蘇 孜，王俊鋒

(蘭州財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

一、引言

在我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時代以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基調(diào)已經(jīng)從“速度為主”向“質(zhì)量為主、速度為輔”的方向轉(zhuǎn)變，為了追求社會經(jīng)濟(jì)更為平穩(wěn)的發(fā)展，2013年12月召開的國務(wù)院關(guān)于2014年全國經(jīng)濟(jì)工作部署的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，李克強總理首次總結(jié)提出了實施穩(wěn)增長等重大政策措施。與此同時，在第二年的十月份，也即2014年10月，國務(wù)院出臺了關(guān)于加強審計工作意見的公告，公告中指出：國家審計機關(guān)以及下轄的各地方審計機關(guān)要開展對重大政策措施落實的跟蹤審計工作，承擔(dān)起確保重大政策措施穩(wěn)步落實和推進(jìn)的職責(zé)，要持續(xù)進(jìn)行審計監(jiān)督，發(fā)揮出政府審計的保障作用。而且要加大審計力度，每年的每一個季度都要對當(dāng)年國家和各地方的重大政策措施落實情況進(jìn)行跟蹤審計，并將審計的結(jié)果通過審計署官方網(wǎng)站公示，審計署根據(jù)上一季度的審計結(jié)果安排下一季度的審計工作重點。

此外，全國以及地方各級審計機關(guān)和人員在對重大政策措施落實情況進(jìn)行審計時要重點關(guān)注三個方面：審計過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題；跟蹤過程中，地方政府和相關(guān)部門對上一次審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；有關(guān)地區(qū)和部門的積極做法和先進(jìn)的工作經(jīng)驗。其中，針對審計過程中審計人員發(fā)現(xiàn)的重大政策措施推進(jìn)落實的阻礙和問題，根據(jù)審計結(jié)果向上級報告，并與有關(guān)部門溝通，分析產(chǎn)生問題的具體原因，有針對性地提出解決的方案和建議。同時，關(guān)注相關(guān)政策措施落實的整改情況，一方面起到了對有關(guān)部門的監(jiān)督作用，另一方面也促進(jìn)了政策措施的貫徹實施和落實。針對有關(guān)地區(qū)和部門的積極經(jīng)驗和做法，能夠?qū)ζ渌貐^(qū)和部門在推進(jìn)重大政策措施落實的時候提供先進(jìn)的做法，確保了各政策的順利實施。由于政策措施落實情況審計屬于政府審計的職責(zé)范圍，通過審計署每季度公布的審計結(jié)果也可以看出：目前國家和地方審計機關(guān)開展的重大政策措施落實情況的跟蹤審計工作大部分還是停留在對政策項目資金活動的真實性和合規(guī)性上，而對地方政府和部門關(guān)于重大政策措施落實情況的績效評價方面開展的工作卻少之又少，究其原因主要還是缺少一整套較為完善的重大政策落實跟蹤審計的績效評價指標(biāo)體系，審計機關(guān)沒有一個可參照的標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)部門的績效進(jìn)行評價，構(gòu)建一套完善的績效評價指標(biāo)體系也成了當(dāng)前審計機關(guān)的迫切需求和工作重點。

二、研究現(xiàn)狀

基于我國國情的特殊性，本文在綜述政策落實跟蹤審計的研究現(xiàn)狀時主要介紹我國國內(nèi)目前的研究進(jìn)度。由于重大政策落實跟蹤審計的提出較晚，因此國內(nèi)學(xué)者關(guān)于這方面的研究也不多，尤其是政策落實跟蹤審計績效評價體系方面的研究更是鳳毛麟角。在總結(jié)了目前國內(nèi)學(xué)者的研究成果后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的國內(nèi)學(xué)者對政策落實跟蹤審計的研究主要集中以下三個方面：

(一)政策落實跟蹤審計的理論研究方面

1.政策落實跟蹤審計的概念界定。嚴(yán)暢(2015)在對重大政策措施的宏觀定義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上指出重大政策措施跟蹤審計就是國家審計機關(guān)對重大政策落實的情況進(jìn)行審計，反映的是對國家宏觀調(diào)控政策部署的監(jiān)督，通過審計發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出改善的建議，對先進(jìn)的經(jīng)驗予以推廣。劉波(2016)認(rèn)為政策落實跟蹤審計的本質(zhì)是一種獨立性質(zhì)的具有監(jiān)督功能的經(jīng)濟(jì)活動，并對其審計對象和職能進(jìn)行分析，將其定義為：審計機關(guān)對國家政策的落實和政策資金的運用進(jìn)行的一個較為長期的持續(xù)性的監(jiān)督活動。蘇孜，何延平(2016)在陳波對政策落實跟蹤審計定義的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴展，增加了審計機關(guān)對政策措施落實中的績效和合規(guī)性進(jìn)行審計這一方面，也為政策落實跟蹤審計績效評價的研究提供了思考和理論基礎(chǔ)。李修文(2016)從“發(fā)現(xiàn)問題”、“對策反饋”和“時效性”三個方面對政策落實跟蹤審計的概念進(jìn)行了界定，相比之前的研究更加清晰具體，更加強調(diào)了政策落實跟蹤審計的反饋性和時效性。結(jié)合上面國內(nèi)學(xué)者對政策落實跟蹤審計的研究，本文將其定義為：在國家治理的要求下，審計機關(guān)對國家作出的重大政策措施執(zhí)行的績效和落實情況進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)鑒證和評價活動，并針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，給被審計單位提出對策性建議，且進(jìn)行反饋監(jiān)督的行為。

