申長順

（鶴壁市林業(yè)稽查支隊，河南 鶴壁 458000）

鶴壁市位于河南省北部、太行山東麓，是太行山脈向華北平原過渡的地帶，國土面積2 182 km2，下轄5個行政縣（區(qū)）和一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，境內(nèi)西部、北部為山區(qū)，中部為丘陵，東部、南部為平原，全年降雨量的70%～80%集中在7、8、9月，春季則干旱少雨，是一個典型的地理形態(tài)復(fù)合型和干濕分明的城市。在鶴壁各級政府的不懈努力下，2016年全市森林覆蓋率達32.2%。隨著有林地面積的急劇增長，森林防火工作的重要性已日趨凸顯。基于林農(nóng)交錯、林內(nèi)景區(qū)旅游大開發(fā)等態(tài)勢，森林防火將呈現(xiàn)點多面廣的特征，這就需要大量人員開展防范工作，并做好森林火災(zāi)的撲救準(zhǔn)備。探索如何組建和管理好森林防火隊伍，將森林火災(zāi)損失降到最低，對鶴壁做好今后的森林防火工作具有很強的現(xiàn)實意義。

1 鶴壁建設(shè)專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍的必要性

我國目前森林消防隊伍主要有以下5種類型：一是國家武警森林部隊；二是國家林業(yè)局所屬的南北航空護林總站及其在各省設(shè)立的分站；三是各省（市）建立的應(yīng)急森林消防隊伍；四是縣、鄉(xiāng)及國有林場、重點景區(qū)等建立的專業(yè)和半專業(yè)森林消防隊伍；五是林區(qū)群眾森林消防隊伍。這5類森林消防隊伍在鶴壁森林防火工作中所能夠發(fā)揮的作用各不相同。

1.1 群眾森林消防隊伍作用正在弱化

群眾森林消防隊伍是由機關(guān)、企事業(yè)單位干部職工以及林區(qū)青壯年居民組成。鶴壁前些年林區(qū)每個村莊包括自然村都組建有群眾森林消防隊伍，這支隊伍在防范和撲救初發(fā)森林火災(zāi)工作中做出不小貢獻。近幾年受打工大潮影響，林區(qū)村莊的青壯年多數(shù)外出到經(jīng)濟發(fā)達省份或省內(nèi)其他地（市）務(wù)工，其他青壯年也基本在城區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）從事收入相對較高的工作并定居，村內(nèi)多為老年人、留守兒童和婦女，以林區(qū)青壯年居民為主組建的群眾森林消防隊伍大多已經(jīng)名存實亡?，F(xiàn)有的群眾森林消防隊伍基本上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員組成，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員由于人員編制少且事務(wù)繁忙，真正能夠開展防撲火技能演練并在火災(zāi)初期發(fā)揮的作用只有兩三個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）?？梢哉f隨著經(jīng)濟的發(fā)展和青壯年的向外流動，林區(qū)群眾森林消防隊伍作用正在弱化，已不能承擔(dān)起森林防火的重任。

1.2 應(yīng)急森林消防隊伍難以及時調(diào)動

應(yīng)急森林消防隊伍主要由解放軍、武警、預(yù)備役部隊、公安民警組成。最新修訂的《森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案啟動后同一層面分設(shè)4個響應(yīng)等級，兩個較低等級的響應(yīng)由本級森林防火指揮部辦公室負責(zé)，最高或次一響應(yīng)等級由指揮長或副指揮長負責(zé)，響應(yīng)措施包括調(diào)動本級應(yīng)急森林消防隊伍。從制度上來說，森林防火指揮部辦公室無權(quán)調(diào)動這支隊伍，即這支隊伍不參與初期森林火災(zāi)的撲救。在各級森林防火指揮部指揮長通常由分管林業(yè)的行政副職擔(dān)任的情況下，由于其日常不分管或聯(lián)系組成應(yīng)急森林消防隊伍的各單位，實際工作中指揮長也難以順利調(diào)動這支隊伍，只有本級行政首長才能夠調(diào)動。這種調(diào)動應(yīng)急森林消防隊伍的體制機制無助于實現(xiàn)森林火災(zāi)撲救的“打早、打小、打了”。

