國初期革命和建設的目標。它是新中國的建國大綱，從中華人民共和國成立到我國1954年憲法頒布，《共同綱領》起到了臨時憲法的作用。［1］正如毛澤東同志指出：“我們有偉大而正確的《共同綱領》以為檢查工作、討論問題的準則?！豆餐V領》必須充分地付之實行，這是我們國家現時的根本大法。”［2］臨時憲法《共同綱領》的精神指引了建國初期我國行政區(qū)劃的建立和發(fā)展，直到1954年正式憲法制定，正式憲法開始調整我國的行政區(qū)劃，行政區(qū)劃進入到了正式憲法的治理狀態(tài)。

一、《共同綱領》時期的行政區(qū)劃

1949至1953年，新中國成立初期，行政區(qū)劃還處正在建立之中。那時，我國行政區(qū)劃是依據臨時憲法《共同綱領》的精神建立的；《共同綱領》時期的我國社會是向正式憲法治理過渡的社會，即“新民主主義社會”。從臨時憲法《共同綱領》發(fā)揮作用到1954年制定憲法，我國的行政區(qū)劃還處在大規(guī)模調整之中，當時的調整分為兩個時期：1949年到1953年制憲開始是第一個時期；從1953年初到1954年憲法公布是第二個時期，第二個時期包括制定憲法的整個時期。調整目的是為了使行政區(qū)劃能夠符合憲法的要求。由于憲法還沒有制定，因此第一個時期行政區(qū)劃是遵循《共同綱領》的精神調整的；第二個時期行政區(qū)劃的調整，除了遵循《共同綱領》的精神外，1954年制憲精神對行政區(qū)劃也產生了很大的影響。制憲精神直接影響到了第二個時期的行政區(qū)劃的調整，當時的行政區(qū)劃正準備全面與正式憲法規(guī)定的行政區(qū)劃接軌。

（一）過渡時期的行政區(qū)劃的建立

由于1954年之前，我國憲法還沒有制定，因此建國初期頒布的《共同綱領》集合了全國人民的共識，起到了臨時憲法的作用。1949年10月1日，新中國雖然宣告成立，但是國家還沒有完全統(tǒng)一，解放戰(zhàn)爭還沒有結束。全國解放以后，革命還要向縱深發(fā)展，要清掃舊社會遺留下的殘渣余孽、污泥濁水，為國家的全面建設提供社會基礎。這個時期屬于過渡時期，《共同綱領》正是指導國家過渡時期各項事業(yè)的臨時性憲法文件，依據《共同綱領》精神建立的行政區(qū)劃也是屬于過渡時期的行政區(qū)劃?！豆餐V領》指導了建國初期的行政區(qū)劃的建立。譬如，《共同綱領》第二條：“中華人民共和國中央人民政府必須負責將人民解放進行到底，解放中國全部領土，完成統(tǒng)一中國的事業(yè)?！痹谌珖形磸氐捉夥胖H，行政區(qū)劃的重要任務就是為解放戰(zhàn)爭取得勝利服務，必須按照有利于解放戰(zhàn)爭需要的方式來設置行政區(qū)劃。為此，當時實行了大行政區(qū)制度，使軍區(qū)、政區(qū)和中央區(qū)相統(tǒng)一。

迅速有效地動員和組織人民群眾，建立地方政權、鞏固紅色政權，鞏固人民民主專政，是當時的行政區(qū)劃的主要目的。行政區(qū)劃是《共同綱領》精神對于我國現實的反映。尖金字塔型的行政區(qū)劃體系是那時的行政區(qū)劃的狀態(tài)。（1）形成大區(qū)跨度大（一級政區(qū)）、層級多和幅度小的政區(qū)體系；（2）行政區(qū)劃上配有軍政委員會、人民代表會議、行政委員會、地方人民政府等政權形式，行政區(qū)劃上的國家機關為多種性質的政權機關并存，并逐步向正常過渡；（3）行政區(qū)劃調整頻繁、變動巨大，大行政區(qū)和省級政區(qū)的調整尤為顯著，各級政區(qū)都進行了調整。