2.政策落實跟蹤審計的目標(biāo)及特征。嚴(yán)暢(2015)認(rèn)為開展政策落實跟蹤審計的目的就是為了確保中央政策在上下傳播中暢通無阻，從宏觀的角度維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的正常運轉(zhuǎn)，它具有協(xié)調(diào)性、動態(tài)性和時效性的特點。劉波(2016)指出政策落實跟蹤審計的目標(biāo)主要體現(xiàn)在政策落實的情況和實現(xiàn)程度，在這一角度上來看，其本質(zhì)上屬于績效審計的范疇，關(guān)注的也是政策實施的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。蘇孜，何延平(2016)認(rèn)為政策落實跟蹤審計的目標(biāo)可以劃分為三個層次：促進(jìn)政策的預(yù)期效果、政策的協(xié)調(diào)性以及完善國家治理。陳希暉、邢祥娟(2017)認(rèn)為政策落實跟蹤審計的本質(zhì)就是將跟蹤審計應(yīng)用到政策審計中去，是二者的結(jié)合，目標(biāo)就是綜合運各種手段促進(jìn)政策措施的貫徹落實，具有事中預(yù)防、動態(tài)追蹤、綜合性強的特點。王慧(2015)在政策措施落實情況審計專題研討會中提到部分代表認(rèn)為政策措施落實情況審計的目標(biāo)可以分解為四個分目標(biāo)：一是摸清現(xiàn)狀；二是發(fā)現(xiàn)問題；三是評價績效；四是提出建議。

(二)政策落實跟蹤審計的實踐方面

1.政策落實跟蹤審計的方法。李瑞崢(2016)在總結(jié)了政策落實跟蹤審計實踐中存在問題的基礎(chǔ)上，提出要結(jié)合運用信息系統(tǒng)審計的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，輔之以問卷調(diào)查和實地訪談的審計方法，擴大審計范圍。符文彬(2017)從基層審計機關(guān)在開展政策落實跟蹤審計的角度出發(fā)，他認(rèn)為要創(chuàng)新審計方法，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、預(yù)算審計與政策落實跟蹤審計相結(jié)合，輔之以專項審計，這樣才能全面地實現(xiàn)政策落實跟蹤審計的目的和意義。夏明省(2018)指出針對當(dāng)前政策落實跟蹤審計中存在的問題，需要采用“一體化”的審計模式，這種模式具有上下聯(lián)動的特性，同時結(jié)合使用多種審計方法，構(gòu)建一套審計方法體系，將審閱法、查賬法及實地調(diào)研法靈活運用。陳麗和夏詩明(2018)在大數(shù)據(jù)的環(huán)境下分析了如何將大數(shù)據(jù)的技術(shù)方法運用到政策落實跟蹤審計的過程當(dāng)中去，創(chuàng)新了政策落實跟蹤審計的方法體系。

2.政策落實跟蹤審計的評價研究。王慧(2015)在總結(jié)政策跟蹤審計交流會的報告中提到，政策落實跟蹤審計的評價體系匱乏，評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致審計結(jié)果的責(zé)任認(rèn)定難度大，因此建立一套政策落實跟蹤審計的規(guī)范體系顯得十分必要。同時，她提出從改進(jìn)審計組織方式、創(chuàng)新審計方法、完善評價機制和加強審計隊伍素質(zhì)建設(shè)方面改善審計實踐結(jié)果。淄博市審計局課題組(2016)提出可以從形式、事實和價值三個層面出發(fā)對政策落實跟蹤審計的績效進(jìn)行評價，并以農(nóng)村安全飲用水這一政策為例進(jìn)行了實證研究，解決了政策落實跟蹤審計過程中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問題。魏明和席小歡(2017)基于形式、事實和價值的“三維”模式，結(jié)合BSC理論提出了政策落實跟蹤審計評價的“五維”框架，即事實維度、形式維度、價值維度、流程維度以及成長與學(xué)習(xí)評價維度。陳鳳霞和張盛楠(2018)在分析了政策落實跟蹤審計在政策執(zhí)行過程中的作用機制條件下，采用平衡計分卡和KPI(關(guān)鍵績效指標(biāo)法)相結(jié)合，參照每一季度的審計公告建立了評價體系，包括財務(wù)層面、顧客層面、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面和成長與學(xué)習(xí)層。

綜上已有的國內(nèi)研究可知，學(xué)者們在對政策落實跟蹤審計的理論與實務(wù)研究已經(jīng)非常成熟，提供了非常堅實的理論基礎(chǔ)，但仍然存在一定的不足和缺憾。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是關(guān)于政策跟蹤審計的績效研究內(nèi)容較少。大部分的研究都是關(guān)于政策落實跟蹤審計中存在的問題分析，并提出審計的重點和著力點，較少的研究涉及到政策落實的績效問題，有部分研究涉及到此，但也僅僅是將績效審計與政策落實跟蹤審計結(jié)合的研究。二是研究范圍過于狹窄。雖有涉及到政策績效評價的研究，但僅是針對政策的執(zhí)行效果進(jìn)行評價的研究，缺乏對政策落實跟蹤審計績效評價指標(biāo)體系的深入研究，無法全面覆蓋審計全過程。三是實證研究方面匱乏。關(guān)于政策執(zhí)行效果評價的研究只是在理論上進(jìn)行了評價體系構(gòu)建，并沒有通過實證的檢驗，其可行性有待商榷。此外，有部分研究雖涉及到某一具體的政策，但是某一項具體項目或政策不能從宏觀上反映出整個國家重大政策落實跟蹤審計的績效情況，缺乏代表性?；诖?，本文嘗試基于公共政策生命周期理論這一角度出發(fā)，結(jié)合層次分析法選取了能夠綜合評價政策落實情況績效的指標(biāo)，構(gòu)建了一套績效評價指標(biāo)體系，并通過實證檢驗測試了指標(biāo)體系的合理性，以期對我國政策落實跟蹤審計績效評價體系的研究提供新思路。

