高等教育評(píng)估中政府角色的轉(zhuǎn)變?nèi)∠?/h1>
2018-03-19 16:06李斌
黑龍江教育·高校研究與評(píng)估 2018年2期
李斌
摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，治理理論在我國(guó)得到關(guān)注。文章基于我國(guó)高等教育評(píng)估的現(xiàn)狀，從治理理論視角分析我國(guó)高等教育評(píng)估中政府的主體作用、自上而下的運(yùn)行機(jī)制以及權(quán)力導(dǎo)向的等級(jí)管理方式，并結(jié)合我國(guó)高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實(shí)踐，提出在高等教育評(píng)估中政府角色從統(tǒng)治者到治理者、從全能型到有限型以及從家長(zhǎng)型到伙伴型的轉(zhuǎn)變?nèi)∠颉?/p>
關(guān)鍵詞：治理理論；評(píng)估；政府角色
中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-4107（2018）02-0016-03
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決議提出了推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的建設(shè)，高等教育作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，也在推進(jìn)“管辦評(píng)分離”的教育改革。在整個(gè)宏觀的治理語(yǔ)境中，聚焦于高等教育評(píng)估這一中觀層面，探析治理理論的緣起與內(nèi)涵，基于我國(guó)高等教育評(píng)估中的實(shí)踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠?，進(jìn)而呈現(xiàn)治理理念下我國(guó)高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實(shí)踐。
一、治道之變
（一）治理理論的興起
1.西方社會(huì)的變革：二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了一系列變化，普選制使政府權(quán)力和資本的支配力量受到限制；社會(huì)組織的興起，公共權(quán)力開始自上而下，自下而上的雙向運(yùn)行，政府的公共決策實(shí)際成為多種利益團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)平衡的結(jié)果；公眾傳播大眾化，成為公共參與國(guó)家事務(wù)，制約國(guó)家權(quán)力的路徑和方式，公民社會(huì)進(jìn)一步顯化。這些變化都預(yù)示著政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的權(quán)力邊界將出現(xiàn)新的變化。直到20世紀(jì)70年代中后期，西方社會(huì)矛盾爆發(fā)，在兩次石油危機(jī)的沖擊后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家先后陷入滯脹的困境，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙雙失靈，各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍處于停滯狀態(tài)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。作為社會(huì)的主要治理工具，政府自然成為眾矢之的，各界開始對(duì)政府的管理模式、管理結(jié)構(gòu)以及管理方法進(jìn)行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高點(diǎn)”[1]，期望重構(gòu)政府，市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)變革。
2.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革：1992年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和國(guó)家民主政治建設(shè)的逐步加快，也要求政府轉(zhuǎn)變職能，從管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)的善治政府，提倡“大社會(huì)，小政府”，調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，以適應(yīng)我國(guó)新形勢(shì)下的改革。
社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)改革都需要重新調(diào)整政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，治理理論正是在這種時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。
（二）治理理論的內(nèi)涵
當(dāng)前對(duì)治理的邊界與內(nèi)涵眾說(shuō)紛紜，仍未有統(tǒng)一的概念界定。治理理論的代表人物R·羅茨歸納了治理的六種形態(tài)：作為最小政府的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)控制體系的治理、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[2]。學(xué)界內(nèi)還有其他學(xué)者從不同的方面定義“治理”，但種種定義有其共同取向，呈現(xiàn)出“辯駁下的趨同”[3]，即相對(duì)于統(tǒng)治，治理是一種趨勢(shì)，這一趨勢(shì)必定意味著國(guó)家政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整[4]。同時(shí)值得關(guān)注的是治理和管理并非是截然對(duì)立的，治理的目標(biāo)是調(diào)整各個(gè)權(quán)力主體之間的權(quán)力邊界以及權(quán)責(zé)關(guān)系，以求適應(yīng)新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵蓋著管理，兩者是互補(bǔ)而非替代性的關(guān)系，雖為互補(bǔ)但仍存在如下顯著區(qū)別。
