現(xiàn)代國家治理視角下財政監(jiān)督之我見

●劉孝誠

改革開放四十年來，隨著民主法制的推進，財政監(jiān)督取得了長足的進步，特別是近幾年來令世人矚目的反腐成就。這些進步主要體現(xiàn)在作為財政監(jiān)督基礎條件的財經法治領域的建設，如財務會計法律法規(guī)的大規(guī)模制定與改革；財務審計規(guī)則與市場經濟發(fā)展的同步；預算法的制定與深度修訂；財政稅收治理如政府采購、國庫收付、轉移支付、公債借償、稅費規(guī)制、金融監(jiān)管等領域的大幅改革，以及專業(yè)性的財政監(jiān)督論壇（如《財政監(jiān)督》雜志、各種媒體的“財政監(jiān)督”專欄）的開設。

治國理政是一項復雜的系統(tǒng)工程，當然需要健全完備的法規(guī)制度。但是，不能說有了健全完備的法規(guī)制度就能實現(xiàn)法治，就能風清氣正、萬事大吉（況且，我國的法治建設尚處在健全完備的起步階段）。財政監(jiān)督作為社會治理的重要領域，其法規(guī)制度的建設是其行為實現(xiàn)的必要前提，但并不意味財政監(jiān)督就實現(xiàn)了它應有的功能作用?，F(xiàn)實中，一方面是財經法律法規(guī)制度建設的長足進步，另一方面是全社會觸目驚心的貪污腐敗，這足以說明財政監(jiān)督的缺位。①這個缺位是財政監(jiān)督本身不作為所致，猶如打造好的“尚方寶劍”，只懸置于廳堂之上，卻沒有授予適當?shù)男袨槿巳デ袑嵤褂?。因此，可以說，打造“尚方寶劍”和使用“尚方寶劍”、充分發(fā)揮“尚方寶劍”的功用并非一回事。從這個邏輯思維來看，財政監(jiān)督的進步與完善，還有相當長的路要走。

一、厘清幾個關鍵詞

黨的十八大以來，習近平同志在強調“復興中華”的強國夢過程中，反復多次地倡導“富強”“民主”“自由”“法治”的精神，甚至把這些現(xiàn)代意識作為社會主義核心價值觀，要求全黨全民覺悟和弘揚。如何將習近平同志的民主法治思想貫徹到財政監(jiān)督機制中去，不僅是政府理財人應該深入思考的問題，而且是全黨全民都應該切實考慮并付諸實施的問題。

財政監(jiān)督的進步與完善，取決于財政分配機制體系法律規(guī)制的健全。畢竟，財政監(jiān)督居臨財政分配之側，沒有財政分配體系法律規(guī)制的健全，財政監(jiān)督是無所依憑的。在各種媒體上，關于財政分配體系法律規(guī)制的討論可謂汗牛充棟，從中還可以看到一些看似“動聽”的關鍵詞，如 “為民理財”“民主理財”“依法理財”“科學理財”等等，這里，筆者且就這幾個“關鍵詞”談談個人觀點。

“民主理財”“依法理財”“科學理財”之所以動聽，因為它們確實反映了社會呼聲。而“為民理財”則未必?！盀槊窭碡敗逼鋵嵤菐浊昃鲗Ｖ莆幕默F(xiàn)實體現(xiàn)，是君主專制意識中“為民作主”的變相表達，所以不宜再提；至于“民主理財”“依法理財”“科學理財”這些確實動聽、確實反映了社會呼聲的關鍵詞，則因為它們尚在進行時，與客觀現(xiàn)實還相去甚遠。

當然，它們既然已經上路步入進行時，就有健全完善的未來?，F(xiàn)在重要的是進一步探索“民主理財”“依法理財”“科學理財”的通達路徑。

——“民主理財”如何落到實處？

《中華人民共和國憲法》開宗明義“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！崩碡斒菄沂聞?，更是與人民切身利益密切相關的事務，是真正體現(xiàn)人民權力的實質性內容。不可想象，沒有理財權的權力還有什么權威？公共財政是人民和國家的財政，公共財政的內涵是公共決策而不僅僅是公共財力分配向公共需要的傾斜，這是尊重人民權力的尊嚴，也是尊重憲法的尊嚴。不可否認，由于幾千年君主專制文化的熏陶和長期集中統(tǒng)一領導的慣性，中國現(xiàn)代民主意識尚未普及，更沒有深入民心，但倡導民主已有百年之久，至少公共管理系統(tǒng)對民主的內涵是有足夠認識的。習近平同志最近指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式?！边@給我們提供了人民實現(xiàn)民主權力的兩個重要思路：其一，是“通過選舉、投票”；其二，是“人民內部各方面重大決策之前進行充分協(xié)商”。毫無疑問，理財問題正是人民內部的重大決策。如果把習近平同志的“充分協(xié)商”式民主貫徹到財政分配體系法律規(guī)制中去，就是“民主理財”落到了實處。