三、基于AHP法的政策落實審計績效評價體系的構(gòu)建

(一)指標(biāo)選取的理論與方法

公共政策生命周期理論也稱政策過程模型，是理解和研究公共政策的基礎(chǔ)架構(gòu)，一般包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評價和政策終結(jié)。其中，政策制定是起點，政策執(zhí)行與政策評價則貫穿政策落實的整個過程，政策終結(jié)則是政策落實的最終結(jié)果。公共政策生命周期理論認(rèn)為，在政策執(zhí)行過程中，需要將政策執(zhí)行的效果和政策客體的反應(yīng)及時向政策主體作出反饋，并及時對政策進(jìn)行修正和優(yōu)化，使政策能夠更好適應(yīng)政策環(huán)境的變化，延長政策的生命周期。本文的研究就是基于這一理論基礎(chǔ)，將重大政策措施根據(jù)公共政策生命周期理論劃分為四個階段：政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策效果。其中，政策制定與政策執(zhí)行都跟該理論模型里的保持了一致，但是將政策評價改成了政策效果，因為對政策措施落實情況的評價最主要和核心的就是對政策的效果進(jìn)行評價，這也是政策制定和實施的最終目標(biāo)。將政策的終結(jié)階段換成了政策的監(jiān)控，將政策的反饋這一方面放到了政策效果這一層面，而本文在政策監(jiān)控這一層次反映的是政策執(zhí)行過程中被審計單位對政策整個的監(jiān)控措施，因為重大的政策措施很少能在一個周期內(nèi)(一般以一個年度為一個評價周期)完成，因此政策的終結(jié)在評價體系中顯得就不是那么重要，相反政策的監(jiān)控更能體現(xiàn)出跟蹤審計邊審邊反饋的特點，及時的反饋更多地體現(xiàn)在了被審計單位對政策的監(jiān)控力度和整改上。

層次分析法(簡稱AHP)是指在指標(biāo)體系的選擇中利用層層分解的方法，將與決策問題有關(guān)的要素進(jìn)行層次化分解，包括目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層，并結(jié)合使用定量和定性相結(jié)合的決策方法對目標(biāo)層進(jìn)行評價的一種方法。在構(gòu)建好評價體系之后，需要對評價指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)工作，首先構(gòu)建目標(biāo)層和準(zhǔn)則層的判斷矩陣，并測算是否通過一致性檢驗，然后依據(jù)此計算出各指標(biāo)的權(quán)重。本文之所以采用AHP法，一方面是因為政策落實跟蹤審計的內(nèi)容比較復(fù)雜，影響因素眾多，層次分析法能將復(fù)雜的指標(biāo)劃分為幾個有序的層次，能使指標(biāo)更加全面；另一方面，層次分析法可將定性指標(biāo)量化，能保證評價結(jié)果更加公正、明確。本文在公共政策生命周期理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合使用層次分析法(即AHP)將目標(biāo)層設(shè)置為政策落實跟蹤審計績效評價，將準(zhǔn)則層劃分為四個方面：即政策制定層面、政策執(zhí)行層面、政策監(jiān)控層面和政策效果層面。然后根據(jù)各準(zhǔn)則層對評價結(jié)果的影響程度選擇一些指標(biāo)作為方案層，并以此構(gòu)建成了政策跟蹤審計績效評價體系。

(二)評價體系構(gòu)建的原則

1.可操作性原則。由于我國政策落實跟蹤審計的研究起步較晚，目前關(guān)于政策落實跟蹤審計方面的很多理論研究還不夠成熟，都還出于探討階段，因此在設(shè)置評價體系時要考慮到理論的限制范圍。而且我國政府審計機關(guān)作為政策跟蹤審計的主體，審計的目的就是為了評價有關(guān)地區(qū)和部門在重大政策措施落實的情況，確定被審計單位和人員的履責(zé)情況，實務(wù)性要求更強，因此評價指標(biāo)體系的設(shè)置不宜過于理論化，評價指標(biāo)數(shù)據(jù)的來源能夠在審計工作中獲得，更貼合實際情況，能夠解決實際問題，在實際的審計工作中對實務(wù)提供指導(dǎo)。

2.全面性和重要性相結(jié)合的原則。任何一套評價體系都要考慮指標(biāo)的全面性，政策落實跟蹤審計亦是如此。作為評價政府部門履責(zé)情況的指標(biāo)體系，如果過于片面，不夠全面的話可能會造成評價結(jié)果偏失甚至錯誤，那么因此產(chǎn)生的審計后果會很嚴(yán)重，輕則打擊了被審計單位工作的積極性，重則出現(xiàn)冤假錯案，所以一定要考慮指標(biāo)的全面性。另一方面，因為影響被審計單位政策落實情況績效的因素多而復(fù)雜，很難全部羅列出來，而且一些評價指標(biāo)只在一定時期內(nèi)或特定條件下才影響審計質(zhì)量，且重要程度不高，一旦審計環(huán)境發(fā)生了變化，將失去它的作用和影響。加上考慮到審計機關(guān)成本和人力資源的受限，要對指標(biāo)的重要性程度進(jìn)行篩選，只選取能夠在一定程度上影響評價結(jié)果的指標(biāo)，過于邊緣化和影響程度較弱的指標(biāo)將不包括在評價指標(biāo)體系的范圍內(nèi)。因此為了確保本文研究結(jié)果的可持續(xù)性和科學(xué)性，必須在考慮了全面性原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)指標(biāo)對評價結(jié)果的重要性程度篩選評價指標(biāo)，降低績效評價的工作量。

