跨域公共危機(jī)整體性治理：內(nèi)涵分析、實(shí)踐困境與路徑思考

趙晨光

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710063)

隨著后工業(yè)化與現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)性日益加強(qiáng)，單一區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)治理逐漸開(kāi)始突破“域”(地域、領(lǐng)域、時(shí)間)的界限，形成了公共危機(jī)的跨域治理，如各類公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染的治理等。隨著跨域公共危機(jī)的日益凸顯，基于官僚制基礎(chǔ)的以屬地管理為主的傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)跨域公共危機(jī)治理的要求。因此，探尋一種跨域公共危機(jī)治理的新模式成為目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共同使命。正是在此背景下，整體性治理理論為跨域公共危機(jī)治理提供了有益借鑒。因此，通過(guò)分析其理論內(nèi)涵，對(duì)其實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)與反思，具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、整體性治理：跨域公共危機(jī)整體性治理的分析框架

(一)整體性治理理論概述

產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末期英國(guó)的整體性治理理論是在信息時(shí)代背景下對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理論以及新公共管理改革所帶來(lái)的部門化、碎片化問(wèn)題的反思與回應(yīng)，旨在突破原有的行政邊界，構(gòu)建一種基于整合、協(xié)調(diào)的整體性治理框架和政府治理模式。英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂故钦w性治理理論的集大成者，首倡“整體性治理”概念，并逐漸形成了一整套相對(duì)成熟的公共行政理論體系，其內(nèi)涵主要包括：

1.治理理念上強(qiáng)調(diào)整體性價(jià)值及公共性的回歸

治理理念作為一種意識(shí)形態(tài)，是治理過(guò)程的先導(dǎo)和連接紐帶，對(duì)治理過(guò)程具有深刻的影響。整體性治理作為一種以解決跨域公共問(wèn)題為取向的治理理論和治理工具，以整體性價(jià)值作為最基本的價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳，[1]要求實(shí)現(xiàn)不同治理主體多元價(jià)值的整合與碎片化理念的整合。整體性治理強(qiáng)調(diào)公共性的回歸。公共性作為描述現(xiàn)代政府行為基本性質(zhì)的重要分析工具，主要用于衡量作為人民權(quán)力授予者的政府能否以保證公民利益為出發(fā)點(diǎn)。新公共管理改革要求引入市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以企業(yè)家精神來(lái)改造公共部門，把效率視為公共管理的最終目的，使僵化的官僚制煥發(fā)了一定的活力。整體性治理理論以回應(yīng)公民的需求為主導(dǎo)理念，以解決人民的生活問(wèn)題為政府運(yùn)作的核心，將政府組織的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人問(wèn)題的解決上[2]，對(duì)扭曲的“政府本位”進(jìn)行矯正，實(shí)現(xiàn)“公民本位”，以追求公共利益為出發(fā)點(diǎn)，回歸政府的公共性。

2.治理結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)調(diào)

整體性治理理論著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[3]。所謂整合，是指通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合作在一起的專業(yè)實(shí)踐與干預(yù)來(lái)執(zhí)行貫徹這些想法[4]。整合是整體性治理理論的核心。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府治理結(jié)構(gòu)的整合，主要包括三個(gè)方面：首先是治理層級(jí)的整合，即政府組織間關(guān)系的整合，包括：縱向上中央政府與地方政府之間的整合，壓縮政府組織層級(jí)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；橫向上地方政府間的整合，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)作。其次是治理功能的整合，即部門間的整合，包括同一部門內(nèi)不同功能和不同部門內(nèi)具有相同功能機(jī)構(gòu)的整合，實(shí)行大部門式治理。最后是公私部門的整合，即公共部門、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織之間的整合，建立多元主體共治的伙伴關(guān)系。

所謂協(xié)調(diào)，是指“在管理過(guò)程中引導(dǎo)組織之間、人員之間建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，有效利用各種資源，以實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動(dòng)。[5]希克斯認(rèn)為，協(xié)調(diào)與整合是邁向整體性治理中的兩個(gè)不同階段。協(xié)調(diào)作為整體性治理中的首要階段，強(qiáng)調(diào)認(rèn)知與決定，通過(guò)彼此相互連接、簽訂協(xié)議，消除矛盾與沖突，解決認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。整合則側(cè)重行動(dòng)上的執(zhí)行，從整體的層面考慮協(xié)調(diào)的結(jié)果，達(dá)成一致，并予以實(shí)踐。若沒(méi)有協(xié)調(diào)，就難以整合。協(xié)調(diào)與整合相互獨(dú)立、密不可分，共同構(gòu)成整體性治理的關(guān)鍵部分。