——“依法理財”如何落到實處？

改革開放以來，強調依法理財之聲不絕于耳。然而，一個根本性的問題——法的內涵——討論得并不充分，從而有必要先對“法”的現(xiàn)代內涵進行特別強調。中國重法意識不謂不久遠，早在兩千多年之前，法家之“法”深入人心，遂使社會大變革并達成“法”的制定者之意圖，于是歷代統(tǒng)治階級無不重法修治。只是這延續(xù)兩千多年的君主專制之“法”一直是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代中國基于性質蛻變?yōu)槿嗣癞敿易髦?，所以法的內涵也相應蛻變?yōu)槿嗣竦墓餐庵?。明確了這個法的內涵，也就明確了依法理財?shù)慕K極主旨，其實就是按照人民的共同意志理財。既然現(xiàn)代國家，“法”是人民共同意志的集中體現(xiàn)，那么法律法規(guī)的制定就應該讓人民最大限度地參與或曰“充分協(xié)商”。筆者相信，有了這樣的法，“依法理財”就不至于偏離軌道。

——“科學理財”如何落到實處？

現(xiàn)代社會最突出的特征之一就是社會管理科學和手段的大跨越進步。數(shù)字化將過去人力難以勝負和難以想象的管理機制和管理效率變?yōu)榱爽F(xiàn)實。因此，從管理機制和管理效率而言，“科學理財”是否落到實處，不是技術問題而是態(tài)度問題。當然，科學理財不全是技術層面的，而非技術層面的因素如何達成科學合理？很大程度上也取決于理財者的態(tài)度。前述“民主理財”“依法理財”正是理財者立場和態(tài)度的出發(fā)點。

二、重申財政監(jiān)督的核心主體

據(jù)前述可見，民主理財、依法理財、科學理財實為現(xiàn)代國家理財政務應予恪守的基本原則。理財人堅持和奉行了這幾個基本原則，財政監(jiān)督也就心明眼亮。財政監(jiān)督說到底是為了國家公共資源在配置過程中力爭公平高效和最大限度避免失誤，為理財公仆的建功立業(yè)保駕護航。因此，財政分配與財政監(jiān)督是對立統(tǒng)一的關系。不過，財政分配與財政監(jiān)督畢竟有其職能分工，財政分配是國家公共部門自上而下理財系統(tǒng)的專業(yè)理財公仆依據(jù)相關法律法規(guī)進行的理財活動，財政監(jiān)督則是國家主人——人民依據(jù)相關法律法規(guī)對理財活動自始至終的監(jiān)管、評判和修正?；谌绱苏摂?，筆者認為，推進財政監(jiān)督有必要重申“人民是財政監(jiān)督的主體”和重構財政監(jiān)督機制。

人民是財政監(jiān)督的主體！

民主理財已經聲明財政分配由人民當家作主。但這個當家作主只表現(xiàn)在財政分配的決策環(huán)節(jié)，而財政分配的專業(yè)操作過程則是專業(yè)公共管理部門的職能。專業(yè)公共部門是否遵循人民的公共意志公共決策辦事，也即是否依法依規(guī)進行財政分配的操作，還須由人民觀察、檢查、“品頭論足”然后作出判斷?！安僮鳌闭吲c“監(jiān)督”者猶如體育運動場上的運動員與裁判員，二者雖然遵循同一體育規(guī)則，但職責目標迥異，前者的職責是追求更快更高，而后者的職責是監(jiān)督前者是否遵循了規(guī)則。因為二者的職責不同，且權利相對對立，自然不能“同在一鍋吃飯”。這是十分直白樸素的道理。然而，迄今為止，專職財政監(jiān)督機構依然與財政分配機構“同在一鍋吃飯”，只是附屬于財政分配機構之中。這種財政監(jiān)督可能對已經實施的財政支出和用款單位有一定的監(jiān)管效用，但是與宏觀的、全方位的國家理財監(jiān)督的政治經濟以及社會作用和意義卻相去甚遠。

財政監(jiān)督是一項專業(yè)性很強的工作，必須由專業(yè)隊伍和專業(yè)機構從事這一專業(yè)職能。但不能因為其專業(yè)性的特點而將它附屬于本屬主要監(jiān)督對象的機構之中。合理的財政監(jiān)督機構應與財政分配機構對等并列，直接向同級人民代表大會負責，歸位給財政監(jiān)督主體——人民。否則，以現(xiàn)行的財政監(jiān)督機構和所實行的財政監(jiān)督，其職能和作用只會囿于《財政學》教科書中的財政職能范疇。