3.定性和定量相結(jié)合的原則。由于本文關(guān)于重大政策落實跟蹤審計的研究是從宏觀層面對地區(qū)或部門的績效進(jìn)行評價，政策的生命周期中涉及到了各個方面，很多的指標(biāo)都是定性的。如果舍棄，將會影響整個評價體系的合理性，重要性程度較高，因此這些定性指標(biāo)也必須反映在評價體系中。同時，在選取評價指標(biāo)的時候，也需要盡量選取能夠定量評價的指標(biāo)，因為定量的指標(biāo)能夠用已有的數(shù)據(jù)來驗證，這樣才能使評價結(jié)果顯得更加有理有據(jù)，相對定性指標(biāo)的主觀性，其客觀性更強，更具有說服力。

4.相對性和絕對性相結(jié)合的原則。評價指標(biāo)的分類有相對性和絕對性之分，相對性指標(biāo)是指一些比例性指標(biāo)，能夠反映評價對象的真實情況，但是卻在反映其整體上略顯不足，絕對性指標(biāo)剛好與之相反。由于本文是站在宏觀的角度進(jìn)行評價，故需要絕對性指標(biāo)，但是在公共政策生命周期中，評價政策的效率性和經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)時就需要用到相對性指標(biāo)。因此，本文在政策落實跟蹤審計績效評價指標(biāo)的選取上既考慮了指標(biāo)的相對性又考慮了其絕對性。

5.系統(tǒng)性和層次性相結(jié)合的原則。對政策落實跟蹤審計的績效評價是一個非常復(fù)雜的過程，根據(jù)本文的理論基礎(chǔ)，它涵蓋了四個層次，每一層次下的構(gòu)成要素又各不相同，具有很強的系統(tǒng)性。而指標(biāo)的選取就要包括不同層次之間、相同層次不同要素之間要有相互關(guān)系，能夠協(xié)調(diào)整個指標(biāo)評價體系。同時，在考慮了整個評價體系的系統(tǒng)性之后，還要根據(jù)評價系統(tǒng)的框架劃分具體的層次，使指標(biāo)體系在整體上既系統(tǒng)又層次鮮明，以便于后續(xù)的評價的使用。

(三)指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文在評價政策落實跟蹤審計的績效時，依據(jù)層次分析法將指標(biāo)體系分成了目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層三個層面，在公共政策生命周期理論這一基礎(chǔ)上，從“政策制定—政策執(zhí)行—政策監(jiān)控—政策效果”這一生命周期構(gòu)建了政策落實跟蹤審計績效評價指標(biāo)體系。目標(biāo)層為“政策落實跟蹤審計績效評價”，準(zhǔn)則層設(shè)置了“政策制定”、“政策實施”、“政策監(jiān)控”和“政策效果”四個一級指標(biāo)。最后，結(jié)合前述的評價指標(biāo)的選取原則構(gòu)建了為實現(xiàn)各準(zhǔn)則層要素目標(biāo)的二級指標(biāo)(即方案層)。本文經(jīng)過層層篩選共確定了18個二級指標(biāo)，并結(jié)合績效審計的5E(即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性)具體分析每一具體評價指標(biāo)所代表的性質(zhì)，如下表所示：(見表1)

表1 政策落實審計績效評價指標(biāo)體系

1.政策制定層面

“政策目標(biāo)”指標(biāo)衡量的是要明確制定該項政策所要達(dá)到的目標(biāo)，要實現(xiàn)什么樣的效果，所有的制定程序都是圍繞政策目標(biāo)展開的，是制定一項政策的基礎(chǔ)?！翱茖W(xué)性”指標(biāo)是指一項政策是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，首先取決于該項政策的制定是否科學(xué)有效，是否可行。如果一項政策的制定就是錯誤的，那么不管政策的執(zhí)行和實施多么的規(guī)范合理，都無法達(dá)到所預(yù)期的效果，甚至造成更壞的結(jié)果。另一方面，每一項政策都有相應(yīng)的預(yù)算支出，科學(xué)有效的政策能夠在獲得一定效果的同時耗費更低的資源支出，這也符合我國建設(shè)資源節(jié)約型社會的國情。“項目數(shù)”指標(biāo)評價的是一項政策所帶來的項目數(shù)，項目數(shù)越多，很顯然能達(dá)到的目標(biāo)就越多，覆蓋面越寬，能達(dá)到更好的效果。

“項目預(yù)算比”指標(biāo)是由政策總預(yù)算與政策所涵蓋項目數(shù)之比計算出的，任何一項政策都需要資金的支持，在政策制定的時候還要研究實現(xiàn)該政策的項目預(yù)算比，可以用以科學(xué)的判斷該項政策的經(jīng)濟(jì)性與否，幫助制定者決定在某些方面是否作出修整。

