宋敏華

（中國城市軌道交通協(xié)會(huì)，100038，北京∥副會(huì)長兼秘書長，教授級高級工程師）

我國的城市軌道交通（以下簡為“城軌交通”）起步于1965年。經(jīng)過50多年的發(fā)展，其規(guī)模已位于世界前列，管理和技術(shù)水平也在穩(wěn)步邁向世界先進(jìn)行列，正在實(shí)現(xiàn)從“城軌大國”向“城軌強(qiáng)國”的歷史跨越?！笆濉币?guī)劃表明，未來一段時(shí)期城軌交通將進(jìn)入大規(guī)?？焖侔l(fā)展時(shí)期。溯望50年來的發(fā)展歷程，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，展望未來趨向，對于促進(jìn)我國城軌交通行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展是非常重要且必要的。

1 城軌交通發(fā)展的三個(gè)階段

1.1 緩緩起步階段

1965年，我國第一條地鐵在北京開工建設(shè)，并于1971年投入運(yùn)營。但這是一條以戰(zhàn)備為主、兼顧交通的地鐵。真正意義上以交通為目的的第一條城軌線路是上海軌道交通1號線。1983年，上海市開始重新啟動(dòng)城市地下鐵道的規(guī)劃建設(shè)。1990年，上海軌道交通1號線正式開工，于1994年建成通車。城軌交通的起步初期，我國財(cái)力尚較為薄弱，建設(shè)費(fèi)用主要依靠外國政府的貸款，因而只能購買和使用外國的設(shè)備。如上海軌道交通1號線使用了德國政府貸款，其80%的設(shè)備要置買德國設(shè)備。這使得我國早期地鐵建設(shè)成本非常高昂，例如上海軌道交通1號線、2號線及廣州地鐵1號線，每公里造價(jià)高達(dá)7億～8億元，這在當(dāng)時(shí)堪比天價(jià)。鑒于成本高昂，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，1995年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項(xiàng)目的通知》（〔1995〕60號）。這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號線以外的城市的城軌交通項(xiàng)目的審批，并規(guī)定所有地鐵項(xiàng)目均屬大型項(xiàng)目，必須報(bào)國家審批。受制于各方面的原因，我國城軌交通在2000年以前基本處于緩慢發(fā)展的階段，年均投運(yùn)線路僅有4 km左右。

1.2 快速發(fā)展階段

2000年以后，城軌交通進(jìn)入了快速發(fā)展階段。在此階段國家制訂并頒布的兩大政策發(fā)揮了至為重要的作用。

其一是1999年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國家計(jì)委關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化實(shí)施意見的通知》（〔1999〕20號文）。文件規(guī)定，城軌交通項(xiàng)目，無論使用何種建設(shè)資金，其全部軌道車輛和機(jī)電設(shè)備的平均國產(chǎn)化率要確保不低于70%。該文件的出臺(tái)，使城軌交通裝備造價(jià)得以大幅度下降，不僅開啟了城軌交通裝備制造業(yè)的春天，而且對于城軌交通整個(gè)行業(yè)的發(fā)展具有重要意義，這成為我國城軌交通取得快速發(fā)展的重要原因之一。

其二是2003年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）。該通知提出堅(jiān)持“量力而行、有序發(fā)展”的建設(shè)方針，以確保城軌交通建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。文件確定了建設(shè)城軌交通的“門檻”，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市應(yīng)達(dá)到以下條件：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1 000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人以上；申報(bào)建設(shè)輕軌的城市應(yīng)達(dá)到下述基本條件：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)1萬人以上。文件同時(shí)規(guī)定，由國務(wù)院審批建設(shè)規(guī)劃，不再一條線一條線審批。

伴隨著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，地鐵造價(jià)的大幅降低，國家擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀政策以及行業(yè)管理制度趨于規(guī)范與穩(wěn)定，城軌交通迎來了跨越式的發(fā)展。2001—2005的“十五”期間，10座城市新增線路399 km，年均增長80 km，2005年末運(yùn)營線路達(dá)544 km；2006—2010的“十一五”期間，12座城市新建線路1 054 km，年均增長211 km，比前五年翻了一番多，2010年末運(yùn)營線路累計(jì)達(dá)1 599 km；2011—2015的“十二五”期間，新建線路2 019 km，年均增長404 km，又在前五年翻番的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)再翻番，2015年末運(yùn)營線路累計(jì)達(dá)3 294 km［5］。