1.3 動用航空護林站需要滿足一定條件

河南建有省級航空護林站，歸省森林防火指揮部調(diào)動。按照省級森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，達到省級層面調(diào)派森林航空護林站消防飛機參與撲救的是那些重大或者接近重大的森林火災(zāi)，或者高危、敏感地區(qū)發(fā)生并滿足一定條件的較大森林火災(zāi)。對于鶴壁森林防火工作而言，省級航空護林站不能作為森林火災(zāi)發(fā)生初期調(diào)動參與撲救的力量。

1.4 沒有武警森林部隊駐扎

武警森林部隊作為一支現(xiàn)代化水平較高的國家層面的專業(yè)護林隊伍，其已構(gòu)筑起多兵種協(xié)同作戰(zhàn)的立體森林防護體系，在全國不少森林火災(zāi)撲救中做出重大貢獻。但該部隊主要在東北、東南、西南、西北等重點林區(qū)省份有駐扎，目前河南省內(nèi)沒有，對于鶴壁來說更不可能依靠這支預(yù)防撲救力量。

1.5 地方專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍才是主力

通過對其他4類隊伍在鶴壁森林防火工作中能夠發(fā)揮的作用分析看出，這些隊伍都不能有效參與前期火災(zāi)撲救或者作用有限，真正能夠在發(fā)生火情后第一時間趕赴火場進行滅火戰(zhàn)斗、實現(xiàn)汪洋副總理在全國國土綠化和森林防火電視電話會議上提出的“小火用重兵”要求的，是縣、鄉(xiāng)及林區(qū)經(jīng)營單位建立的專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍，也只有這支隊伍才能真正由鶴壁森林防火指揮部掌握和調(diào)動。

2 鶴壁專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

鶴壁5個縣（區(qū)）中有一類火險縣1個、二類火險縣1個、三類火險縣3個。全市目前共有專業(yè)森林防火隊伍2支50人，半專業(yè)森林防火隊伍6支83人，隊伍裝備方面僅有1部正規(guī)森林消防運兵車，其他車輛10部。

2支專業(yè)森林消防隊伍均位于一類火險縣境內(nèi)。其中縣屬專業(yè)隊由縣政府于1990年組建，編制5名實有30人，由縣財政每年撥付的40萬元防火經(jīng)費給予保障，裝備有1輛正規(guī)森林消防車，還有3輛是由縣林業(yè)局自籌經(jīng)費購買的無牌照運兵、運水車；另1支專業(yè)森林防火隊伍由林區(qū)開發(fā)公司于2015年組建，實有20人，經(jīng)費自理，自配1部非專業(yè)防火車輛，防撲火機具由縣防火辦提供，受縣防火辦調(diào)動。

6支半專業(yè)森林消防隊伍分布于4個縣（區(qū)）。其中一類火險縣AAAAA景區(qū)有1支20人的隊伍，經(jīng)費自理，有非專業(yè)防火車輛1部。二類火險縣的3個重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各建有1支隊伍，共計25人，經(jīng)費由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自籌，各配有非專業(yè)防火車輛1部。其他2個三類火險縣中，某縣1990年組織AAAAA景區(qū)內(nèi)工作人員建立1支30人的隊伍，經(jīng)費由景區(qū)自籌，現(xiàn)有1部小型灑水滅火車；某區(qū)2016年由區(qū)林業(yè)局與鄉(xiāng)政府共籌資金組建1支8人的隊伍，鄉(xiāng)政府提供1部車輛使用。

3 現(xiàn)有隊伍建設(shè)存在的問題

3.1 財政資金投入不足造成隊伍建設(shè)滯后

鶴壁屬于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，各縣（區(qū)）財政收入不高、財政支出面又廣，大部分縣（區(qū)）對森林防火隊伍建設(shè)沒有投入，僅有一個縣財政保障的40萬元是包括隊伍經(jīng)費在內(nèi)的全部防火經(jīng)費。在縣級財政緊張、國家全面壓縮人員編制的大環(huán)境下，森林消防隊伍人員很難依靠財政供養(yǎng)，更不可能列入編制，致使各縣（區(qū)）建設(shè)森林消防隊伍特別是專業(yè)森林消防隊伍的工作很難有大的突破?，F(xiàn)有隊伍的經(jīng)費主要依靠林業(yè)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、林區(qū)經(jīng)營單位自籌。