治理的主體上，一元主導(dǎo)到多元參與。管理的主體是政府，而治理的主體還包括不同領(lǐng)域不同層次的公私主體。政府不再只是治理的主體，也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。
治理的運(yùn)作上，從單向運(yùn)行到多方互動(dòng)。管理的運(yùn)作模式是直上直下的、強(qiáng)制的、剛性的，其基礎(chǔ)是依靠行政權(quán)威的控制，運(yùn)作過(guò)程是一個(gè)“黑箱”，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運(yùn)作模式是交叉互動(dòng)的、各個(gè)利益相關(guān)者間是合作的、包容的，其基礎(chǔ)是利益的協(xié)調(diào)整合，運(yùn)行過(guò)程是多方參與，信息透明，治理行為的合理性受到更多重視。
治理的結(jié)構(gòu)上，層級(jí)分明到扁平嵌套。管理采用的是科層制結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，是一種權(quán)力導(dǎo)向；治理需要各方進(jìn)行合作協(xié)商，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，是以事務(wù)為導(dǎo)向。
二、高等教育評(píng)估的現(xiàn)狀
基于國(guó)家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，高等教育也須要轉(zhuǎn)變政府對(duì)高等教育的管理模式，重新調(diào)整高校、政府與社會(huì)的關(guān)系。具體到我國(guó)十多年來(lái)的高等教育評(píng)估的基本實(shí)踐，從評(píng)估主體、運(yùn)行機(jī)制和管理方式來(lái)梳理我國(guó)的高等教育評(píng)估管理模式，探析政府在高等教育評(píng)估中取得的成就與不足，了解我國(guó)高等教育評(píng)估的實(shí)踐全景。
（一）評(píng)估主體：用法律法規(guī)強(qiáng)化政府的主體作用
1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于高等教育評(píng)估的政策性文件，文件中明確規(guī)定：普通高等學(xué)校教育評(píng)估是國(guó)家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行監(jiān)督的重要形式，由各級(jí)人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施。之后，1992年實(shí)施的《高等教育法》規(guī)定“高校必須接受教育行政部門組織的評(píng)估”，從法律上確立了政府作為高等教育評(píng)估的唯一法定主體的堅(jiān)實(shí)地位。在2004年，教育部還正式批準(zhǔn)成立教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心，以期來(lái)保障中國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。由以上的政策文本以及我國(guó)高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)的高等教育質(zhì)量保證模式起初就采用政府控制主導(dǎo)型的模式，以高等教育行政部門及其建立的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)為評(píng)估主體。在實(shí)際運(yùn)行中政府主導(dǎo)了高等教育質(zhì)量評(píng)估的發(fā)展方向，對(duì)我國(guó)高等教育質(zhì)量的提高和保證起了不可替代的作用。
政府主導(dǎo)的評(píng)估模式在保障我國(guó)高等教育發(fā)展的質(zhì)量的同時(shí)也不免出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，廣為詬病的是該模式抑制了高校的積極性。高校沒有權(quán)力參與評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)、評(píng)估結(jié)果的處理，整個(gè)評(píng)估方案呈現(xiàn)一刀切現(xiàn)象，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一，難以照顧到高等學(xué)校的實(shí)際情況和社會(huì)其他方面的利益，高校只能接受根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出的行政決策，所以高校缺乏參與評(píng)估的積極性和自主性，總是處于被動(dòng)應(yīng)付的局面；高校缺乏發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改善管理，提高質(zhì)量的主體意識(shí)。
（二）運(yùn)行機(jī)制：以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，通過(guò)行政與立法等執(zhí)行
1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到國(guó)家及其教育管理部門要加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校的教學(xué)水平進(jìn)行評(píng)估，由此開啟了由政府主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制。1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》中對(duì)普通高等學(xué)校教育評(píng)估的主要目的、基本任務(wù)、基本準(zhǔn)則、指導(dǎo)思想、評(píng)估形式、評(píng)估主體做了明確規(guī)定。通過(guò)評(píng)估規(guī)定的具體化，確立了我國(guó)高等教育評(píng)估的基本框架。1998年頒布的《高等教育法》更從法律的高度確立了政府意志在高等教育評(píng)估中的重要地位，也推進(jìn)了評(píng)估手段的制度化。依靠國(guó)家權(quán)力，通過(guò)立法和一系列的政策文件推進(jìn)我國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估體系的制度化進(jìn)程，為我國(guó)高等教育提高質(zhì)量提供了制度的保障。