1.3“爆發(fā)式”發(fā)展階段

隨著進(jìn)入“十三五”，我國城軌交通呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢?！笆濉币詠?，全國有100多個(gè)城市規(guī)劃了城軌交通線網(wǎng)，形成百城百市同時(shí)發(fā)展城軌交通的新局面。與此同時(shí)，新增運(yùn)營線路大幅攀升，2016年新增運(yùn)營線路534.8 km，首次突破500 km大關(guān)；2017年中國內(nèi)地新投運(yùn)線路達(dá)868.9 km，跨過800 km大關(guān)。預(yù)計(jì)到2020年底，全國將有60多個(gè)城市開通包括有軌電車和市域快軌交通在內(nèi)的城軌線路8 000 km左右。

2016年，按照國務(wù)院“放、管、服”的改革要求，國家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)一步簡政放權(quán)，形成“國家審批建設(shè)規(guī)劃+省級審批項(xiàng)目可研”的城軌交通項(xiàng)目審批管理體系，從而進(jìn)一步優(yōu)化了城軌交通發(fā)展的政策環(huán)境。

基于上述數(shù)據(jù)的梳理，不難看出，未來城軌交通的作用將在以下三個(gè)方面凸顯：首先，在重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)任務(wù)和城市發(fā)展中的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步顯現(xiàn)；其次，對于實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新的突破和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級具有不可代替的作用；再者，在“走出去”戰(zhàn)略、“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國家重大戰(zhàn)略中的作用進(jìn)一步增強(qiáng)。總之，“十三五”期間城軌交通發(fā)展之快、規(guī)模之大、水平之高和影響之深遠(yuǎn)，必將使其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位迅速提升并具有戰(zhàn)略性發(fā)展的特質(zhì)，也將大力提升其在城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家戰(zhàn)略中的地位。

2 城軌交通發(fā)展中的主要問題

我國城軌交通在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨一系列新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2017年，國家叫停了包頭市的城軌交通建設(shè)。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)都為此作出重要批示，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化責(zé)任意識，從嚴(yán)審核把關(guān)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。這給處于爆發(fā)式發(fā)展之中的城軌交通行業(yè)以警醒和深思。城軌交通爆發(fā)式的增長，對資金、人才和前期工作等支撐資源造成難以承受的壓力，應(yīng)引起全行業(yè)的高度重視。目前的建設(shè)態(tài)勢，注意防范金融風(fēng)險(xiǎn)是十分必要和及時(shí)的。對在建項(xiàng)目特別是正處于前期工作中的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)做進(jìn)一步的深入研究，對資金籌措和企業(yè)債務(wù)應(yīng)該嚴(yán)格審核，防止存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目草草上馬，確保城軌交通的健康發(fā)展。國外的經(jīng)驗(yàn)也表明，城軌交通一旦成網(wǎng)運(yùn)營，運(yùn)輸效率將成倍提高，同時(shí)也會(huì)給地方政府增加巨大的財(cái)政壓力。

譬如，新加坡地鐵是一家擁有30年經(jīng)營歷史的城軌交通運(yùn)營商，在業(yè)界有著良好的口碑。新加坡地鐵于2000年在新加坡證券交易所上市，但是2016年10月18日卻退市了，原因是企業(yè)現(xiàn)金流出現(xiàn)了巨大缺口。這是在經(jīng)營了30年以后才出現(xiàn)的問題。票務(wù)收入和其他業(yè)務(wù)收入無法涵蓋運(yùn)營成本增長、更新改造及追加投資的資本支出，而政府又無法補(bǔ)貼上市公司，所以只能退市［1］。