3.治理手段上重視信任、責(zé)任感與制度化

整體性治理理論的優(yōu)勢(shì)在于解決了傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理改革都無(wú)法解決的跨邊界問(wèn)題，即通過(guò)有效整合與協(xié)調(diào)建立起跨層級(jí)、跨部門的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，希克斯認(rèn)為在政府組織間建立信任、責(zé)任感并進(jìn)行制度化是整體性治理整合的關(guān)鍵。信任作為一種文化規(guī)范，將不同的治理主體連接在一起，有效合作，權(quán)力共享。

4.治理工具上依賴信息技術(shù)的運(yùn)用

科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)以及信息化的快速發(fā)展，使跨組織、跨邊界的資源流動(dòng)、信息共享成為可能，為整體性治理理論的形成提供了技術(shù)工具，是推動(dòng)公共行政電子化改革、打破以官僚制為基礎(chǔ)的組織藩籬的重要因素，對(duì)實(shí)現(xiàn)跨組織整合、協(xié)調(diào)、溝通，推進(jìn)公共治理邁向整體化與透明化具有重要意義。整體性治理將信息技術(shù)作為其治理工具，通過(guò)信息技術(shù)整合，建立信息共享的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跨組織結(jié)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)提供支持。

(二)跨域公共危機(jī)整體性治理的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府治理體制、機(jī)制以及治理模式的創(chuàng)新，以整體性治理理論為基礎(chǔ)的跨域公共危機(jī)治理是整體性治理理論在公共危機(jī)治理領(lǐng)域的實(shí)踐與發(fā)展。在跨域公共危機(jī)治理中，以信息技術(shù)為治理工具，通過(guò)設(shè)計(jì)一系列以信任、責(zé)任感為紐帶的跨組織、部門間的協(xié)調(diào)整合機(jī)制，可以達(dá)到有效解決跨域公共危機(jī)治理碎片化問(wèn)題的根本目的，構(gòu)建整體性、共享性、有效性跨域公共危機(jī)治理體系。該治理體系為新形勢(shì)下政府跨域公共危機(jī)治理提供了新的路徑選擇，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。具體來(lái)說(shuō)，跨域公共危機(jī)整體性治理的內(nèi)涵包括：

1.以整體性的跨域公共危機(jī)治理價(jià)值為先導(dǎo)

在跨域公共危機(jī)治理中，整體性跨域公共危機(jī)治理的價(jià)值導(dǎo)向是各主體共同治理的精神基礎(chǔ)與聯(lián)結(jié)紐帶?！敖?jīng)濟(jì)人”的有限理性使各政府部門在跨域公共危機(jī)治理中追求自身利益和目標(biāo)的最大化，再加上切割式、封閉性行政區(qū)劃模式，使各政府部門在公共危機(jī)治理中有其獨(dú)特的地方利益，使公共危機(jī)治理的價(jià)值導(dǎo)向偏離?？缬蚬参C(jī)整體性治理強(qiáng)調(diào)整體性的公共危機(jī)治理價(jià)值，主要表現(xiàn)在：

第一，整體性的公共危機(jī)治理意識(shí)的樹(shù)立。所謂整體性跨域公共危機(jī)治理意識(shí)，是指在跨域公共危機(jī)治理中,各治理主體必須樹(shù)立整體意識(shí)、全局意識(shí)，包括整體性公共危機(jī)預(yù)防意識(shí)、反應(yīng)處理意識(shí)和善后恢復(fù)意識(shí)?？缬蚬参C(jī)整體性治理是一套完整的治理過(guò)程，意識(shí)的樹(shù)立是一系列制度設(shè)計(jì)的前提。如果某一方治理主體無(wú)法在其治理中達(dá)到意識(shí)上的統(tǒng)一，其治理過(guò)程必然會(huì)分散，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)的有效治理。

第二，公共意識(shí)的強(qiáng)化。跨域公共危機(jī)治理失靈的重要原因在于各治理主體沒(méi)有形成對(duì)公共意識(shí)的整體性認(rèn)知，包括整體性公共利益意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)等?？缬蚬参C(jī)整體性治理強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)治理主體以公共性作為治理的價(jià)值基點(diǎn)，以公共責(zé)任為主線進(jìn)行全方位整合，同時(shí)注重跨域公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略思維，在整體性治理的框架下跨越部門界限、整合資源、協(xié)同行動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共價(jià)值。[6]

