范文鋒

(北京化工大學(xué)， 北京 100029)

我國(guó)自20世紀(jì)90年代起就一直將水污染防治作為環(huán)境保護(hù)的重要工作，但也存在一些薄弱環(huán)節(jié)。2015年4月2日，國(guó)務(wù)院頒布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”)指出：“水環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)”[1]. 但是，由于現(xiàn)如今許多公民對(duì)環(huán)保知識(shí)的缺失以及我國(guó)乃至全球環(huán)境污染的現(xiàn)狀，環(huán)境管理還有不少待改進(jìn)和與治理保護(hù)不協(xié)調(diào)的部分，尤其是在水污染的環(huán)境管理中，存在著需要認(rèn)真研究和思考的問題。

1 我國(guó)水污染管理現(xiàn)狀

1.1 水污染現(xiàn)狀

隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境污染的問題也不斷加劇，環(huán)境生態(tài)惡化成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，其中水污染現(xiàn)狀非常嚴(yán)峻，水體污染和水環(huán)境生態(tài)惡化，是我國(guó)目前的環(huán)境問題之一。

城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高了人們的生活質(zhì)量，同時(shí)也導(dǎo)致工業(yè)廢水和生活廢水的排放量不斷增加，使水域環(huán)境承載能力下降，生態(tài)平衡遭到破壞。廢水中的有機(jī)物和懸浮固體顆粒以及各種金屬有毒有害物質(zhì)通過(guò)廢水排放，直接污染地下水和地表水，我國(guó)主要的水系存在不同程度的污染，全國(guó)80%以上的地表水、地下水被污染[2]. 同時(shí)人們對(duì)資源的過(guò)度開發(fā)，原始森林大面積被破壞，自然環(huán)境對(duì)水環(huán)境的保護(hù)能力下降[3].

廢水排放對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了危害，影響到人類的身體健康。例如：2007年太湖藍(lán)藻集中暴發(fā)的飲用水污染事件，云南滇池、無(wú)錫太湖等水源地藍(lán)藻大量堆積，厭氧分解過(guò)程中形成了大量的NH3、硫醇、硫醚以及硫化氫等異味物質(zhì)，產(chǎn)生難聞的嗅味和有害的藻毒素[4]. 水體富營(yíng)養(yǎng)化，藻類過(guò)量繁殖導(dǎo)致的水體污染問題，嚴(yán)重影響了周邊居民的正常生活，這場(chǎng)水危機(jī)再一次敲響了水污染防治的警鐘。突發(fā)性水污染事件不僅提升了對(duì)環(huán)境問題應(yīng)急能力的要求，更是對(duì)水污染治理效果的檢測(cè)。

1.2 水污染管理現(xiàn)狀

環(huán)境管理缺乏合理規(guī)劃，管理措施不到位，使得生態(tài)環(huán)境無(wú)法保持平衡，對(duì)水環(huán)境的保護(hù)功能明顯下降[2]. 例如：我國(guó)排污總量分配有效控制了區(qū)域間的排污總量而未平衡好建成區(qū)內(nèi)各條河道的排污量，以致出現(xiàn)500 m長(zhǎng)的河道有時(shí)涵蓋多達(dá)30～40個(gè)排污口的現(xiàn)象。排污交易成本過(guò)高，守法成本高于違法成本，排污權(quán)有償使用除應(yīng)繳納相應(yīng)的排污費(fèi)外，還需準(zhǔn)備大量資金用以維護(hù)清潔設(shè)備。

企業(yè)及民眾環(huán)保意識(shí)淡薄，特別是散亂企業(yè)對(duì)污水處理的投入少，污水處理率不高，廢水亂排偷排、地下水過(guò)度開發(fā)等造成了地表水水質(zhì)污染惡化、地下水水位下降等一系列水環(huán)境問題。在水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境污染治理方面部門間的責(zé)任和權(quán)限模糊，重復(fù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效整合，形成管理合力。

2 水污染管理存在的問題

2.1 水污染管理制度建設(shè)仍然是薄弱環(huán)節(jié)

西方國(guó)家的環(huán)境管理，主要靠環(huán)境立法。國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求和作法，全部以法律形式固定下來(lái)，強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行。例如美國(guó)，聯(lián)邦一級(jí)的污染控制法已有七八十年的歷史，值得借鑒。

我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于水資源保護(hù)的主要法律法規(guī)有《水十條》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等，普遍存在著針對(duì)性不強(qiáng)，過(guò)于原則化等問題。因此，各相關(guān)部門之間應(yīng)加強(qiáng)合作，確保法律之間的協(xié)調(diào)完整?！端畻l》第十七款明確指出需完善法律法規(guī)，加快水污染防治、排污許可等法律規(guī)制修訂步伐，研究制定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、污染責(zé)任保險(xiǎn)等法律法規(guī)，完善水污染物特別排放限值等指標(biāo)體系。