3.2 人員工資收入不高造成隊伍整體不穩(wěn)定

全市8支專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍中，某公司組建的專業(yè)隊收入最高，人均月收入穩(wěn)定在2 600元；縣屬專業(yè)隊和2個AAAAA景區(qū)的半專業(yè)隊月收入在2 000元左右，撲火補助另計；其他半專業(yè)隊的月收入在1 600～1 800元之間，沒有補助，這樣的薪酬很難留住年富力強的年輕人。以縣屬專業(yè)隊為例，30人的隊伍每人每月2 000元，其他日常開支不計算在內(nèi)，森林防火緊要期6個月僅人員工資就需36萬元，40萬的財政防火經(jīng)費難以全年保障這支隊伍。在非森林防火緊要期除少量人員留守外，其他隊員無撲火任務(wù)時兼顧從事他業(yè)，而這些隊員一旦找到收入較高、相對穩(wěn)定的工作就不再歸隊，使得隊伍人員更換較為頻繁。全市森林防火隊伍中，只有某開發(fā)公司和兩個景區(qū)因勞動關(guān)系人員相對穩(wěn)定，其他隊伍人員更換較多，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的半專業(yè)隊伍近年存在難以招到人的情況。

3.3 裝備差加上訓(xùn)練不足造成隊伍戰(zhàn)斗力不強

全市隊伍的運輸工具以能夠乘坐較多人員的皮卡、長安面包車為主。這些車輛大部分老舊，爬坡動力不足且得不到及時更換，不能迅速安全地將人員運輸?shù)狡鸹瓞F(xiàn)場。撲火工具則以簡易風(fēng)力滅火機和二號工具為主，一些先進撲火工具如風(fēng)水滅火機、滅火彈、遠程滅火炮、高壓噴水滅火車等均無配備，致使隊伍撲火效率不高。由于年輕隊員更換頻繁，年齡大的隊員文化水平不高，造成各種防撲火技能得不到提升。各支隊伍的訓(xùn)練基本是各自為政，以現(xiàn)有撲火工具的使用為訓(xùn)練內(nèi)容，對于如何做到科學(xué)有效的協(xié)同滅火作業(yè)、在撲火中遇到危險如何自救、如何使用現(xiàn)代通信信息系統(tǒng)、跨區(qū)域機動等的培訓(xùn)近乎空白。各支隊伍主要依靠熟悉地形，在固定區(qū)域開展一些規(guī)模較小的森林火災(zāi)撲救工作。一旦遇到較大森林火災(zāi)，基本束手無策，更難以做到跨區(qū)域支援。

4 專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)思路

專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍是鶴壁做好森林火災(zāi)防范工作的主要力量。建設(shè)的隊伍首先應(yīng)當(dāng)由負責(zé)森林火災(zāi)防范的各級森林防火指揮機構(gòu)掌握，其次要借鑒現(xiàn)有隊伍組建管理中的經(jīng)驗，還要綜合考慮其他部門需求、政府財政供給能力等多方面因素，才能建得起、保得住這類隊伍。關(guān)鍵時刻也才能做到拉得出、撲得了。

4.1 半專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)思路

4.1.1 隊伍組建應(yīng)以林區(qū)經(jīng)營管理單位為主體

鶴壁全市現(xiàn)有國家級森林公園1個，省級森林公園6個，國家級旅游景區(qū)5個，這些單位均位于重點林區(qū)，人員活動頻繁，也是全市森林防火重點區(qū)域。結(jié)合這些經(jīng)營管理單位工作人員相對穩(wěn)定、日常在本區(qū)域工作的特點，由這些經(jīng)營單位組織工作人員編練成半專業(yè)森林消防隊，森林防火部門給予必要培訓(xùn)，既可以提高這些單位的自我防火能力，又避免增加各級政府財政開支壓力。

4.1.2 裝備配備由經(jīng)營單位與政府分別負責(zé)

隊伍所需要的運兵、灑水等車輛裝備作為經(jīng)營單位的固定資產(chǎn)，由經(jīng)營單位根據(jù)自身防火需要配備，其他易損耗類滅火工具由政府森林防火部門給予保障。

4.1.3 管理訓(xùn)練由單位與政府共同負責(zé)