1947年5月1日，內蒙古自治區(qū)建立，為中國共產黨在全國解放后少數民族聚居地區(qū)建立自治區(qū)和民族區(qū)域自治制度積累了經驗。《共同綱領》第五十四條規(guī)定：各少數民族聚居的地區(qū)，應實行民族區(qū)域自治。按照民族聚居的人口多少或區(qū)域大小，分別建立各種民族區(qū)域自治地方機關?！豆餐V領》中在有少數民族聚居的地區(qū)建立自治區(qū)的規(guī)定，很好地解決了我國民族問題，促進了民族團結，維護了國家統(tǒng)一。

《共同綱領》是具有過渡性質的臨時性憲法文件，不是正式的憲法，因此建國初期依照《共同綱領》實施的一些行政區(qū)劃，就具有了過渡的性質。1949年12月9日，周恩來在政務院政務會議討論《關于各大行政區(qū)組織通則》時說：“中國是個大國，地大、人多，經濟發(fā)展又不平衡。大行政區(qū)應該成為一級政權機關。這是一種過渡性的體制?！保?］

（二）1949年到1954年的行政區(qū)劃調整情況

從中華人民共和國成立到1954年正式憲法制定的這段時期，我國的行政區(qū)劃經歷了較大的調整。1949年到1954年全國進行了兩次大規(guī)模的行政區(qū)劃調整。雖然新中國成立到1954年制定憲法時期，國家每年都在對行政區(qū)劃進行調整，但是1952年和1954年進行的兩次調整規(guī)模最為劇烈。經過這兩次較大的行政區(qū)劃調整才初步形成了1954年憲法規(guī)定的行政區(qū)劃格局，為現今行政區(qū)劃的版圖奠定了良好的基礎。這個時期的行政區(qū)劃調整的特點是以省級行政區(qū)劃調整和大行政區(qū)調整為顯著標志。

1952年末進行了第一次行政區(qū)劃的較大的調整，這個時期是國家決定制憲的時期。此次調整，合并了一些省份，調整了大行政區(qū)的性質、職能，在此次調整之前，“各大行政區(qū)軍政委員會或人民政府是中央人民政府的代表機關，又是地方政權的最高機關”［4］。經過這次調整之后，“大區(qū)行政委員會是代表中央人民政府在各該地區(qū)進行領導與監(jiān)督地方政府的機關”。①1952年11月15日《關于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定》根據一九五二年十一月十七日《人民日報》刊印。

1954年中期進行了第二次大規(guī)模的行政區(qū)劃的調整。這個時期是正式制憲時期。這次調整，撤銷了大行政區(qū)和一些直轄市。經過調整，全國的行政區(qū)劃基本狀況已能夠適應憲法制定的要求，為我國憲法的制定鋪平了行政區(qū)劃制度方面的道路。

1949年到1952年，國民經濟逐漸得到恢復，土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命的斗爭都取得了勝利，國家開始步入正常的狀態(tài)。1952年這次大規(guī)模的行政區(qū)劃調整，順應了國家正常治理的需求。正是因為國民經濟進一步好轉，1953年制定憲法的條件已經具備，正式制憲的時期到來；在制憲時期，行政區(qū)劃要逐步跟上憲法治理的步伐，因而導致了1954年大規(guī)模行政區(qū)劃的調整。政權的鞏固、國民經濟的恢復、社會秩序的穩(wěn)定、國家治理經驗的積累，都為行政區(qū)劃的調整創(chuàng)造了良好的條件。

二、《共同綱領》中的行政區(qū)劃制度

《共同綱領》規(guī)定了行政區(qū)劃制度的雛形，行政區(qū)劃的元素散見于《共同綱領》及相關憲法性文件的部分章節(jié)中。例如《共同綱領》第十四條規(guī)定：“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制，取消國民黨反動政權機關，由中央人民政府或前線軍政機關委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序，鎮(zhèn)壓反革命活動，并在條件許可時召集各界人民代表會議。在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權?！?/p>