2.以解決跨域公共危機(jī)治理中組織結(jié)構(gòu)碎片化為重點(diǎn)

目前，我國(guó)實(shí)行的是以政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。該應(yīng)急管理體制基于傳統(tǒng)公共行政基礎(chǔ)上的體制設(shè)計(jì)，對(duì)解決單一區(qū)域所爆發(fā)的小規(guī)模公共危機(jī)、維護(hù)該區(qū)域的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，在應(yīng)對(duì)跨行政、跨功能邊界的復(fù)合性公共危機(jī)時(shí)會(huì)出現(xiàn)“碎片化”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為在跨域公共危機(jī)治理中政府部門間分割、條塊分治、治理分散等?；谡w性治理理論的跨域公共危機(jī)治理體系，在不改變傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的前提下強(qiáng)調(diào)跨域公共危機(jī)治理的整合與協(xié)調(diào)；通過(guò)建立系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、扁平化跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其治理層級(jí)、治理功能上的權(quán)力資源共享、彼此信賴、互惠互利、協(xié)作共治。

3.以多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)為要求

傳統(tǒng)的跨域公共危機(jī)治理是以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)治理模式，政府以其強(qiáng)制性公共權(quán)力和法律保障在公共危機(jī)治理中占據(jù)壟斷地位，排斥非政府組織、社會(huì)公眾等其他治理主體的參與。跨域公共危機(jī)治理的復(fù)雜性決定了其治理的有效性需要政府內(nèi)部各層級(jí)、各部門以及政府與外部其他社會(huì)主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合作治理。[7]跨域公共危機(jī)整體性治理要求打破政府壟斷公共危機(jī)治理的模式，強(qiáng)調(diào)引入非政府組織、公民等多元治理主體，構(gòu)建以政府整合、協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的，多元主體參與，開(kāi)放、平等、互動(dòng)的跨域公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。

4.以信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為依賴

信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用使跨域公共危機(jī)整體性治理成為可能，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)打破了跨域公共危機(jī)治理中科層制溝通障礙的藩籬，簡(jiǎn)化了行政層級(jí)與業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)了危機(jī)治理主體之間的協(xié)商與交流。跨域公共危機(jī)整體性治理依賴信息技術(shù)的運(yùn)用，將各危機(jī)治理主體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)連接起來(lái)，通過(guò)打造動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，構(gòu)建跨域公共危機(jī)信息共享網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)其治理的透明化，使其在信息充分共享的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商作出有效的危機(jī)決策。

二、跨域公共危機(jī)整體性治理的實(shí)踐困境

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的碎片化問(wèn)題以及由此帶來(lái)的公共危機(jī)治理領(lǐng)域失靈的現(xiàn)狀使得有效治理跨域公共危機(jī)已成為我國(guó)公共危機(jī)治理體系中的重要議題。理論界及相關(guān)政府對(duì)公共危機(jī)愈加明顯的跨域特征進(jìn)行了創(chuàng)造性的理論思考與實(shí)踐探索，以協(xié)調(diào)、協(xié)同、合作為特征的公共危機(jī)多元治理理論體系日漸成熟，以碎片化問(wèn)題的解決為根本目的的跨域公共危機(jī)整體性治理研究方興未艾。公共危機(jī)治理朝著整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性方向發(fā)展。任何一種模式從初期選擇到完善成熟其設(shè)計(jì)、構(gòu)建并有效運(yùn)轉(zhuǎn)都面臨著諸多實(shí)踐困境，跨域公共危機(jī)整體性治理模式也不例外。探討、分析我國(guó)跨域公共危機(jī)治理模式選擇的實(shí)踐困境，以整體性治理理論為指導(dǎo)，在現(xiàn)有的政府應(yīng)急管理框架下進(jìn)行全方位制度設(shè)計(jì)，對(duì)完善跨域公共危機(jī)整體性治理模式具有重要意義。