反思整個(gè)評(píng)估制度，可以看出高等教育評(píng)估活動(dòng)是依靠政府的行政命令自上而下強(qiáng)制開展。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，評(píng)估方法，人員選擇，進(jìn)程安排，結(jié)論公布，結(jié)果使用等均由政府及其建立的評(píng)估機(jī)構(gòu)決定，高校作為被評(píng)對(duì)象，必須無(wú)條件接受政府組織的評(píng)估。整個(gè)評(píng)估具有較強(qiáng)的封閉性，這樣，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，其他評(píng)估機(jī)構(gòu)很難對(duì)政府的評(píng)估行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，評(píng)估的合法性受到質(zhì)疑。
（三）管理方式：依靠等級(jí)管理與權(quán)力導(dǎo)向開展評(píng)估與資源分配
等級(jí)管理強(qiáng)化了高校和政府的隸屬關(guān)系，政府成為評(píng)估的決策者，而高校是決策的執(zhí)行者，“決策—執(zhí)行”的分離有利推動(dòng)了政府政策在高校中的執(zhí)行，使評(píng)估活動(dòng)能夠滿足政府自身管理的需要，來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)比鑒定的目的，并將評(píng)估結(jié)果與政府決策建立聯(lián)系，評(píng)估結(jié)果也往往與政府部門的資源配置有密切聯(lián)系，促使高校朝著政府的意志前行，這也為政府的決策和宏觀管理提供了依據(jù)，有利于做出正確的決策。
現(xiàn)行的評(píng)估體系中，政府對(duì)高校的評(píng)估是基于權(quán)力的管理而不是基于事務(wù)的治理。高校實(shí)事求是地報(bào)告自身辦學(xué)狀況不僅得不到鼓勵(lì)，可能還會(huì)招致懲罰，所以高校領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身的權(quán)力地位和獲取更多的資源，在評(píng)估過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些弄虛作假、拉關(guān)系等不正當(dāng)防衛(wèi)行為，評(píng)估結(jié)果魚目混珠比比皆是，評(píng)估過(guò)程呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”，具有很強(qiáng)的臨時(shí)性和短效性，致使評(píng)估工作在推進(jìn)高校提高質(zhì)量方面的作用不明顯。
三、高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的取向
基于我國(guó)高等教育評(píng)估中的基本實(shí)踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠颍簭脑u(píng)估主體上，由統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?；從政府職能上，由全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?；從管理方式上，由家長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾?，并呈現(xiàn)轉(zhuǎn)變?nèi)∠蛳碌木唧w實(shí)踐。
（一）統(tǒng)治者到治理者
在當(dāng)前的治理語(yǔ)境中，要求評(píng)估主體從一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，構(gòu)建利益相關(guān)者多方參與的評(píng)估機(jī)制。將政府、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、用人單位、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、學(xué)生等利益相關(guān)者加入到高等教育質(zhì)量評(píng)估體系中來(lái)，廣開言路，聽取不同利益相關(guān)者的訴求，并將不同的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，這也有利于評(píng)估方案更接地氣進(jìn)而得到有效的實(shí)行。同時(shí)，多元主體的參與到評(píng)估方案實(shí)行過(guò)程中，評(píng)估過(guò)程是多元主體的參與，而不是政府個(gè)體獨(dú)立操作，評(píng)估得出的結(jié)論也會(huì)具有合法性，多元主體的參與也可以改變政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的地位，政府也是治理中被監(jiān)督的一個(gè)主體，避免出現(xiàn)政府官員的權(quán)力尋租現(xiàn)象。
在現(xiàn)實(shí)情境中，教育部通過(guò)建立“五位一體”的本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估體系來(lái)將多元主體囊括到評(píng)估體系中，推進(jìn)統(tǒng)治者到治理者的角色轉(zhuǎn)變。2011年10月，教育部印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估工作的意見》，政策文本中提出建立“五位一體”的本科教學(xué)評(píng)估制度體系[5]?？梢?，新時(shí)期下的本科教學(xué)評(píng)估體系包含了多元主體的參與，通過(guò)院校主體的自我評(píng)估，政府層面上實(shí)行的分類院校評(píng)估，行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)認(rèn)證及評(píng)估，國(guó)際范圍上的學(xué)科專業(yè)評(píng)估，及學(xué)生評(píng)教等手段，使學(xué)生擁有了表達(dá)教學(xué)意愿的常規(guī)渠道[6]，以此來(lái)獲取反映高校教學(xué)狀態(tài)的基本數(shù)據(jù)，建立起高校教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行教學(xué)狀態(tài)的常態(tài)性持續(xù)性監(jiān)測(cè)。因此，新時(shí)期構(gòu)建的“五位一體”本科教學(xué)評(píng)估體系代表了今后多元主體參與高等教育質(zhì)量評(píng)估的趨勢(shì)。