2.政策執(zhí)行層面

在實施審計階段，審計人員應(yīng)從政策措施貫徹執(zhí)行的布置安排入手，可設(shè)置“單位政策項目比例”、“執(zhí)行流程完善程度”、“資金使用率”、“崗位責(zé)任完善程度”和“召開政策會議次數(shù)”等五個指標(biāo)進(jìn)行評價?！皢挝徽唔椖勘壤笔侵笇徲嫏C關(guān)和審計人員要了解各地區(qū)各部門在貫徹執(zhí)行每項政策措施時某一項目所占有的單位比例，這一比例越低，說明完成該項目所需的單位越少，也即說明政策執(zhí)行人員的效率越高?！罢邎?zhí)行流程完善程度”是指審計人員要了解從中央到地方以及地方各地區(qū)各部門在政策貫徹執(zhí)行時所制定使用工作方案和流程，包括政策從執(zhí)行到結(jié)束的時間表、每個地區(qū)和部門的任務(wù)分工以及具體的工作施行工具和手段。審計人員通過對工作流程的了解可以根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)的要求，分析評價政策執(zhí)行方案在實際工作中的可操作性和科學(xué)性。

“資金使用效率”指標(biāo)是指在政策的執(zhí)行過程中審計人員最后要關(guān)注的，也是最重要的部分就是政策項目資金在各地區(qū)各部門之間的流轉(zhuǎn)和使用。因為，在這一部分最容易出現(xiàn)資金流轉(zhuǎn)不暢、資金貪沒及資金使用效率低下等嚴(yán)重問題，這時候?qū)徲嬋藛T就要準(zhǔn)確的關(guān)注項目資金每一分錢的用處，每一筆的使用效率，是否及時的撥付給下一級部門或是否及時向上級部門反饋資金的使用等情況，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時查明原因，并備案向上級反饋整改，確保項目資金的使用更經(jīng)濟(jì)，更有效率?！皪徫回?zé)任完善程度”是指審計人員還要熟悉各部門的崗位責(zé)任制度，關(guān)注政策執(zhí)行過程中各部門負(fù)責(zé)不同工作流程的工作人員之間是否形成相互監(jiān)督，是否能夠協(xié)調(diào)一致，有否溝通銜接不暢的情況，每個部門每個流程工作人員是否清楚自己的工作內(nèi)容和責(zé)任義務(wù)。這樣可以防止越權(quán)越責(zé)和搞變通等類似的情況出現(xiàn)，確保政策的執(zhí)行更有效率，達(dá)到更好的效果?！罢匍_政策會議次數(shù)”指標(biāo)考察的是項目單位在政策執(zhí)行過程中各級政府或部門主導(dǎo)的政策相關(guān)會議次數(shù)，包括政策執(zhí)行管理人員對政策進(jìn)程及資金用途等的匯報工作，尤其是政策執(zhí)行中重大問題的專題會議，審計人員可以通過會議紀(jì)要可以評價被審計單位在政策執(zhí)行中的情況。

3.政策監(jiān)控層面

在這一階段，審計機關(guān)人員重點關(guān)注的是政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，本文在這一部分設(shè)置了四個評價指標(biāo)：“滯后項目比例”、“問責(zé)人數(shù)比例”、“資金審核滯后比例”和“制定的政策相關(guān)文件數(shù)”。首先，“滯后項目比例”是指在政策措施的執(zhí)行到政策落實完成的進(jìn)程中存在的項目滯后數(shù)目與總項目數(shù)之比，主要反映的是落實政策的時間維度，體現(xiàn)的是各地區(qū)和各部門貫徹落實政策措施的力度和速度，用以評價政策的執(zhí)行效率。其次，“問責(zé)人數(shù)比例”是指審計人員要記錄政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策流程中出現(xiàn)的問題，包括資金挪用、任務(wù)分配不合理、管理混亂不規(guī)范、資金浪費、工作中越權(quán)越責(zé)和不認(rèn)真履行工作職責(zé)等，記錄管理者對相關(guān)責(zé)任人的處理結(jié)果。再次，“資金審核滯后比例”指標(biāo)主要考察的是政策執(zhí)行中具體流程所使用的資金與流程預(yù)算金額相比重大的部分，以及資金管理者對資金的審批和管理制度，確保政策的執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性。

最后，“地方制定的政策相關(guān)文件數(shù)”指標(biāo)主要反映的是地方政府部門在政策執(zhí)行中發(fā)布的相關(guān)的政策實施辦法及規(guī)定條例等，可以為管理者在監(jiān)控政策執(zhí)行過程中的行為提供標(biāo)準(zhǔn)，也有助于審計人員藉此評價政策的執(zhí)行情況。

4.政策效果層面

政策貫徹落實的結(jié)果是由政策實施之后取得的效果決定的。一項政策的實施成功與否，關(guān)鍵就在于政策的落實是否達(dá)到了預(yù)期的效果，甚至更好的效果，這階段也是審計人員要關(guān)注的重中之重，所需要的評價指標(biāo)也是最多，因此本文在這一階段設(shè)置了“審計問題整改比例”、“農(nóng)村居民人均純收入”、“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”、“公民滿意度”和“地區(qū)環(huán)保支出比例”等指標(biāo)。“審計問題整改比例”在一定程度上反映了政策投入的效果性，政策落實審計作為跟蹤審計的一種，其中反饋整改制度的地位非常重要，對發(fā)現(xiàn)的問題及時落實整改，不僅能提高政策的完成效率，更能改善項目所能達(dá)到的效果?！稗r(nóng)村居民人均純收入”、“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”兩個指標(biāo)主要考察的是政策的實施達(dá)到的最直接的效果，反映了政策的實施給地方帶來的經(jīng)濟(jì)效益，很顯然該指標(biāo)屬于正向指標(biāo)，結(jié)果越大越好。而“公民滿意度”是以政策受眾群體為出發(fā)點，通過調(diào)查問卷的方式，評價政策在達(dá)到了預(yù)期的效果的基礎(chǔ)上是否體現(xiàn)了公平性，使每一個受眾群體都收到了政策帶來的效果。