水環(huán)境行政執(zhí)法仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后，環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)部制約和監(jiān)督機(jī)制不夠健全,執(zhí)法所需的裝備和技術(shù)手段也有待加強(qiáng)。雖然環(huán)保部門加強(qiáng)了對(duì)水污染的管理，但是企業(yè)還存在不按照國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和環(huán)保部門的要求，保持水污染治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如較常見的水污染物處理設(shè)施時(shí)開時(shí)停，設(shè)施出現(xiàn)了故障后不及時(shí)或不按照技術(shù)規(guī)范的要求維修養(yǎng)護(hù)等，甚至出現(xiàn)了一遇到環(huán)保檢查就以暫時(shí)停產(chǎn)對(duì)付檢查的現(xiàn)象。

2.2 水污染環(huán)境管理部門職責(zé)分散交叉

現(xiàn)有的法律法規(guī)導(dǎo)致了水環(huán)境管理的多頭管理，形成了各部門在水環(huán)境治理方面的職能交叉的困境，在水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境污染治理方面部門間的責(zé)任和權(quán)限模糊、重復(fù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效整合，形成管理合力。水利、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門與環(huán)保部門存在職責(zé)交叉和重疊，水利部門強(qiáng)調(diào)水資源的開發(fā)利用，忽視了對(duì)水質(zhì)的保護(hù)，而環(huán)保部門更注重保護(hù)水環(huán)境，不能很好地開發(fā)利用水資源，這就造成了部門間的矛盾沖突，使我國(guó)水資源利用和水污染管理缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了單位對(duì)各部門政策的有效執(zhí)行[5].

2.3 政策標(biāo)準(zhǔn)難銜接和統(tǒng)一，信息資源難共享

在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)，各地制定大氣和水環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)只限于本地因素，區(qū)域間環(huán)境管理目標(biāo)不一致，環(huán)境管理的政策實(shí)現(xiàn)不了有效對(duì)接。環(huán)境質(zhì)量和污染源的監(jiān)測(cè)信息也缺乏共享機(jī)制，環(huán)境信息資源有效利用不夠。近年來(lái)，我國(guó)在一些區(qū)域內(nèi)逐步嘗試協(xié)同管理機(jī)制，例如京津冀環(huán)境治理的聯(lián)合管理，下一步應(yīng)該加大力度，擴(kuò)大范圍加以推廣。

2.4 公眾環(huán)境法制觀念不強(qiáng),環(huán)境保護(hù)宣傳不夠

目前，大眾對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)程度和參與程度還很不夠。公眾媒體對(duì)水資源的保護(hù)宣傳不夠，公眾對(duì)水資源的保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)不足，積極參與資源保護(hù)和監(jiān)督的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一定程度上制約了我國(guó)水資源利用和水環(huán)境保護(hù)政策的有效實(shí)施。

3 水污染環(huán)境管理的解決對(duì)策和措施

根據(jù)以上問題，考慮到國(guó)家保護(hù)環(huán)境的要求，提出以下措施：

3.1 健全法律體系，完善地方法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)

健全完善相關(guān)法律，通過(guò)法律的效力來(lái)保護(hù)水資源?！端畻l》所有政策措施雖由國(guó)務(wù)院部委牽頭、參與，但均由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。其在第九條“明確和落實(shí)各方責(zé)任”中提出“強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任”在我國(guó)城市河道治理過(guò)程中必須深入探索“一崗雙責(zé)”，行政管理人員既對(duì)分管的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，又對(duì)黑臭水體整治工作負(fù)責(zé)的有效機(jī)制。我國(guó)關(guān)于水環(huán)境保護(hù)建立健全了水環(huán)境保護(hù)法律體系，明確劃分了水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)以及水環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。只有不斷健全法律體系，完善地方法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，才能使保護(hù)水資源有法可依，有章可循，才能真正完成環(huán)境法賦予的職責(zé)，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

3.2 促進(jìn)管理機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)發(fā)展

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，提高行政管理效率和效益。建立統(tǒng)一的地表、地下水體監(jiān)測(cè)體系，完善多部門水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)多部門參與，污染物排放各環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接，水質(zhì)、水量和排污總量嚴(yán)格監(jiān)管的水資源保護(hù)管理體系。

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。《水十條》提出要求通過(guò)完善水排污許可和收費(fèi)、健全稅收政策等措施，引入社會(huì)資本、多元融資，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同治理河道污染。

規(guī)范考核問責(zé)機(jī)制。《水十條》要求加強(qiáng)內(nèi)部考核，在第三十二款提出將行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)未通過(guò)年度考核的，要約談?wù)捌湎嚓P(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促；將考核評(píng)價(jià)的結(jié)果作為水污染防治相關(guān)資金分配、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的參考依據(jù)。