（二）全能型到有限型
我國(guó)普通高等院校數(shù)量多，全部依靠政府組織評(píng)估活動(dòng)，不僅評(píng)估任務(wù)繁重，而且評(píng)估效率低。面對(duì)這一困境，我國(guó)政府要求推進(jìn)教育“管辦評(píng)分離”，建立起“政府管、學(xué)校辦、社會(huì)評(píng)”的三方協(xié)同的格局[7]，促進(jìn)政府職能從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，理清政府、高校、市?chǎng)之間的關(guān)系，明確各級(jí)政府教育主管部門、各類高校主體、高校教學(xué)管理部門、高校院系、產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等各個(gè)主體分工合作的責(zé)任權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)建立“防火墻”，防止各個(gè)主體職能的缺位和越位。同時(shí)，政府要將相應(yīng)的權(quán)力下放給其他評(píng)估主體，將有限的精力集中到宏觀管理上，充當(dāng)元治理的角色，進(jìn)行元評(píng)估，對(duì)評(píng)估進(jìn)行再評(píng)估[8]。需要政府根據(jù)治理情境的變遷來(lái)對(duì)以往所制定的政策進(jìn)行重新評(píng)估，探討它的優(yōu)劣性，進(jìn)而修改或者重新制定新的政策，以適應(yīng)新形勢(shì)下的高等教育評(píng)估活動(dòng)。
近5年來(lái)，教育主管部門在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)程中不斷消減自身管理權(quán)限、給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而密集出臺(tái)了《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（2011年）、《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（2014）、《高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》（2014）等一系列政策文件[9]。這些政策文本是政府下放權(quán)力的配套措施，政府下放權(quán)力，并不意味著政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，放任自由，而是要進(jìn)行底線標(biāo)準(zhǔn)管理，即政府有責(zé)任制定高校辦學(xué)運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的底線標(biāo)準(zhǔn)和底線規(guī)范，任何人不得突破底線，這些政策文本是政府為保障高等教育質(zhì)量而制定的底線標(biāo)準(zhǔn)。
（三）家長(zhǎng)型到伙伴型
我國(guó)的高等教育評(píng)估長(zhǎng)期依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)，中國(guó)高校從束手束腳中成長(zhǎng)起來(lái)，長(zhǎng)期處于執(zhí)行者的角色，難以參與到高校發(fā)展的政策決策中來(lái)，高校長(zhǎng)期以來(lái)在“嚴(yán)格的父愛主義”中成長(zhǎng)起來(lái)[10]?；谶@一現(xiàn)實(shí)，政府對(duì)高校的管理方式應(yīng)從基于權(quán)力導(dǎo)向的等級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿k學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)導(dǎo)向的管理，在下放權(quán)力提高高校自主辦學(xué)的能力過(guò)程中，激勵(lì)高校提高辦學(xué)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)，從要我評(píng)到我要評(píng)轉(zhuǎn)變。高校不是為了迎合政府評(píng)估而進(jìn)行的內(nèi)部評(píng)估，而是要具有提高教育質(zhì)量的使命感和主體意識(shí)，為了改進(jìn)和提高高等教育質(zhì)量而自主開展的評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)，不同的主體處于不同治理情境的不同層次，應(yīng)給予同等的地位，從層級(jí)身份到平等契約的轉(zhuǎn)變，讓處于治理情境基層的高校教學(xué)管理部門參與到高校的政策決策中，有利于打破政策執(zhí)行的“最后的一公里”，從而達(dá)成政策的有效落實(shí)。
自2011起，教育部開始逐步建立起高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度，包含《本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告》《高校學(xué)生就業(yè)質(zhì)量年度報(bào)告》《研究生教育發(fā)展質(zhì)量年度報(bào)告》。這一舉措促使高校公布高校質(zhì)量信息，自覺接受政府和公眾的檢視，從原先的被動(dòng)評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)自我審查整改，促進(jìn)高校自主辦學(xué)能力的不斷提升，從原先的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?。同時(shí)，各類《質(zhì)量報(bào)告》目前已經(jīng)成為教育管理部門對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)，這也是各級(jí)教育主管部門及專門機(jī)構(gòu)開展院校評(píng)估、專項(xiàng)評(píng)估的重要依據(jù)[11]，政府和高校都將關(guān)注點(diǎn)聚焦于高校的質(zhì)量，為提升高校辦學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)而通力合作。
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[9]李國(guó)強(qiáng).高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系建設(shè)的成效、問(wèn)題與展
望[J].中國(guó)高教研究，2016，（2）.