此外，“地區(qū)環(huán)保支出比例”也是一項重要的指標(biāo)，當(dāng)前政府愈加重視生態(tài)文明建設(shè)，這就要求政策項目的貫徹落實的過程中注重環(huán)保，該指標(biāo)是由環(huán)保支出占預(yù)算支出的比例計算得出的，主要考察的是5E績效審計中“環(huán)保性”這一項。

四、權(quán)重的確定和綜合績效的測度

(一)權(quán)重的確定

在用若干指標(biāo)進(jìn)行綜合評價時(如：x1，…，xn)，每一個具體的指標(biāo)對評價對象而言的重要性和作用是不等同的，此時就需要對評價指標(biāo)x1，…，xn賦以不同的權(quán)重(如w1，w2，…，wn)，然后進(jìn)行綜合，其中權(quán)的數(shù)值越大，代表就越重要。一般情況下，權(quán)重都是大于零小于一的(即0

1.建立判斷矩陣

相對重要性標(biāo)度：aij表示第i個指標(biāo)與第j個指標(biāo)的重要性之比，同樣地，第j指標(biāo)與第i個指標(biāo)的重要性之比就是aji=1/aij，則A=(aij)n×n稱為兩兩比較矩陣。設(shè)W=w1，…，wn，同時，aij=wi/wj，w=(w1,w2,…,wn)T為權(quán)向量。本文采用的是Saaty等人提出的1—9尺度判斷法(aij取值1，2，…，9)。如表2所示：

表2 相對重要性標(biāo)度

2.專家對各層指標(biāo)打分

判斷矩陣是AHP的基本信息，是以上一層的某要素作為評價準(zhǔn)則，對本級的要素進(jìn)行兩兩比較來確定矩陣元素的。本次評價采用問卷的方式，發(fā)放150份問卷，收獲有效問卷106份，有效問卷率70.67%，經(jīng)過反復(fù)論證和篩選，對指標(biāo)體系構(gòu)造的各級判斷矩陣如下：

表3 指標(biāo)A的判斷矩陣

表4 指標(biāo)B1的判斷矩陣

表5 指標(biāo)B2的判斷矩陣

表6 指標(biāo)B3的判斷矩陣

表7 指標(biāo)B4的判斷矩陣

3.計算權(quán)向量(規(guī)范列平均法)

現(xiàn)使用規(guī)范列平均法對專家給出的表3-表7的判斷矩陣求出權(quán)重列向量。方法如下(以總指標(biāo)A的判斷矩陣計算為例，即表3，表4-表7的具體過程本文不再詳細(xì)列示)：

(1)求出指標(biāo)A判斷矩陣各二級指標(biāo)(B1，B2等)每一列的總和，如表8所示。

表8 指標(biāo)A判斷矩陣的列總和

(2)把指標(biāo)A判斷矩陣內(nèi)的每一元素除以其相對應(yīng)列的總和，所得矩陣為標(biāo)準(zhǔn)兩兩比較矩陣，如表9所示。

表9 指標(biāo)A標(biāo)準(zhǔn)兩兩比較矩陣

(3)計算標(biāo)準(zhǔn)兩兩比較矩陣(即表9)的每一行的平均值，這些平均值就是各二級指標(biāo)(B1，B2等)的權(quán)重，如表10所示。

表10 指標(biāo)A標(biāo)準(zhǔn)兩兩比較矩陣行均值(指標(biāo)B的權(quán)重)

由此可得，判斷矩陣A的標(biāo)準(zhǔn)特征向量(即指標(biāo)B的權(quán)向量)為：

wA=(0.072,0.293,0.115,0.520)T。同樣地，可以計算出判斷矩陣B1，B2，B3，B4相應(yīng)的權(quán)向量：wB1=(0.165,0.108,0.255,0.472)T，wB2=(0.304,0.166,0.396,0.083,0.051)T，

wB3=(0.245,0.147,0.502,0.106)T，wB4=(0.122,0.242,0.398,0.160,0.079)T。

4.一致性檢驗

(1)用指標(biāo)A的判斷矩陣乘以其對應(yīng)的特征向量(即權(quán)向量)WA，得到賦權(quán)和向量。即：

A*WA=(0.290,1.186,0.461,2.113)T(具體計算過程這里不做詳細(xì)列式)

(2)用每個賦權(quán)和向量的分量除以對應(yīng)權(quán)向量(WA)的分量，并將所得的結(jié)果求平均值。

因此，判斷矩陣A計算所得的權(quán)向量通過了一致性檢驗，所得的權(quán)重是可接受的。同樣地，對其他各判斷矩陣B1，B2，B3，B4進(jìn)行一致性檢驗，得出的結(jié)果分別為：0.02、0.032、0.052、0.025，都小于0.1，這表明，其他判斷矩陣也通過了一致性檢驗，所得的權(quán)重也都是可接受的。

5.方案層(C指標(biāo))權(quán)重的計算

C指標(biāo)層權(quán)重的計算結(jié)果如表11所示：

表11 標(biāo)準(zhǔn)后的C層指標(biāo)權(quán)重

表11(續(xù))