《共同綱領》第五十一條規(guī)定：“各少數民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表?！?/p>

《中央人民政府組織法》關于“中央人民政府委員會”的職權中首次出現“大行政區(qū)”這個與行政區(qū)劃有關的名稱。“第七條 中央人民政府委員會依據中國人民政治協(xié)商會議全體會議制定的共同綱領，行使下列的職權……九、任免下列各項政府人員……乙、依據政務院的提議，任免或批準任免各大行政區(qū)和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員?！?/p>

那時，《共同綱領》實施時期的行政區(qū)劃已具備了部分行政區(qū)劃制度的雛形：（1）大區(qū)——省——市、縣的層級；（2）主要行政區(qū)劃名稱和行政區(qū)劃的性質；（3）行政區(qū)劃內有逐步過渡的國家機關：軍政委員會、人民代表會議、人民代表大會，大行政區(qū)劃的人民政府、省市人民政府等。

建國初期，雖然完整的行政區(qū)劃制度沒有在法律上規(guī)定，但是以《共同綱領》為代表的臨時憲法性文件已經初步規(guī)定了縣、市、大行政區(qū)、省的行政區(qū)劃制度和新解放的地區(qū)的行政區(qū)劃以及政權組建方式和步驟?！豆餐V領》等憲法性文件是代表我國過渡時期行政區(qū)劃制度的開端的法規(guī)性文件，我國建國初期的行政區(qū)劃調整就是按照《共同綱領》的精神和規(guī)定進行的。

新中國成立之初的行政區(qū)劃，除了以《共同綱領》等法律體系來調整之外，《中央政府組織法》中也寫有有關行政區(qū)劃的規(guī)定，政務院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》也規(guī)定了部分行政區(qū)劃的組織原則和內容，如大區(qū)、省的地位、職權、設置等。

1949年12月16日，政務院第11次政務會議通過的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》中規(guī)定：“在解放初期，為實施軍事管制建立革命秩序，設軍政委員會?！薄案鞔笮姓^(qū)軍政委員會由政務院提請中央人民政府任命，在條件許可時應召集各大行政區(qū)的各界人民代表會議，代行人民代表大會職權，產生大行政區(qū)人民政府委員會。在大行政區(qū)人民政府委員會成立以后，軍政委員會即宣告結束?！薄案鞔笮姓^(qū)劃人民政府委員會是各該區(qū)所轄?。ㄊ校└咭患壍牡胤秸鄼C關，并為中央人民政府政務院領導地方工作的代表機關。”

1950年1月6日，政務院第14次政務會議通過的《省人民政府組織通則》中規(guī)定：“第一條 省人民政府委員會為省一級的地方政權機關，受主管大行政區(qū)人民政府委員會（或軍政委員會）的直接領導?！薄暗诙l 在解放初期，為迅速建立革命秩序，省人民政府委員會由中央人民政府委員會批準任命，或由大行政區(qū)人民政府委員會提請中央人民政府政務院轉請中央人民政府委員會批準任命之?！薄暗谒臈l 省人民政府委員會在中央人民政府政務院或大行政區(qū)人民政府委員會直接領導之下行使下列職權……?！保?］

1952年秋到1953年春，以《中央人民政府關于改變大行政區(qū)人民政府機構與任務的決定》等文件的頒布為重要分水嶺，國家重新劃分、界定了中央與大行政區(qū)、省級政區(qū)的職權和關系。以前，各大行政區(qū)軍政委員會或人民政府是中央人民政府的代表機關，又是地方政權的最高機關。在《中央人民政府關于改變大行政區(qū)人民政府機構與任務的決定》等文件頒布之后，大區(qū)行政委員會是代表中央人民政府在各該地區(qū)進行領導與監(jiān)督地方政府的機關。