我國除北京市外的城軌交通開通運(yùn)營都不足25年，還沒有大規(guī)模進(jìn)入更新改造階段，而北京地鐵經(jīng)歷了這個(gè)過程。2008年北京奧運(yùn)會(huì)，北京地鐵一、二期工程完成了“消隱工程”，就是設(shè)備的更新改造，40 km的線路投資44億元。近年來北京地鐵幾乎年年都在改造升級。對于這些建成后持續(xù)發(fā)生的費(fèi)用，很多城市并沒有做好準(zhǔn)備。隨著時(shí)間的推移，這個(gè)問題的緊迫性已經(jīng)逐漸凸顯出來。

對比國外，殷鑒不遠(yuǎn)。紐約地鐵是最古老、最龐大的地鐵之一，按照2016年的統(tǒng)計(jì)，其年客運(yùn)量達(dá)到17.6億人次。與之相伴的則是接二連三的列車脫軌、軌道起火和超載事故，2017年紐約線網(wǎng)還被宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，經(jīng)營上也出現(xiàn)巨額虧損［1］。

我國大多數(shù)城市地鐵的收入來源與紐約地鐵高度相似，主要為票務(wù)收入+政府補(bǔ)貼模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城軌交通行業(yè)運(yùn)營票款收入普遍占運(yùn)營生產(chǎn)成本的50%～60%，依靠自身難以做到財(cái)務(wù)平衡，更談不上設(shè)備折舊更新和還本付息。一旦出現(xiàn)政府補(bǔ)貼不足，該如何避免類似風(fēng)險(xiǎn)值得業(yè)界深思。

同樣，倫敦地鐵也出現(xiàn)設(shè)備老化、更新不足、交通事故頻發(fā)等問題，同時(shí)還面臨著PPP（公私合作）項(xiàng)目無法按計(jì)劃執(zhí)行的困境。PPP在20世紀(jì)末被英國政府視為緩解財(cái)政壓力的有效手段，但由于執(zhí)行不當(dāng)，公私部門之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理（私營部門承擔(dān)了過多的風(fēng)險(xiǎn)）導(dǎo)致利益沖突，多數(shù)項(xiàng)目無法順利實(shí)施。這同樣值得我們引以為鑒［1］。

由于部分城市對城軌交通投資巨大、社會(huì)效益顯著、財(cái)務(wù)效益較差的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)認(rèn)識不到位，對實(shí)際交通需求和自身財(cái)政承受實(shí)力把握不準(zhǔn)，不切實(shí)際，導(dǎo)致片面追求投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，大量舉債搞城軌交通建設(shè)；存在過度超前建設(shè)、建設(shè)規(guī)模過于集中、財(cái)政資金不到位等問題，還存在著盲目追求“高大上”、系統(tǒng)選型不合理，以及忽視運(yùn)營期對城軌交通持續(xù)財(cái)政投入等問題。這些問題一定程度上增大了地方債務(wù)的存量，客觀上積累了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

因此，有必要重新認(rèn)識城軌交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統(tǒng)籌考慮地鐵線路建設(shè)及運(yùn)營期間的所有費(fèi)用支出（包括建設(shè)成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、運(yùn)營成本及更新改造和追加投資），通常以25～30年為一個(gè)周期，并通過制訂整個(gè)周期內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)地鐵線路的持續(xù)、平穩(wěn)和高效運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，一些地方政府通過“平臺(tái)”融資、債券市場發(fā)債、“政府引導(dǎo)基金”等各種方式籌集城軌交通建設(shè)資金。有些地方政府“基金”甚至通過政府承擔(dān)“劣后級”方式引入社會(huì)金融資金，用于基建和投資。有些引進(jìn)的社會(huì)投資明股實(shí)債，有些地方政府對社會(huì)資本的投資回報(bào)擅自承諾兜底。這些做法積累了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

面對城軌交通這種“爆發(fā)式”的增長態(tài)勢，應(yīng)冷靜面對、理性把控、科學(xué)決策、合理安排，既要考慮城市發(fā)展需要，又要從自身?xiàng)l件出發(fā)把握好規(guī)劃規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度，保障城軌交通行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3 建議