B1B2B3B4C層權(quán)重C100.115?0.2450.028C110.115?0.1470.017C120.115?0.5020.058C130.115?0.1060.012C140.520?0.1210.063C150.520?0.2420.126C160.520?0.3980.207C170.520?0.1600.083C180.520?0.0790.041

本次關(guān)于政策落實審計績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建完成，從表11可以看出，B指標(biāo)層權(quán)重中，依次為：B4政策效果、B2政策執(zhí)行、B3政策監(jiān)控和B1政策制定。而在C指標(biāo)層的權(quán)重中，資金使用效率C7、農(nóng)村居民人均純收入C15、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入C16三個指標(biāo)占到比較大的權(quán)重，均超過了0.1。

(二)綜合績效的測度

在進(jìn)行政策落實審計績效的綜合評價時，由于指標(biāo)體系中的每一個指標(biāo)都是從某個角度對績效進(jìn)行評價，各不同的指標(biāo)帶有計量單位，為了使得評價結(jié)果具有可比性，就必須對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。本文采用“功能系數(shù)法”消除不同量綱的影響并計算指標(biāo)分值。計算公式為：正向指標(biāo)：一項指標(biāo)的單項得分=60+(該指標(biāo)實際值-該指標(biāo)最小值)/(該指標(biāo)最大值-該指標(biāo)最小值)×40；負(fù)向指標(biāo)：一項指標(biāo)的單項得分=60+(該指標(biāo)最大值-該指標(biāo)實際值)/(該指標(biāo)最大值-該指標(biāo)最小值)×40；經(jīng)過處理的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)分值居于60到100之間計算績效評價的綜合得分，通過將各指標(biāo)單項的分乘以各項指標(biāo)的權(quán)重，加總即可得出政策落實審計績效評價的綜合得分。

顯然，綜合績效的得分越高，說明政策的貫徹落實情況越好。根據(jù)綜合得分的判斷標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)綜合得分達(dá)到為90到100時，績效評價為優(yōu)；當(dāng)綜合得分達(dá)到80到90時，績效評價為良；當(dāng)綜合得分達(dá)到70到80時，績效評價為中；當(dāng)綜合得分達(dá)到60到70時，績效評價為合格。

五、評價指標(biāo)體系的應(yīng)用分析

(一)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)是XX省2014至2016年度重大政策落實情況相關(guān)的數(shù)據(jù)，主要來源于XX統(tǒng)計局、XX省政務(wù)網(wǎng)、XX省政府官網(wǎng)以及XX省審計廳網(wǎng)站上公開發(fā)布的一些數(shù)據(jù)，選取了各評價指標(biāo)所需要的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對XX省2014-2016年度重大政策落實情況進(jìn)行實證分析和評價(參見表12)。

表12 XX省2014至2016年度重大政策落實情況相關(guān)數(shù)據(jù)

準(zhǔn)則層指標(biāo)層201420152016備注政策制定政策目標(biāo)科學(xué)性項目數(shù)項目預(yù)算比4113131.3514121460.3834132440.352個個政策執(zhí)行單位政策項目比例執(zhí)行流程完善程度資金使用率崗位責(zé)任完善程度召開政策會議次數(shù)1.197.50.9718.1341.028.30.9858.4360.598.70.9899.039次

表12(續(xù))

準(zhǔn)則層指標(biāo)層201420152016備注政策監(jiān)控問責(zé)人數(shù)比例滯后項目比例資金審核滯后比例制定的政策相關(guān)文件數(shù)0.0110.1520.021290.0140.1230.013360.0170.0920.00642個政策效果審計問題整改比例農(nóng)村居民人均純收入城鎮(zhèn)居民人均可支配收入公民滿意度地區(qū)環(huán)保支出比例0.665736208040.890.070.746936237670.910.140.837457256930.940.19元元%

(二)數(shù)據(jù)計算

根據(jù)表12的相關(guān)數(shù)據(jù)和相關(guān)計算公式，采用“功能系數(shù)法”計算得出各指標(biāo)各年度的無量綱化值(即標(biāo)準(zhǔn)值)，并將各指標(biāo)權(quán)重與其相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值相乘得到加權(quán)得分值(參見表13)：

表13 XX省2014至2016年度重大政策落實情況績效綜合得分表

指標(biāo)權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)值加權(quán)得分值201420152016201420152016C10.012100.00100.00100.001.201.201.20C20.008100.00100.00100.000.800.800.80C30.01860.0077.26100.001.081.391.80C40.03460.0098.76100.002.043.363.40C50.08960.0071.33100.005.346.358.90C60.04960.0086.67100.002.944.254.90C70.11660.0091.11100.006.9610.5711.60C80.02460.0073.33100.001.441.762.40C90.01560.0076.00100.000.901.141.50C100.028100.0080.0060.002.802.241.68C110.01760.0079.33100.001.021.351.70C120.05860.0081.33100.003.484.725.80C130.01260.0081.54100.000.720.981.20C140.06360.0078.82100.003.784.976.30C150.126100.0080.0060.007.5611.0712.60C160.207100.0073.3960.0012.4217.4420.70C170.08360.0076.00100.004.986.318.30C180.04160.0083.33100.002.463.424.10B10.07271.1193.73100.005.126.757.20B20.29360.0082.13100.0017.5824.0629.30B30.11569.7480.7390.268.029.2810.38B40.52060.0083.08100.0031.2043.2052.00A1.00061.9283.3098.8861.9283.3098.88