三、重構財政監(jiān)督機制的思考

財政監(jiān)督是全民的利益所在，所以公共管理部門應該為全民參與財政監(jiān)督營造公開透明的社會環(huán)境和條件。以當今發(fā)達的媒體條件和數(shù)字化的管理技術，要營造公開透明的財政監(jiān)督途徑和條件已非難事。難就難在擁有理財先決權的公共管理部門沒有意愿主動把權力“關進籠子”。因為一旦全民有途徑和條件參與理財決策和理財監(jiān)督，就等于讓理財全過程裸呈于陽光之下，纖毫畢現(xiàn)，權力關在全民用眼睛編織的籠子中，理財人不僅不能不作為，更不能亂作為。其實，對于時刻把人民放在心中、把人民利益放在第一位的共產黨人而言，為人民服務，辦“人民內部”的事，是樂于把權力關進全民用眼睛編織的“籠子”中的。因為這樣不僅讓人民的權力獲得尊嚴，更重要的是它可以消弭一些社會誤會乃至矛盾，還可以防范一些權力行為人的政治經濟風險。

利用發(fā)達的現(xiàn)代媒體，讓社會參與人民內部事務，在某些時間和某些地方已有嘗試，如每年一次的人民代表大會期間，向社會開通網絡收集社會的參政議政留言；如一些地方電視臺舉辦的“電視問政”；如“市長熱線”或“省長信箱”。這些措施可能聽到了一些人民呼聲，但掛一漏萬，顯然是很不充分的，何況很可能是“作作樣子、走走形式”。

就財政監(jiān)督而言，需要的是對國家理財?shù)娜瘫O(jiān)督。從稅、費、債、利等收入的法定到收入實現(xiàn)的全過程；從支出的計劃編制到支出項目（對象）、時間、數(shù)量等，都應該公開透明，讓人民全程參與，“充分協(xié)商”。人民的參與方式可以是定期的聽證會、咨詢會、參議會，以及“電視問政”，更可以在受眾最廣的報刊、廣播電視上專設財政監(jiān)督固定窗口。讓人民通過這些會議、這些窗口聽到看到政府財政運行的真實狀況，同時政府也可以通過這些會議、這些窗口聽到看到社會的呼聲，聽到看到人民為自己的政府出謀劃策排憂解難。

財政監(jiān)督機制的建構，最重要的當然還是相關法律法規(guī)的健全完善。改革開放四十年來，在“依法治國”的強烈呼聲中，全社會理財法律法規(guī)全線啟動并推進，尤在會計、審計、價格、金融等方面建樹頗多，基本能滿足市場經濟發(fā)展的要求。然而，恰在國家財稅方面的法治建設還滯后于現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。譬如財政，因中國國情的特殊性，財政對社會公共資源的配置占據(jù)壓倒性地位，但是至今卻沒有一部專門規(guī)范財政行為的基本法。財政法制最大的進步是在2014年對1994年《預算法》進行的大幅修訂，這次《預算法》的修訂和頒行在得到全社會“點贊”肯定的同時，也因沒有同步制定“實施細則”而使其效用大打折扣②。再譬如，直接與全社會個體利益休戚相關的稅收，盡管中央反復強調“依法治稅”“稅收法定”，但迄今只有少數(shù)幾個稅種得到全國人大審議立法。沒有財稅法律法規(guī)的健全完善，“依法治稅”以及“依法治財”都是一句空話。

財政監(jiān)督機制的建構，除了必須完善財稅及經濟法律法規(guī)，還須研究制定財政監(jiān)督規(guī)則。國家理財是一項專業(yè)性強、沒有止境的系統(tǒng)工程，要保證這個“系統(tǒng)工程”每個階段進程的合理合規(guī)優(yōu)質高效，就必須有其操作性強并有效的程序化、規(guī)范化規(guī)則。這樣，無論理財?shù)摹安僮鳌闭哌€是理財?shù)摹氨O(jiān)理”者都能按部就班有章可循，才不至于言行泛泛，浮于表面。

注釋：

①此處與前面所言之近幾年的反腐成就反映了財政監(jiān)督法規(guī)制度的長足進步并不矛盾。因為沒有財政監(jiān)督方面的法規(guī)制度建設，反腐是無所依憑的。只有財政會計金融等領域的法規(guī)制度，才能為反腐倡廉提供依法作為的線索和手段。

②如《中華人民共和國預算法·第九章 監(jiān)督》中各條的原則規(guī)定，沒有相應的可操作性實施細則，就只是具文而已。

參考文獻

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