(一)治理能力的困境

1.公共危機(jī)治理能力總體不足

公共危機(jī)治理能力是指政府對(duì)來(lái)自自然和社會(huì)等各種突發(fā)事件的應(yīng)急能力，是衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺，包括制度能力、組織重構(gòu)和資源能力。自“非典”以來(lái),我國(guó)公共危機(jī)治理能力明顯提高，但現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及應(yīng)急管理體制的剛性約束使現(xiàn)有的公共危機(jī)治理能力無(wú)法適應(yīng)公共危機(jī)治理的需求。公共危機(jī)治理的制度能力、組織協(xié)調(diào)及資源能力存在明顯不足，公共危機(jī)治理能力總體不高。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可以為公共危機(jī)治理提供豐富的資源及技術(shù)支撐，直接決定公共危機(jī)治理能力的高低?？缬蚬参C(jī)整體性治理涉及多個(gè)地域組織結(jié)構(gòu)、資源、技術(shù)間的整合，各地域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在差異，其公共危機(jī)治理能力也必然存在差異。以跨域信息資源的整合為例，若某治理主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其信息技術(shù)發(fā)展較為遲滯，短時(shí)間內(nèi)難以建立有效跨域治理的“線上系統(tǒng)”，其他主體不便支援其相關(guān)方面的建設(shè)。其次，跨域公共危機(jī)整體性治理中，治理能力較強(qiáng)的主體勢(shì)必會(huì)處于核心位置，可能會(huì)利用自身的優(yōu)勢(shì)在資源整合中攫取更多的資源，而治理能力弱的主體可能會(huì)受制于其他主體，其利益可能會(huì)受損甚至?xí)顺隹缬蚬参C(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。

2.公共危機(jī)預(yù)警能力不足

“防患于未然”是公共危機(jī)治理能力建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，也是公共危機(jī)治理的最理想結(jié)果。[8]目前，我國(guó)政府在公共危機(jī)治理中過(guò)于重視公共危機(jī)的“事中處理”和“事后補(bǔ)救”，在公共危機(jī)預(yù)警方面整體危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏站在全局的角度發(fā)現(xiàn)隱患的能力。跨域公共危機(jī)整體性治理是一種系統(tǒng)性、全程性公共危機(jī)治理模式，強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)治理的預(yù)見(jiàn)性。公共危機(jī)具有潛伏性，相關(guān)危機(jī)信息難以篩選和把握。因此，如何提高相關(guān)治理主體的危機(jī)辨識(shí)與預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)預(yù)警的整體性、有效性具有一定的挑戰(zhàn)。

3.公共危機(jī)治理中的資源能力建設(shè)不足

公共危機(jī)治理的過(guò)程是一個(gè)大規(guī)模資源消耗的過(guò)程。就人力資源而言，政府一般公務(wù)人員缺乏相關(guān)的公共危機(jī)治理知識(shí)和能力。我國(guó)在公共危機(jī)治理上為使政府公務(wù)人員熟悉應(yīng)急管理流程，提高其處理公共危機(jī)的效率和應(yīng)對(duì)能力，出版了《公務(wù)員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件學(xué)習(xí)讀本》《學(xué)習(xí)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的公務(wù)員培訓(xùn)實(shí)用教程，但其在危機(jī)治理中的效果不顯。另外，專業(yè)性的應(yīng)急管理人員十分稀缺，主要表現(xiàn)在：一是高校相關(guān)應(yīng)急管理專業(yè)的設(shè)置不多見(jiàn)；二是公務(wù)系統(tǒng)對(duì)專業(yè)性應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)十分缺乏；三是公眾的公共安全教育以及在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的自救能力不強(qiáng)。跨域公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建要求政府不斷提高公務(wù)人員及社會(huì)公眾的危機(jī)素質(zhì)。

(二)治理結(jié)構(gòu)的困境

1.權(quán)力結(jié)構(gòu)的缺陷

我國(guó)自古以來(lái)實(shí)行的是高度中央集權(quán)的公共危機(jī)治理模式，具有集中各種力量應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等各種危機(jī)的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)行以屬地管理為主的應(yīng)急管理體制是在中央權(quán)威的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)的，而跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)中各治理主體在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)，其權(quán)力大多是對(duì)等的，各政府部門原本處于彼此競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，在缺乏中央權(quán)威的基礎(chǔ)上推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)整體性權(quán)力共享的治理網(wǎng)絡(luò)是一大實(shí)踐難題。