(三)數(shù)據(jù)分析

根據(jù)表13的計算結(jié)果，總體看來：XX省重大政策落實情況績效水平逐年穩(wěn)步提升，從2014年的61.92增加到了2016年的98.88，達(dá)到了非常高的水平，說明了XX省有效地履行了貫徹落實國家重大政策措施的職責(zé)，取得了不錯的效果。

從政策制定層面來看，項目預(yù)算比逐年小幅度下降，績效得分逐年增加，說明XX省的預(yù)算控制制度逐年完善，預(yù)算管理水平不斷提高。另外，項目數(shù)也逐年增加，這也說明了在貫徹落實重大政策措施方面更加重視，能達(dá)到更好地政策效果，使更多的人受惠，體現(xiàn)了我國公平性的原則。

從政策執(zhí)行層面看，總體上B2的績效得分增加幅度很大，說明XX省政府及各部門在執(zhí)行政策落實的效率和效果等方面取得了很大的進(jìn)步。具體的看，單位政策項目比從2014年的1.19下降到2016年的0.59，而相應(yīng)的績效得分則增加到8.9，將近增加了一倍。這說明了XX省各單位在執(zhí)行政策貫徹落實的過程中工作效率大大的提高，側(cè)面也就降低了政策執(zhí)行的成本，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)性和效率性的結(jié)果。此外，流程和崗位責(zé)任制度的完善程度、資金使用率及召開政策會議次數(shù)四個指標(biāo)的得分也是逐年增加，說明了XX省政策執(zhí)行單位各項制度更加完善，在控制了成本，保證了效率的基礎(chǔ)上，大大提高了政策落實的效果。

從政策監(jiān)控層面來看，除了問責(zé)人數(shù)比例的績效得分從2014年的2.08分下降到2016年的1.68分之外，其他三項評價指標(biāo)的績效得分都在平穩(wěn)上升。其中尤以資金審核滯后比例為主，其得分從2014年的3.48增加到2016年的5.8分，增幅多達(dá)66.7%，可知XX政府在經(jīng)過之前年度政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)出問題之后積極進(jìn)行整改，完全地體現(xiàn)出了政策落實跟蹤審計的反饋效果，這一結(jié)果也可以從項目滯后比例和制定的文件數(shù)這兩個指標(biāo)得分中反映出來。從表12可知，雖然XX政府在問責(zé)人數(shù)的比例這一績效得分上逐年增加，但是這正從側(cè)面說明了XX省政府在問責(zé)制度上更加嚴(yán)格，一方面是響應(yīng)了國家的反腐倡廉工作，另一方面也是在根據(jù)之前年度的審計結(jié)果所作出的對政策實施嚴(yán)格把關(guān)的反饋對策，不僅提高政策執(zhí)行的效率，同時也保證了政策執(zhí)行的效果。從另外三個指標(biāo)可知，XX省在推進(jìn)政策項目實施方面取得了很大的進(jìn)步，確保了每一個項目和每一分錢落實到位，保證了政策落實的效率性和經(jīng)濟(jì)性。

從政策效果層面上看，B4的績效得分從2014年的31.20增加到2016年的52.00，這說明XX省很好的完成了政策的落實，達(dá)到了顯著的效果。具體來看，審計問題整改比例這一指標(biāo)，反映了XX省政府及相關(guān)部門對政策落實過程中發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真對待，及時整改，保證了政策的貫徹落實，提高了政策效果。此外，XX省農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都有所增加，相應(yīng)的績效得分逐年增加，表明了中央政策效果顯著。另外，從公民滿意度和環(huán)保支出比例這兩個指標(biāo)的績效得分來看，公民滿意度從2014年的4.98分增加到2016年的8.3分，增幅將近一倍，而環(huán)保支出比例則由2014年的2.46增加到2016年的4.1分，增幅相對公民滿意度略有差距，反映了XX省人民對政府在貫徹落實政策的過程中所體現(xiàn)出來的公平性是很滿意的，但是就環(huán)保方面來說可能還需要XX政府進(jìn)一步加大環(huán)保建設(shè)，在政策貫徹落實過程中兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保建設(shè)，既提高人民的物質(zhì)文化水平，也要確保人們精神層面的需求得到滿足。

六、研究結(jié)論

本文基于公共政策生命周期理論對指標(biāo)層確定了4個一級指標(biāo)，并根據(jù)結(jié)合層次分析法建立了18個二級指標(biāo)，對每一項指標(biāo)的確定都進(jìn)行了詳細(xì)的論述。然后通過德爾菲法得出各指標(biāo)的相對重要度，建立了判斷矩陣，計算出各判斷矩陣的最大特征根，得出了各指標(biāo)的權(quán)重，并進(jìn)行了一致性檢驗，計算出指標(biāo)體系中各指標(biāo)的綜合權(quán)重，建立了完整的評價指標(biāo)體系。最后，以XX省2014年至2016年重大政策落實績效報告數(shù)據(jù)為例進(jìn)行實證分析，結(jié)果表明，XX省重大政策落實情況綜合績效穩(wěn)中向好，呈現(xiàn)逐年提高之勢。

本文只是在評價體系的構(gòu)建指標(biāo)的選取上做了一些嘗試，構(gòu)建的政策落實審計績效評價指標(biāo)體系只是為政策落實審計績效評價體系研究提供了一套研究思路，由于在指標(biāo)的選取方面存在欠缺，并且缺少更多實踐數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗，因此還需要在實踐的基礎(chǔ)上不斷完善該評價指標(biāo)體系，才能為有效評價政策落實審計績效發(fā)揮更好的作用。