3.3 加大水污染行政執(zhí)法力度

加強(qiáng)政府部門對(duì)水污染的監(jiān)督管理。強(qiáng)化水污染治理力度，推進(jìn)水污染治理的進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)水環(huán)境執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的執(zhí)法水平，以地方法規(guī)的形式明確、嚴(yán)格地賦予環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)，豐富水環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法手段，增強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的強(qiáng)制性，健全監(jiān)督機(jī)制,努力提高環(huán)境執(zhí)法的效率和質(zhì)量，構(gòu)建企業(yè)參與治理的激勵(lì)機(jī)制。

3.4 大力開展水環(huán)境的監(jiān)測(cè)和預(yù)警

充分利用先進(jìn)的技術(shù)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)水域進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)于水庫(kù)、河流、湖泊等要多建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，選取合理的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，建立科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)體系和評(píng)價(jià)模型，對(duì)水環(huán)境作出準(zhǔn)確、快速、高效的判斷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并及時(shí)應(yīng)對(duì)。根據(jù)監(jiān)測(cè)分析的結(jié)果，采取相應(yīng)的措施防止污染對(duì)人和環(huán)境造成危害[6].

3.5 重視對(duì)水源的建設(shè)與保護(hù)

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》對(duì)于水源保護(hù)的規(guī)定，更應(yīng)重視對(duì)水源尤其是飲用水水源的建設(shè)和保護(hù)，加大飲用水的環(huán)境保護(hù)力度。飲用水的保護(hù)涉及公共安全與公共利益。禁止在生活飲用水地表水源保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。開采地下水時(shí)，應(yīng)當(dāng)分層開采，合理開發(fā)提取地下水，修筑水庫(kù)，把大氣降水以及洪水期多余的河水蓄積起來(lái)，開渠引水，節(jié)約水資源，減少水資源消耗量，實(shí)行海水淡化，人工降雨，建設(shè)污水處理廠，完善污水處理系統(tǒng)[4]，進(jìn)一步加大水資源的保護(hù)，維護(hù)生態(tài)平衡。

3.6 加大工業(yè)點(diǎn)源污染治理力度

加大工業(yè)點(diǎn)源污染治理力度是實(shí)現(xiàn)水污染治理的關(guān)鍵，對(duì)高污染的企業(yè)要加大監(jiān)管力度，進(jìn)行嚴(yán)格的排污控制，提高其排污標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于小型的落后的又是重污染的企業(yè)，應(yīng)引導(dǎo)其進(jìn)行技術(shù)改革，優(yōu)化工藝流程，減少污染環(huán)節(jié)；小作坊式的小工廠引起污染的，堅(jiān)決予以關(guān)閉。對(duì)于偷排、偷放污水、污染物的行為要按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保一票否決制度，真正實(shí)行損害環(huán)境者付費(fèi)原則。各級(jí)工業(yè)開發(fā)區(qū)必須配套建設(shè)集中污水處理廠，對(duì)工業(yè)污水實(shí)行集中處置，要從總量上控制污染源。

3.7 保障社會(huì)公眾參與，提升水環(huán)境保護(hù)的理念

加強(qiáng)保護(hù)水資源的健康宣教，提高公民的環(huán)保意識(shí)，通過(guò)公共媒體大力宣傳水環(huán)境保護(hù)的重要性，讓公眾樹立水環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)的理念，遵守水資源保護(hù)的法律法規(guī)，使公眾充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)水資源的珍貴，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的公民參與，實(shí)現(xiàn)共同參與機(jī)制，在建立水環(huán)境地方法規(guī)體系的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)水環(huán)境保護(hù)公民參與機(jī)制的建設(shè)，改變監(jiān)管方式虛化，社會(huì)參與不足的弊端，賦予公民廣泛的監(jiān)督和參與權(quán)利，讓公民主動(dòng)加入保護(hù)水資源的隊(duì)伍，建立線上線下舉報(bào)平臺(tái)，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府、排污單位的監(jiān)督，及時(shí)向公眾提供水環(huán)境狀況信息、水環(huán)境保護(hù)對(duì)策及實(shí)施進(jìn)展情況，更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境法的公眾參與原則。

4 小 結(jié)

針對(duì)我國(guó)水污染嚴(yán)重以及水污染環(huán)境管理方面的漏洞，應(yīng)采取積極措施，健全法制體系，實(shí)行綜合管理，加大執(zhí)法力度，做好工業(yè)點(diǎn)源污染治理，進(jìn)一步規(guī)范水資源檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提升公眾保護(hù)水資源的意識(shí)，共同做好水環(huán)境保護(hù)，讓公眾生活在青山綠水、自然健康的環(huán)境中。