[10][11]李國(guó)強(qiáng).“管辦評(píng)分離”進(jìn)程中的高校外部質(zhì)量保
障體系建設(shè)[J].中國(guó)高教研究，2016，（1）.
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李斌
摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，治理理論在我國(guó)得到關(guān)注。文章基于我國(guó)高等教育評(píng)估的現(xiàn)狀，從治理理論視角分析我國(guó)高等教育評(píng)估中政府的主體作用、自上而下的運(yùn)行機(jī)制以及權(quán)力導(dǎo)向的等級(jí)管理方式，并結(jié)合我國(guó)高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實(shí)踐，提出在高等教育評(píng)估中政府角色從統(tǒng)治者到治理者、從全能型到有限型以及從家長(zhǎng)型到伙伴型的轉(zhuǎn)變?nèi)∠颉?/p>
關(guān)鍵詞：治理理論；評(píng)估；政府角色
中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-4107（2018）02-0016-03
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決議提出了推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的建設(shè)，高等教育作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，也在推進(jìn)“管辦評(píng)分離”的教育改革。在整個(gè)宏觀的治理語(yǔ)境中，聚焦于高等教育評(píng)估這一中觀層面，探析治理理論的緣起與內(nèi)涵，基于我國(guó)高等教育評(píng)估中的實(shí)踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠?，進(jìn)而呈現(xiàn)治理理念下我國(guó)高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實(shí)踐。
一、治道之變
（一）治理理論的興起
1.西方社會(huì)的變革：二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了一系列變化，普選制使政府權(quán)力和資本的支配力量受到限制；社會(huì)組織的興起，公共權(quán)力開始自上而下，自下而上的雙向運(yùn)行，政府的公共決策實(shí)際成為多種利益團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)平衡的結(jié)果；公眾傳播大眾化，成為公共參與國(guó)家事務(wù)，制約國(guó)家權(quán)力的路徑和方式，公民社會(huì)進(jìn)一步顯化。這些變化都預(yù)示著政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的權(quán)力邊界將出現(xiàn)新的變化。直到20世紀(jì)70年代中后期，西方社會(huì)矛盾爆發(fā)，在兩次石油危機(jī)的沖擊后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家先后陷入滯脹的困境，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙雙失靈，各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍處于停滯狀態(tài)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。作為社會(huì)的主要治理工具，政府自然成為眾矢之的，各界開始對(duì)政府的管理模式、管理結(jié)構(gòu)以及管理方法進(jìn)行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高點(diǎn)”[1]，期望重構(gòu)政府，市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)變革。
2.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革：1992年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和國(guó)家民主政治建設(shè)的逐步加快，也要求政府轉(zhuǎn)變職能，從管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)的善治政府，提倡“大社會(huì)，小政府”，調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，以適應(yīng)我國(guó)新形勢(shì)下的改革。
社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)改革都需要重新調(diào)整政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，治理理論正是在這種時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。
（二）治理理論的內(nèi)涵
當(dāng)前對(duì)治理的邊界與內(nèi)涵眾說(shuō)紛紜，仍未有統(tǒng)一的概念界定。治理理論的代表人物R·羅茨歸納了治理的六種形態(tài)：作為最小政府的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)控制體系的治理、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[2]。學(xué)界內(nèi)還有其他學(xué)者從不同的方面定義“治理”，但種種定義有其共同取向，呈現(xiàn)出“辯駁下的趨同”[3]，即相對(duì)于統(tǒng)治，治理是一種趨勢(shì)，這一趨勢(shì)必定意味著國(guó)家政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整[4]。同時(shí)值得關(guān)注的是治理和管理并非是截然對(duì)立的，治理的目標(biāo)是調(diào)整各個(gè)權(quán)力主體之間的權(quán)力邊界以及權(quán)責(zé)關(guān)系，以求適應(yīng)新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵蓋著管理，兩者是互補(bǔ)而非替代性的關(guān)系，雖為互補(bǔ)但仍存在如下顯著區(qū)別。