隊伍人員保險可由單位與政府共同投保，作為政府森林防火部門管理和調(diào)用該隊伍的依據(jù)。半專業(yè)森林消防隊伍日常訓(xùn)練以單位為主，森林防火部門每年定期組織培訓(xùn)，以提高其防范和撲救初期火災(zāi)能力。在做好本區(qū)域內(nèi)森林防火工作同時，接受森林防火部門調(diào)動參與其他區(qū)域發(fā)生森林火災(zāi)撲救，政府可給予必要的撲火補助。

4.2 專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)思路

4.2.1 整合林業(yè)系統(tǒng)資金，為建得起專業(yè)森林消防隊伍提供基礎(chǔ)保障

1）整合護林資金。護林資金由資源管理部門用于聘請護林員擔(dān)負森林資源的保護工作，工作職責(zé)是在責(zé)任區(qū)內(nèi)做好巡查和報告。經(jīng)過林改后，涉林主體及利益劃分明確，其尋求保護的意愿和迫切程度已極大提高，護林員的職責(zé)正在弱化，有必要把護林員或者護林資金集中起來發(fā)揮更大作用。筆者曾提出以護林員為依托組建專業(yè)森林消防隊伍的建議，后因某區(qū)財政有限，難以對護林員與專業(yè)森林消防隊伍人員所需工資差額予以保障，致使隊伍最終沒能建成。已組建專業(yè)隊伍的某縣，縣財政的防火經(jīng)費僅能保障專業(yè)隊人員防火緊要期6個月的工資，非防火緊要期縣林業(yè)局是以護林員工資給予基本生活保障，才使該隊伍得以保住。由此可以看出，以護林員或護林資金作為組建專業(yè)森林消防隊伍的基礎(chǔ)是可行的。

2）整合造林和撫育資金。這些資金用于雇傭一些公司或社會人員從事栽植樹木和修枝除草等工作。筆者曾在造林現(xiàn)場提出將澆水所用管道埋入地下作為滅火設(shè)施的建議，但因合同不包含這項內(nèi)容，最終施工單位將水管回收移走。某區(qū)林業(yè)局局長在政府無專項防火經(jīng)費投入的情況下，為防范森林火災(zāi)，要求森林撫育施工人員將道路兩側(cè)雜草全部清除，結(jié)果施工人員不情愿、上級檢查驗收后又判定為不合格。從大林業(yè)的角度考慮，撫育本身也是保護森林的一種措施，與森林防火、有害生物防治不矛盾，如果我們打破專業(yè)森林消防隊伍不是靠財政供養(yǎng)就是靠自建種養(yǎng)殖基地存在的固定思維模式，把造林和撫育工程由森林防火專業(yè)隊伍去實施，既可以保障這些隊伍人員的工資需求，又可以將造林或撫育工程與森林防火工作很好地結(jié)合，從而開啟通過林業(yè)工程施工建立專業(yè)森林消防隊伍的新舉措。

3）整合有害生物防治檢疫資金。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口、貨物等在境內(nèi)外流動頻繁，不少地方發(fā)生諸如美國白蛾、加拿大一枝黃花等外來林業(yè)有害生物危害，每年都需要進行防治。防治最佳時期只是全年中的某一時間段，通常地方林業(yè)部門會雇傭社會人員開展防治作業(yè)。如果我們把這類資金整合于專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)，給予隊伍人員必要的技術(shù)培訓(xùn)，完全可以做到建立一支兼具有害生物防治的專業(yè)隊伍。

4.2.2 聯(lián)合其他部門的需求，為保得住專業(yè)森林消防隊伍提供外力支持

1）聯(lián)合防汛抗旱部門的防汛需求。鶴壁是一個干濕季節(jié)相對分明的地區(qū)，境內(nèi)有淇河、衛(wèi)河等多條河流，每年春夏兩季防汛抗旱部門要組建防汛抗旱隊伍。如果將此隊伍與森林消防隊伍合并組建，則可以在春季抗旱同時兼顧森林防火工作，而汛期因為防火任務(wù)最輕而可以全力投入防汛。

