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尼泊爾位于中國和印度之間的內(nèi)陸地帶，水電開發(fā)前景廣闊，開發(fā)潛力約43 000 MW，長期以來一直受到發(fā)展機構、開發(fā)商和投資者的關注。然而，截止目前，尼泊爾僅開發(fā)了約800 MW的水電蘊藏量。據(jù)尼泊爾能源部估計，2015～2016年該國電力需求量為1 423 MW，其中從印度進口230 MW，以彌補國內(nèi)電力供應的不足。另一方面，尼泊爾全國電氣化率僅為58%，為了保障國家電力供應和能源安全，以及實現(xiàn)電力出口，該國迫切需要進一步發(fā)展水電。

與老撾一樣，尼泊爾同樣為水電開發(fā)的前沿市場，全國人口總數(shù)為2 850萬，有一定的電力需求，同時，該國毗鄰能源需求增長較快的地區(qū)(包括中國)。在過去20 a中，老撾水電開發(fā)取得了長足進展，而尼泊爾卻因自身原因，導致水電開發(fā)管理制度和機構建立緩慢，錯失許多水電開發(fā)良機。

1 制度概述

一直以來，尼泊爾政府都能認識到其水電資源對本國經(jīng)濟發(fā)展和能源出口創(chuàng)收的重要性。成立于1985年的尼泊爾電力局壟斷了該國的水電開發(fā)，直到1992年政府頒布水電開發(fā)政策為止，從那時起，獨立電力生產(chǎn)商(IPP)開始參與水電開發(fā)，目前IPP擁有尼泊爾約35%的水電裝機容量。

由于長期電力短缺，尼泊爾政府分別于2008年、2011年和2012年發(fā)布了有關能源危機的概念性文件，并制定了水電開發(fā)的宏偉目標。2016年2月，尼泊爾政府發(fā)布了第一個包含水電開發(fā)具體節(jié)點的詳細執(zhí)行計劃。該計劃中涉及很多方面，如不可抗力延期、政府對尼泊爾電力局付款的擔保、承購協(xié)議變更、購電協(xié)議貨幣轉(zhuǎn)換、向受項目影響人口發(fā)行不超過10%的股權、簡化征地程序以及規(guī)定環(huán)境和社會影響評估時間等。然而，目前所有的概念性文件是否可在能預見的將來得以實施還有待于觀察。

與其他發(fā)展中國家一樣，尼泊爾有一系列復雜的政府機構，負責水電開發(fā)項目的審批、許可和授權，這可能會讓外國投資者望而卻步。盡管尼泊爾絕大多數(shù)的水電開發(fā)都是自主的，但尚未建立行之有效的一站式管理體系。目前尼泊爾出口項目的特許經(jīng)營期為30 a，國內(nèi)消費項目為35 a。

尼泊爾能源部作為該國政府的直屬部門，負責能源行業(yè)政策制定、規(guī)劃和監(jiān)管，能源部內(nèi)設能源開發(fā)部(DOED)，負責電力行業(yè)監(jiān)管和發(fā)放各種授權、許可證。尼泊爾電力局負責電力交易管理，同時也負責與印度的電力交易。尼泊爾投資委員會(IBN)負責裝機容量500 MW以上水電項目的開發(fā)和審批，有權代表該國政府與私人投資者進行項目開發(fā)協(xié)議或項目投資協(xié)議談判。同時，尼泊爾能源部負責裝機容量500 MW以下水電項目開發(fā)協(xié)議(PDA)的談判。本文所述范圍僅限于裝機容量在50～500 MW的水電項目。

2 水電開發(fā)特許權及項目開發(fā)協(xié)議風險

相對于水電項目需要的其他許可和審批手續(xù)，對于水電開發(fā)商來說，最重要的可能是水電項目開發(fā)初期能源開發(fā)部頒發(fā)的調(diào)查許可證，只有拿到該證，項目開發(fā)者才能開展項目可行性研究和環(huán)境影響評估，該證有效期為5 a，如果項目論證可行，能源開發(fā)部會為開發(fā)者頒發(fā)發(fā)電許可證(GL)。GL條款通常規(guī)定開發(fā)商必須在1～2 a內(nèi)和尼泊爾電力局簽訂電力購買協(xié)議(PPA)，以確保許可證繼續(xù)有效。另外，《電力法規(guī)》第21條規(guī)定，開發(fā)商自GL頒發(fā)之日起1 a內(nèi)開始實體工程建設。