因為行政區(qū)劃和國家的統(tǒng)治有關，所以行政區(qū)劃與政治制度設計是統(tǒng)一的。大行政區(qū)、省級行政區(qū)這種政治制度、職權設計決定了大行政區(qū)、省級行政區(qū)的存在。在革命時期，必須加強中央集中和大區(qū)集權，加強區(qū)域集結能力，聚集區(qū)域力量，重新建立地方新秩序；在和平建設時期，就需要分權，需要民主管理和權力制約，并且要適當地放權給地方，“在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”。

三、《共同綱領》對建國初期行政區(qū)劃的影響

在1949年新中國成立之前，中國共產黨人沒有治理全國的經驗，也不可能有全國行政區(qū)域劃分的經驗。共產黨人對于全國行政區(qū)劃治理是一個逐步摸索和學習的過程，而這種摸索和學習都集中地體現在《共同綱領》之中。當時中央以大行政區(qū)的方式進行民主集中管理，并劃小省份，對全國進行治理。到了1954年，隨著國民經濟的恢復、形式的好轉、國家治理經驗的積累，國家才通過正式的憲法規(guī)定了我國的行政區(qū)劃制度。

建國前至建國初期，我國依據《共同綱領》的精神形成的行政區(qū)劃網絡，為國家治理、國家力量的發(fā)揮提供了政治和組織上的保障。這種多層級、密集型的金字塔型行政區(qū)劃系統(tǒng)，能夠快速地動員基層力量，維護人民政權；中央的意志能通過這種行政區(qū)劃系統(tǒng)，迅速、直接地灌輸到基層；中央政令在全國能夠得到迅速執(zhí)行，有利地推動革命向縱深發(fā)展；這種行政區(qū)劃在地方上便于勞動人民同政權緊密結合，拉近了人民政權與人民的距離，擴大了人民政權的群眾基礎，團結了廣大人民群眾，使人民政權在人民中牢固地生根，從而保護了革命勝利的果實，從根基上為清除反動勢力創(chuàng)造了條件，使處于社會底層的勞苦大眾獲得了徹底、真正的解放。

總之，《共同綱領》的行政區(qū)劃精神和價值起到了以下的作用：其一，統(tǒng)一建立人民政權。國家提綱挈領通過密集、多層級劃分的行政區(qū)域，建立了各級政權，使政權與人民密切接觸，擴大了政權與人民的接觸面積，保證了人民進入、武裝到政權中來，充實政權，實現人民當家作主，使人民擔負起管理本地方的責任。國家通過行政區(qū)劃網絡，使國家機關迅速建立到全國各地，使人民政權高效地在全國建立基礎，生根發(fā)芽，發(fā)揮作用。其二，鞏固、捍衛(wèi)政權。當時的區(qū)域小而層級密的行政區(qū)劃網絡，打破了舊有的統(tǒng)治格局，起到了全面、徹底、深入地保衛(wèi)國家政權，動員國家力量的作用。［6］例如，對舊社會的省份都進行了重新劃分，四川省分成了川東、川南、川西、川北四個省級的行署區(qū)，安徽省分成皖南行署區(qū)、皖北行署區(qū)，江蘇省分成蘇北行署區(qū)、蘇南行署區(qū)，山東、河南分出部分土地組建平原省等等，這對于進一步清剿國民黨殘部和土匪、肅清潛伏的特務、鎮(zhèn)壓反革命、強化國家統(tǒng)治能力起到了巨大作用。其三，進行統(tǒng)治、管理，最大限度地發(fā)揮國家力量。當時的行政區(qū)劃能高效地組織、管理和動員起社會力量，能迅速地支援集中建設和進行全國資源的統(tǒng)一調配。戰(zhàn)爭、革命、復蘇，都需要當時密集型的行政區(qū)劃體系。當時以大行政區(qū)為代表的行政區(qū)劃體系的設立，有力地保障了抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利。通過國家統(tǒng)一調配物資，平抑了物價，整頓了經濟秩序，保障了土改、“三反”、“五反”運動的順利進行；當時國家設立了十三個直轄市，這些地方曾是舊統(tǒng)治區(qū)的重工業(yè)、經濟中心，保留有生產基礎，這一舉措極大支持了中央財政和國家行動。其四，促進了社會民主改革，滌蕩舊社會的腐朽思想和陳規(guī)陋習，提高人們的覺悟，轉變人們的認識，使人民群眾真正成為新社會的主人。中國共產黨領導人民利用當時的行政區(qū)劃革除了舊社會遺留下來的一切封建殘余，清理和鏟除了吸食鴉片、娼妓、納妾、迷信等社會丑惡現象，廢除束縛婦女的封建制度。其五，一個國家的民族問題處理不好，會直接影響到該國社會的穩(wěn)定和國家的統(tǒng)一。前南斯拉夫執(zhí)行了錯誤的民族政策，為國家的穩(wěn)定留下了隱患；后來經濟危機，再加上民族矛盾激化乃至不可調和，導致分崩離析。中國共產黨采用民族區(qū)域自治制度很好地解決了民族問題，《共同綱領》中規(guī)定少數民族地區(qū)實現民族區(qū)域自治，保障了少數民族平等權利，調動起了少數民族人民群眾的生產和建設的積極性和對國家的認同，維護了國家的統(tǒng)一和民族團結。民族區(qū)域自治制度是人類歷史上史無前例的偉大創(chuàng)舉。1954年民族區(qū)域自治制度寫入了我國憲法，成為我國一項重要的基本政治制度，為我國有效地防止民族分裂，構建多民族的單一制的國家結構和國家的長治久安做出了重要的貢獻。