治理的主體上，一元主導(dǎo)到多元參與。管理的主體是政府，而治理的主體還包括不同領(lǐng)域不同層次的公私主體。政府不再只是治理的主體，也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。
治理的運(yùn)作上，從單向運(yùn)行到多方互動(dòng)。管理的運(yùn)作模式是直上直下的、強(qiáng)制的、剛性的，其基礎(chǔ)是依靠行政權(quán)威的控制，運(yùn)作過(guò)程是一個(gè)“黑箱”，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運(yùn)作模式是交叉互動(dòng)的、各個(gè)利益相關(guān)者間是合作的、包容的，其基礎(chǔ)是利益的協(xié)調(diào)整合，運(yùn)行過(guò)程是多方參與，信息透明，治理行為的合理性受到更多重視。
治理的結(jié)構(gòu)上，層級(jí)分明到扁平嵌套。管理采用的是科層制結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，是一種權(quán)力導(dǎo)向；治理需要各方進(jìn)行合作協(xié)商，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，是以事務(wù)為導(dǎo)向。
二、高等教育評(píng)估的現(xiàn)狀
基于國(guó)家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，高等教育也須要轉(zhuǎn)變政府對(duì)高等教育的管理模式，重新調(diào)整高校、政府與社會(huì)的關(guān)系。具體到我國(guó)十多年來(lái)的高等教育評(píng)估的基本實(shí)踐，從評(píng)估主體、運(yùn)行機(jī)制和管理方式來(lái)梳理我國(guó)的高等教育評(píng)估管理模式，探析政府在高等教育評(píng)估中取得的成就與不足，了解我國(guó)高等教育評(píng)估的實(shí)踐全景。
（一）評(píng)估主體：用法律法規(guī)強(qiáng)化政府的主體作用
1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于高等教育評(píng)估的政策性文件，文件中明確規(guī)定：普通高等學(xué)校教育評(píng)估是國(guó)家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行監(jiān)督的重要形式，由各級(jí)人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施。之后，1992年實(shí)施的《高等教育法》規(guī)定“高校必須接受教育行政部門組織的評(píng)估”，從法律上確立了政府作為高等教育評(píng)估的唯一法定主體的堅(jiān)實(shí)地位。在2004年，教育部還正式批準(zhǔn)成立教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心，以期來(lái)保障中國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。由以上的政策文本以及我國(guó)高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)的高等教育質(zhì)量保證模式起初就采用政府控制主導(dǎo)型的模式，以高等教育行政部門及其建立的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)為評(píng)估主體。在實(shí)際運(yùn)行中政府主導(dǎo)了高等教育質(zhì)量評(píng)估的發(fā)展方向，對(duì)我國(guó)高等教育質(zhì)量的提高和保證起了不可替代的作用。
政府主導(dǎo)的評(píng)估模式在保障我國(guó)高等教育發(fā)展的質(zhì)量的同時(shí)也不免出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，廣為詬病的是該模式抑制了高校的積極性。高校沒有權(quán)力參與評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)、評(píng)估結(jié)果的處理，整個(gè)評(píng)估方案呈現(xiàn)一刀切現(xiàn)象，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一，難以照顧到高等學(xué)校的實(shí)際情況和社會(huì)其他方面的利益，高校只能接受根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出的行政決策，所以高校缺乏參與評(píng)估的積極性和自主性，總是處于被動(dòng)應(yīng)付的局面；高校缺乏發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改善管理，提高質(zhì)量的主體意識(shí)。
（二）運(yùn)行機(jī)制：以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，通過(guò)行政與立法等執(zhí)行
1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到國(guó)家及其教育管理部門要加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校的教學(xué)水平進(jìn)行評(píng)估，由此開啟了由政府主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制。1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》中對(duì)普通高等學(xué)校教育評(píng)估的主要目的、基本任務(wù)、基本準(zhǔn)則、指導(dǎo)思想、評(píng)估形式、評(píng)估主體做了明確規(guī)定。通過(guò)評(píng)估規(guī)定的具體化，確立了我國(guó)高等教育評(píng)估的基本框架。1998年頒布的《高等教育法》更從法律的高度確立了政府意志在高等教育評(píng)估中的重要地位，也推進(jìn)了評(píng)估手段的制度化。依靠國(guó)家權(quán)力，通過(guò)立法和一系列的政策文件推進(jìn)我國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估體系的制度化進(jìn)程，為我國(guó)高等教育提高質(zhì)量提供了制度的保障。