尼泊爾當?shù)卮蠖鄶?shù)水電開發(fā)商認為，擁有GL和PPA即可推進項目建設，然而實際上在項目開發(fā)過程中還可能需要類似于項目開發(fā)協(xié)議之類的綜合特許協(xié)議，當?shù)亻_發(fā)商的觀點是項目開發(fā)協(xié)議談判會造成實質(zhì)性延誤，且在任何情況下都不會影響融資。近期簽署的上白水河(Upper Trishuli)項目(裝機216 MW)的項目開發(fā)協(xié)議并未增加開發(fā)商對這一過程的信心，該項目開發(fā)協(xié)議談判延續(xù)了2 a，為項目地方融資提供了便利。

風險方面，不應忽視項目開發(fā)協(xié)議可能為項目帶來的風險，通常在項目開發(fā)協(xié)議(或其他特許權)中需要面對的風險包括社會影響風險、政策連續(xù)性風險、投資回報率風險、資產(chǎn)征收風險、行政和監(jiān)管過程中可預測的進度表風險，以及現(xiàn)場的用地權和用水權競爭風險等。多數(shù)國際投資方都很關注以上幾個方面風險的確定性，因為這些條件對項目的長期可行性至關重要。因此，通常項目開發(fā)協(xié)議是獲得國際金融支持的先決條件。

3 PDA申請過程中面臨的問題

PDA談判過程雖然復雜，但意義重大，開發(fā)商可以利用PDA提供的各種保護條款獲得國際融資。2013年，尼泊爾能源部頒布了《PDA談判指南》，同時也提出了開發(fā)商獲取PDA面臨的若干挑戰(zhàn)。具體如下：

(1)該指南中要求開發(fā)商獲得PPA后才能申請PDA，即PPA和PDA申請不能同步進行。該規(guī)定對潛在的貸方銀行來說存在風險，意味著項目PPA必須能確保將來收回項目所有成本，然而有些項目費用需要在有關特許權條款最終明確(在PDA框架下)后才能確定，包括稅費和特許權使用費、稅費免除、政府擔保、風險分配和履行義務等。簡言之，PPA和PPA聯(lián)系緊密，難以分開談判。

(2)盡管《電力法規(guī)》第21條規(guī)定開發(fā)商從項目GL發(fā)布之日起1 a內(nèi)(可申請延期)開始項目建設，但開發(fā)商仍需最終簽訂PPA后才能申請PDA，且二者都是融資關閉的前提條件，同時也都可以在項目開工前啟動?！禤DA談判指南》只要求申請人持有“項目許可證”(調(diào)查許可證或發(fā)電許可證)，因此，開發(fā)商需要在項目早期階段開始申請PDA，同時推遲申請GL，這樣就可避免項目工期延誤。

(3)水電項目特許經(jīng)營期是從頒發(fā)GL之日起計算，而不是從PDA開始生效之日算起，這就大大減少了開發(fā)商利用特許經(jīng)營的有效期限，并可能削弱了PDA的整體可融資性。

(4)該指南還規(guī)定，尼泊爾政府將組建談判委員會負責PDA談判，但并未對委員資格、委員會組成、責任及運行等提出指導性意見。這種遺漏可能會導致項目額外延誤等一系列的問題，從而造成不可預測的結果。

(5)盡管能源部發(fā)布了PDA模板，但缺乏明確性。尼泊爾政府已談判的2份PDA(裝機容量900 MW的上格爾納利河(Upper Karnali)項目和裝機容量900 MW的阿倫3(Arum Ⅲ)項目)都偏離已發(fā)布的模板。不過，最近簽署的上白水河項目PDA可為其他項目提供一定的參考。

(6)與尼泊爾火電項目的開發(fā)商不同，火電項目只需要獲得GL，而水電項目開發(fā)商需要預交1 500美元/MW的費用，這是水電開發(fā)商取得PDA的又一重大障礙，特別是在項目的早期階段。

4 PDA可行性評估

目前的PDA申請程序勢必會對尼泊爾水電項目開發(fā)帶來不必要的延誤，因此對許多開發(fā)商來說不可行，因為其將繼續(xù)僅采用GL開展融資業(yè)務。但是開發(fā)商最終應攻克上述問題獲取PDA(關系到雙方的相關利益)，特別是如果項目早期階段開始申請可使PDA有效談判時間最大化。

鑒于多數(shù)開發(fā)商愿意進行當?shù)厝谫Y，無疑將推動中小型水電項目領域的發(fā)展。從長遠來看，尼泊爾需要解決PDA申請流程存在的問題，以為國際開發(fā)商和大型項目開發(fā)提供便利，并為大量融資提供支持。