《共同綱領》的法律體系控制了建國初期的整個行政區(qū)劃體系的建立和調整過程。正是因為當時的行政區(qū)劃很好地貫徹了《共同綱領》的精神和價值，保持了與《共同綱領》精神的一致性，所以建國初期的行政區(qū)劃能順應我國行政區(qū)劃發(fā)展的客觀規(guī)律，統(tǒng)一和協(xié)調全國行政區(qū)域，促進了國家經濟的迅速恢復，從而起到了組織社會、鞏固政權、促進革命、恢復建設的積極作用。雖然《共同綱領》沒有具體規(guī)定行政區(qū)劃的系統(tǒng)和專門的制度，但是行政區(qū)劃制度的精神卻在《共同綱領》中得以閃現，為1954年憲法行政區(qū)劃的規(guī)范制定探索了路徑。

建國初期，我國的各項工作都是在《共同綱領》精神指引下開展的，行政區(qū)劃也是依據《共同綱領》建立起來的，并依據《共同綱領》進行調整。建國初期的行政區(qū)劃充分反映了《共同綱領》的精神，滿足了國家統(tǒng)一、調整、鞏固、充實、恢復的需要，發(fā)揮了積極的憲法作用。正如1953年1月1日《人民日報》評論中指出的那樣：“由于還沒有制定憲法，中國人民政治協(xié)商會議共同綱領暫時代替了憲法的一部分作用。”［7］

［1］許崇德，何華輝，魏定仁.中國憲法［M］.北京：中國人民大學出版社，1989：97.

［2］毛澤東文集（第6卷）［M］.北京：人民出版社，1999：77.

［3］周恩來年譜（1949-1976）［M］.北京：中央文獻出版社，1997：17.

［4］中國共產黨歷史大事記（1921年7月-1949年12月）［EB/OL］.（2011-07-20）.新華網.

［5］中央人民政府法令匯編（1949-1950）［M］.北京：法律出版社，1982：144-147.

［6］林彪.中南軍政委員會關于劃小區(qū)鄉(xiāng)及鄉(xiāng)級編制與供給的決定［N］.江西政報，1951-12-15.

［7］元旦社論.迎接偉大的勝利［N］.人民日報，1953-01-01.