反思整個(gè)評(píng)估制度，可以看出高等教育評(píng)估活動(dòng)是依靠政府的行政命令自上而下強(qiáng)制開展。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，評(píng)估方法，人員選擇，進(jìn)程安排，結(jié)論公布，結(jié)果使用等均由政府及其建立的評(píng)估機(jī)構(gòu)決定，高校作為被評(píng)對(duì)象，必須無(wú)條件接受政府組織的評(píng)估。整個(gè)評(píng)估具有較強(qiáng)的封閉性，這樣，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，其他評(píng)估機(jī)構(gòu)很難對(duì)政府的評(píng)估行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，評(píng)估的合法性受到質(zhì)疑。
（三）管理方式：依靠等級(jí)管理與權(quán)力導(dǎo)向開展評(píng)估與資源分配
等級(jí)管理強(qiáng)化了高校和政府的隸屬關(guān)系，政府成為評(píng)估的決策者，而高校是決策的執(zhí)行者，“決策—執(zhí)行”的分離有利推動(dòng)了政府政策在高校中的執(zhí)行，使評(píng)估活動(dòng)能夠滿足政府自身管理的需要，來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)比鑒定的目的，并將評(píng)估結(jié)果與政府決策建立聯(lián)系，評(píng)估結(jié)果也往往與政府部門的資源配置有密切聯(lián)系，促使高校朝著政府的意志前行，這也為政府的決策和宏觀管理提供了依據(jù)，有利于做出正確的決策。
現(xiàn)行的評(píng)估體系中，政府對(duì)高校的評(píng)估是基于權(quán)力的管理而不是基于事務(wù)的治理。高校實(shí)事求是地報(bào)告自身辦學(xué)狀況不僅得不到鼓勵(lì)，可能還會(huì)招致懲罰，所以高校領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身的權(quán)力地位和獲取更多的資源，在評(píng)估過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些弄虛作假、拉關(guān)系等不正當(dāng)防衛(wèi)行為，評(píng)估結(jié)果魚目混珠比比皆是，評(píng)估過(guò)程呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”，具有很強(qiáng)的臨時(shí)性和短效性，致使評(píng)估工作在推進(jìn)高校提高質(zhì)量方面的作用不明顯。
三、高等教育評(píng)估中政府角色轉(zhuǎn)變的取向
基于我國(guó)高等教育評(píng)估中的基本實(shí)踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠颍簭脑u(píng)估主體上，由統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?；從政府職能上，由全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?；從管理方式上，由家長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾?，并呈現(xiàn)轉(zhuǎn)變?nèi)∠蛳碌木唧w實(shí)踐。
（一）統(tǒng)治者到治理者
在當(dāng)前的治理語(yǔ)境中，要求評(píng)估主體從一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，構(gòu)建利益相關(guān)者多方參與的評(píng)估機(jī)制。將政府、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、用人單位、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、學(xué)生等利益相關(guān)者加入到高等教育質(zhì)量評(píng)估體系中來(lái)，廣開言路，聽取不同利益相關(guān)者的訴求，并將不同的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，這也有利于評(píng)估方案更接地氣進(jìn)而得到有效的實(shí)行。同時(shí)，多元主體的參與到評(píng)估方案實(shí)行過(guò)程中，評(píng)估過(guò)程是多元主體的參與，而不是政府個(gè)體獨(dú)立操作，評(píng)估得出的結(jié)論也會(huì)具有合法性，多元主體的參與也可以改變政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的地位，政府也是治理中被監(jiān)督的一個(gè)主體，避免出現(xiàn)政府官員的權(quán)力尋租現(xiàn)象。
在現(xiàn)實(shí)情境中，教育部通過(guò)建立“五位一體”的本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估體系來(lái)將多元主體囊括到評(píng)估體系中，推進(jìn)統(tǒng)治者到治理者的角色轉(zhuǎn)變。2011年10月，教育部印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估工作的意見》，政策文本中提出建立“五位一體”的本科教學(xué)評(píng)估制度體系[5]?？梢?，新時(shí)期下的本科教學(xué)評(píng)估體系包含了多元主體的參與，通過(guò)院校主體的自我評(píng)估，政府層面上實(shí)行的分類院校評(píng)估，行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)認(rèn)證及評(píng)估，國(guó)際范圍上的學(xué)科專業(yè)評(píng)估，及學(xué)生評(píng)教等手段，使學(xué)生擁有了表達(dá)教學(xué)意愿的常規(guī)渠道[6]，以此來(lái)獲取反映高校教學(xué)狀態(tài)的基本數(shù)據(jù)，建立起高校教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行教學(xué)狀態(tài)的常態(tài)性持續(xù)性監(jiān)測(cè)。因此，新時(shí)期構(gòu)建的“五位一體”本科教學(xué)評(píng)估體系代表了今后多元主體參與高等教育質(zhì)量評(píng)估的趨勢(shì)。