2）聯(lián)合綜治部門的安保需求。出于社會安定需求，不少地方綜治部門招聘年輕人組建了治安巡邏隊伍開展流動巡邏。前面提到的某縣（區(qū)）3個重點森林防火鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），就是利用林業(yè)、綜治等資金各自組建了一支兼具治安巡邏職能的半專業(yè)森林消防隊伍，實現(xiàn)了一支隊伍多種作用的很好結(jié)合。因此，在林區(qū)可以把治安巡邏需求與森林消防隊伍結(jié)合起來。

3）聯(lián)合武裝部門的預(yù)備役建設(shè)需求。按照國家規(guī)定，地方武裝部門要以現(xiàn)役軍官為骨干、以退役軍人為基礎(chǔ)組建預(yù)備役隊伍，每年定期進行必要的軍事訓(xùn)練。在市場經(jīng)濟條件下，退役軍人特別是普通退役士兵基本是自主就業(yè)，這將有可能存在部分人員不能夠在編建地或原籍按時參加預(yù)備役訓(xùn)練的問題。如果我們把一些退役優(yōu)秀士兵招收進森林消防專業(yè)、半專業(yè)隊伍，既可以利用他們的優(yōu)良素質(zhì)提高地方森林消防隊伍的戰(zhàn)斗力，又可以解決他們的就業(yè)問題，還可以作為成建制的國防后備力量全年實施軍事化管理。

4.2.3 各級政府共同給予支持，為發(fā)揮好專業(yè)森林消防隊伍戰(zhàn)斗力提供條件

森林防火工作作為一項公益事業(yè)，其社會效益絕不是某一縣（區(qū)）獨享，而是全社會共同受益，不能把組建和管理專業(yè)森林消防隊伍的重擔(dān)只壓在縣（區(qū)）政府身上，而應(yīng)該是各級政府形成合力，共同為組建和管理好這支隊伍擔(dān)負應(yīng)有的責(zé)任，做出應(yīng)有的貢獻。

人員保障方面，在整合了林業(yè)系統(tǒng)資金、聯(lián)合了其他部門需求以后，森林消防專業(yè)隊伍組建已經(jīng)具備雛形，各級政府財政此時再給予適當(dāng)?shù)难a貼保障，即可確保這支隊伍完全組建起來?？梢圆扇∮墒。ㄊ校┴斦吹胤綄I(yè)隊伍人員數(shù)量定額補貼的辦法，這既是上級支持和考核下級專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)的依據(jù)，又可以克服各縣（區(qū)）組建的隊伍存在“各掃門前雪”的自保心理，消除因防火預(yù)案規(guī)定“到達火場前的費用由調(diào)出單位自行負責(zé)”造成的增加援助單位自身負擔(dān)的弊端，為迅速有效地調(diào)動隊伍參與森林火災(zāi)撲救提供制度保障。縣級財政則負擔(dān)包括跨區(qū)支援隊伍在內(nèi)的全部撲救人員的撲火補貼，如果該縣（區(qū)）未發(fā)生森林火災(zāi)就不需要支出該費用，如果發(fā)生森林火災(zāi)較多就需要支出較大費用，這等于變相對縣（區(qū)）森林防火工作進行獎懲。

在裝備配備方面，應(yīng)由省、市、縣級政府出臺政策，共同擔(dān)負專業(yè)森林消防隊伍所需的撲火裝備及更新，確保人員能夠迅速到達火場使用高效撲火工具開展滅火作業(yè)，避免一些縣（區(qū)）因全額購置負擔(dān)重而不愿添置防火車輛、對存在各種安全隱患的防火車輛消極更換、防火車輛無牌難上路、撲火機具老舊不更新或者難以更新高效機具等問題的發(fā)生。

管理訓(xùn)練方面，首先應(yīng)理順專業(yè)森林消防隊伍管理機制，在縣級成立專業(yè)森林消防大隊的基礎(chǔ)上，市級成立專業(yè)森林消防支隊，省級成立專業(yè)森林消防總隊，使各專業(yè)森林消防隊伍形成合力；其次要做好專業(yè)森林消防隊伍技能培訓(xùn)，每年?。ㄊ校﹥杉壘鶓?yīng)組織開展集中培訓(xùn)以檢驗和提高各支隊伍的撲火技戰(zhàn)術(shù)能力，通過跨區(qū)演練增強相互間協(xié)同能力，使各縣級專業(yè)森林消防隊伍不再是“地方民兵武裝”，而成為一支真正能夠拉得出的“野戰(zhàn)軍”。