在城軌交通發(fā)展中，除了要樹立全生命周期成本意識之外，還要進(jìn)一步提升管理水平和關(guān)鍵技術(shù)水平。為了推動(dòng)城軌行業(yè)整體進(jìn)步并向更高水平發(fā)展，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）與時(shí)俱進(jìn)，改進(jìn)管理政策，進(jìn)一步明確管理對象。81號文已經(jīng)頒布實(shí)施15年，有些政策需要跟進(jìn)和調(diào)整。有些制式相對邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速滋浮等。還有在風(fēng)景旅游區(qū)的所謂旅游線路，實(shí)質(zhì)上是為了繞開審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)，給公共安全帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要明確城軌交通的管理對象。

（2）及時(shí)總結(jié)和推廣經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)后發(fā)城市高水平發(fā)展。二線城市超強(qiáng)度建設(shè)城軌交通，如成都、武漢、鄭州等城市在幾年內(nèi)要建成500 km級的網(wǎng)絡(luò)。這些城市的建設(shè)強(qiáng)度遠(yuǎn)超2008年北京奧運(yùn)前的北京和2010年上海世博會(huì)前的上海。如何汲取北京、上海500 km成網(wǎng)過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，站在更高的起點(diǎn)上發(fā)展，需要統(tǒng)籌考量，有序推進(jìn)。

（3）因地制宜，合理選擇制式。國際上大運(yùn)量的地鐵長度一般在20 km左右，因?yàn)橹鞒菂^(qū)的地鐵站間距一般在1 km左右。因?yàn)檐囌径?，地鐵的旅行速度不高。我國標(biāo)準(zhǔn)大概在35 km。從目前國內(nèi)的情況來看，單條地鐵越建越長，而且出現(xiàn)了跨地域案例，如上海軌道交通11號線已經(jīng)從上海開通到江蘇昆山市，線路全長82 km，從昆山花橋到上海徐家匯要花70 min。廣州地鐵也計(jì)劃與中山市連接。實(shí)際上，高運(yùn)量、高投資的地鐵優(yōu)勢在這些長距離線路中顯現(xiàn)不出來。所以，簡單地延伸地鐵線路不是有效的做法。換言之，隨著城軌交通從中心城區(qū)延伸出去，需要考慮如何滿足不同的需求?，F(xiàn)在互聯(lián)互通也提出來了，160 km/h的城軌車輛也出現(xiàn)了，但是，靈活布線、選擇不同速度的車輛、采用多形式的運(yùn)營模式以滿足不同的需求等，都是目前必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。

（4）發(fā)展多制式城軌交通以適應(yīng)多種運(yùn)量級別的需求。城軌交通建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持“量力而行、有序發(fā)展”的方針。城軌交通建設(shè)規(guī)模、發(fā)展速度應(yīng)結(jié)合財(cái)政承受能力、交通需求、城市規(guī)劃發(fā)展等因素綜合確定。近年來，部分城市雖然具有建設(shè)軌道交通的能力，但建設(shè)規(guī)模過大，建設(shè)時(shí)機(jī)過于集中，建設(shè)制式過于單一（以地鐵為主）。目前，在已建成的4 152 km城軌交通中，地鐵占了76%，這有一定的合理性。然而，隨著大批三線城市建設(shè)城軌交通，以及大城市線路往外延伸，將會(huì)面臨更多元化的選擇。例如“十三五”發(fā)展規(guī)劃將有47個(gè)城市建設(shè)地鐵，32個(gè)城市建設(shè)單軌，72個(gè)城市建設(shè)有軌電車。發(fā)展多運(yùn)量制式的城軌交通迫在眉睫。不可否認(rèn)的是，由于各種原因，在建的中低運(yùn)量城軌交通機(jī)電系統(tǒng)過于繁雜，有“小地鐵”的傾向，造價(jià)降不下來，后期運(yùn)維成本也高。采用適合的（夠用的）技術(shù)，降低工程造價(jià)及后期的運(yùn)維難度和成本，走出一條可持續(xù)發(fā)展的路子，需要不斷實(shí)踐與探索。隨著全生命周期成本意識的提高，造價(jià)相對較低的中小運(yùn)量的城軌交通會(huì)面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。