（二）全能型到有限型
我國(guó)普通高等院校數(shù)量多，全部依靠政府組織評(píng)估活動(dòng)，不僅評(píng)估任務(wù)繁重，而且評(píng)估效率低。面對(duì)這一困境，我國(guó)政府要求推進(jìn)教育“管辦評(píng)分離”，建立起“政府管、學(xué)校辦、社會(huì)評(píng)”的三方協(xié)同的格局[7]，促進(jìn)政府職能從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，理清政府、高校、市?chǎng)之間的關(guān)系，明確各級(jí)政府教育主管部門、各類高校主體、高校教學(xué)管理部門、高校院系、產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等各個(gè)主體分工合作的責(zé)任權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)建立“防火墻”，防止各個(gè)主體職能的缺位和越位。同時(shí)，政府要將相應(yīng)的權(quán)力下放給其他評(píng)估主體，將有限的精力集中到宏觀管理上，充當(dāng)元治理的角色，進(jìn)行元評(píng)估，對(duì)評(píng)估進(jìn)行再評(píng)估[8]。需要政府根據(jù)治理情境的變遷來(lái)對(duì)以往所制定的政策進(jìn)行重新評(píng)估，探討它的優(yōu)劣性，進(jìn)而修改或者重新制定新的政策，以適應(yīng)新形勢(shì)下的高等教育評(píng)估活動(dòng)。
近5年來(lái)，教育主管部門在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)程中不斷消減自身管理權(quán)限、給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而密集出臺(tái)了《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（2011年）、《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（2014）、《高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》（2014）等一系列政策文件[9]。這些政策文本是政府下放權(quán)力的配套措施，政府下放權(quán)力，并不意味著政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，放任自由，而是要進(jìn)行底線標(biāo)準(zhǔn)管理，即政府有責(zé)任制定高校辦學(xué)運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的底線標(biāo)準(zhǔn)和底線規(guī)范，任何人不得突破底線，這些政策文本是政府為保障高等教育質(zhì)量而制定的底線標(biāo)準(zhǔn)。
（三）家長(zhǎng)型到伙伴型
我國(guó)的高等教育評(píng)估長(zhǎng)期依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)，中國(guó)高校從束手束腳中成長(zhǎng)起來(lái)，長(zhǎng)期處于執(zhí)行者的角色，難以參與到高校發(fā)展的政策決策中來(lái)，高校長(zhǎng)期以來(lái)在“嚴(yán)格的父愛主義”中成長(zhǎng)起來(lái)[10]?；谶@一現(xiàn)實(shí)，政府對(duì)高校的管理方式應(yīng)從基于權(quán)力導(dǎo)向的等級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿k學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)導(dǎo)向的管理，在下放權(quán)力提高高校自主辦學(xué)的能力過(guò)程中，激勵(lì)高校提高辦學(xué)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)，從要我評(píng)到我要評(píng)轉(zhuǎn)變。高校不是為了迎合政府評(píng)估而進(jìn)行的內(nèi)部評(píng)估，而是要具有提高教育質(zhì)量的使命感和主體意識(shí)，為了改進(jìn)和提高高等教育質(zhì)量而自主開展的評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)，不同的主體處于不同治理情境的不同層次，應(yīng)給予同等的地位，從層級(jí)身份到平等契約的轉(zhuǎn)變，讓處于治理情境基層的高校教學(xué)管理部門參與到高校的政策決策中，有利于打破政策執(zhí)行的“最后的一公里”，從而達(dá)成政策的有效落實(shí)。
自2011起，教育部開始逐步建立起高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度，包含《本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告》《高校學(xué)生就業(yè)質(zhì)量年度報(bào)告》《研究生教育發(fā)展質(zhì)量年度報(bào)告》。這一舉措促使高校公布高校質(zhì)量信息，自覺接受政府和公眾的檢視，從原先的被動(dòng)評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)自我審查整改，促進(jìn)高校自主辦學(xué)能力的不斷提升，從原先的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?。同時(shí)，各類《質(zhì)量報(bào)告》目前已經(jīng)成為教育管理部門對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)，這也是各級(jí)教育主管部門及專門機(jī)構(gòu)開展院校評(píng)估、專項(xiàng)評(píng)估的重要依據(jù)[11]，政府和高校都將關(guān)注點(diǎn)聚焦于高校的質(zhì)量，為提升高校辦學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)而通力合作。
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