（5）注意產(chǎn)能布局與合理競爭。相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，國家對城軌交通車輛、牽引和信號系統(tǒng)設(shè)有投標(biāo)準(zhǔn)入機(jī)制，管控效果明顯。但這些政策已逐步取消，還取消了外商投資限制。盡管城軌交通裝備產(chǎn)品將推行認(rèn)證模式，但認(rèn)證本身很難承載宏觀調(diào)控職能。因此，應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，確立裝備產(chǎn)品準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制并與認(rèn)證相結(jié)合，保證合理競爭、產(chǎn)品質(zhì)量及自主創(chuàng)新的健康持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過20年的國產(chǎn)化政策激勵(lì)，許多企業(yè)對城軌交通的高速發(fā)展表現(xiàn)出極大的熱忱，紛紛進(jìn)入這一領(lǐng)域。地鐵主要裝備已基本實(shí)現(xiàn)自主化，但中小運(yùn)量的主要裝備尚處于多頭并進(jìn)的狀態(tài)，亟需國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。

（6）培養(yǎng)人文理念，加強(qiáng)乘客文明行為的引導(dǎo)和規(guī)范。作為城市公共交通骨干力量的城軌交通，是一種較為復(fù)雜的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面，城軌交通能夠解決城市化進(jìn)程中日益嚴(yán)峻的公共交通問題；另一方面，其作為城市文化的載體與普通市民的生活緊密相關(guān)。隨著大規(guī)模地鐵線路的建成，城軌交通的運(yùn)營管理問題逐步凸顯出來。近年來，因乘客行為導(dǎo)致的列車停運(yùn)或其他治安案件屢有發(fā)生，因?yàn)椴皇刂刃蛟黾油Ｕ緯r(shí)間、集中在車門附近而減少載客更是普遍現(xiàn)象。城軌交通技術(shù)發(fā)展到今天，以工程手段提高每一秒效率，代價(jià)往往很大，但其可以通過加強(qiáng)管理以較小的成本實(shí)現(xiàn)。所以，在全行業(yè)重視技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，也要加強(qiáng)乘客文明行為的引導(dǎo)和宣傳。未來的發(fā)展中，城軌交通所負(fù)載的人文理念需要逐步予以重視。通過對城軌交通的公共屬性的深入理解與挖掘，去關(guān)注乘客的需求，增強(qiáng)城軌交通的人文關(guān)懷，從而引導(dǎo)和規(guī)范乘客文明行為，最終促進(jìn)城軌交通行業(yè)可持續(xù)地、健康地發(fā)展。

4 結(jié)語

城軌交通的大發(fā)展與國家的改革開放緊密相連。2018年是改革開放40周年，也是城軌交通進(jìn)入快速發(fā)展的40年。我國城軌交通是改革開放最富成果性的行業(yè)領(lǐng)域之一，因?yàn)槠涫冀K圍繞滿足人民群眾對美好生活的向往這個(gè)根本性主題?！懊^過河”的中國改革模式也適用于中國城軌交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在不同發(fā)展階段，對于出現(xiàn)的各種問題與困難，沒有現(xiàn)成的答案，只有不斷積極探索實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能不斷進(jìn)步與發(fā)展。以上是對城軌交通發(fā)展的一點(diǎn)回顧及思考，希望能對業(yè)內(nèi)同仁有所啟發(fā)，并對整個(gè)行業(yè)的發(fā)展有所裨益。

參考文獻(xiàn)

［1］ 許慕韓.城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展淺析［C］∥上海：中國城軌交通業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，2017.

［2］ 王有發(fā)，楊照，龐瑾.2017中國城市軌道交通運(yùn)營線路統(tǒng)計(jì)和分析［J］.城市軌道交通研究，2018（1）：1.

［3］ 劉宇，樊佳慧，賀力霞，等.2016年中國城市軌道交通運(yùn)營線路統(tǒng)計(jì)與分析［J］.都市快軌交通，2017（1）：4.

［4］ 中國城市軌道交通協(xié)會(huì).城市軌道交通2016年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告［G］.中國城市軌道交通協(xié)會(huì)信息，2017（1）：5.

［5］ 中國城市軌道交通年度報(bào)告課題組.2015中國城市軌道交通年度報(bào)告［R］.北京：北京交通大學(xué)出版社，2016：2-6.