2.重返官僚制組織結(jié)構(gòu)的困境

跨域公共危機(jī)整體性治理需要打破區(qū)域內(nèi)部碎片化的行政邊界對(duì)跨域公共危機(jī)整體性功能的制約。在改變基于官僚制的以屬地為主的應(yīng)急管理體制不現(xiàn)實(shí)的條件下，只能繼續(xù)以現(xiàn)行的碎片化行政邊界為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理功能邊界與行政邊界的一致，以克服跨域公共危機(jī)治理功能邊界的整體性與行政邊界的碎片化之間的矛盾。目前，比較有代表性的做法是大危機(jī)管理部門的建構(gòu)。大危機(jī)管理部門實(shí)質(zhì)上是將跨域性的危機(jī)管理部門按照職能進(jìn)行合并，成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)跨域公共危機(jī)治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。大部門的建立將各治理主體間跨域性的危機(jī)治理工作轉(zhuǎn)移到大部門內(nèi)，但大部門內(nèi)部相關(guān)協(xié)調(diào)工作依然無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，大部門內(nèi)部的小部門依舊貌合神離，出現(xiàn)了新的“大碎片”套“小碎片”的問(wèn)題，整體化難以實(shí)現(xiàn)。

(三)治理理念的困境

1.責(zé)任意識(shí)的缺乏

跨域公共危機(jī)整體性治理中，各個(gè)治理主體面臨著相同的問(wèn)題與共同的利益，理應(yīng)以整體利益為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)。但在跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，個(gè)別治理主體抱有“搭便車”或“機(jī)會(huì)主義”的心態(tài)，為實(shí)現(xiàn)自身利益而置整體性網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)于不顧，缺乏責(zé)任意識(shí)，不愿主動(dòng)采取必要的行動(dòng)參與跨域公共危機(jī)治理。因此，要求相關(guān)治理主體主動(dòng)擔(dān)負(fù)起跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任必然面臨挑戰(zhàn)。

2.治理文化的困境

我國(guó)幅員遼闊，不同的地域在歷史、風(fēng)土人情、生活習(xí)俗、價(jià)值觀念等方面具有不同的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)構(gòu)成了該地域的治理文化?？缬蚬参C(jī)治理文化的困境主要是指地域文化的差異導(dǎo)致各治理主體在跨域公共危機(jī)治理中治理模式、經(jīng)驗(yàn)等各異，從而使不同的治理主體對(duì)跨域公共危機(jī)治理具有不同的認(rèn)識(shí)和見(jiàn)解，比較容易產(chǎn)生分歧，甚至對(duì)立、沖突等，無(wú)法形成整體性治理意識(shí)。治理文化作為跨域公共危機(jī)整體性治理中特有的意識(shí)形態(tài)，對(duì)危機(jī)治理有重大作用。構(gòu)建一種整體性公共危機(jī)治理價(jià)值觀與文化體系是一個(gè)長(zhǎng)久的過(guò)程，短時(shí)間內(nèi)是無(wú)法完成的，由此帶來(lái)的治理文化的困境難以解決。

(四)社會(huì)資本的困境

跨域公共危機(jī)整體性治理社會(huì)資本的困境主要表現(xiàn)為以信任為核心的社會(huì)資本的缺失?？缬蚬参C(jī)治理的復(fù)雜性需要相關(guān)政府、企業(yè)、第三部門、社會(huì)公眾等打破邊界隔閡，構(gòu)建權(quán)力共享、資源互補(bǔ)、彼此協(xié)作的跨域公共危機(jī)多元共治的治理網(wǎng)絡(luò)。多元共治是以多元主體間的信任為前提的，然而當(dāng)前我國(guó)跨域公共危機(jī)治理中的信任普遍缺失，主要表現(xiàn)在：一方面政府因其自閉性及受全能型行政思維的影響，在公共危機(jī)治理中傾向于大包大攬，對(duì)非政府組織、社會(huì)公眾等其他治理主體缺乏信任，排斥其他治理主體的參與。這種情況已有所改觀，但企業(yè)、公眾等其他社會(huì)治理主體仍無(wú)法真正融入公共危機(jī)治理中。另一方面，政府在危機(jī)治理中的頻繁失誤及部分行政官員將自身利益置于公共利益之上，極大地削弱了政府公信力，減弱了其他治理主體對(duì)政府的信任，降低了跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性及凝聚力。

三、跨域公共危機(jī)整體性治理的路徑思考

(一)強(qiáng)化以公共性、責(zé)任為核心的跨域公共危機(jī)整體性治理理念

治理理念作為一種意識(shí)形態(tài)，是治理過(guò)程的先導(dǎo)和連接紐帶，對(duì)治理過(guò)程具有深刻影響。實(shí)現(xiàn)跨域危機(jī)整體性治理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)、機(jī)制的完善都需要強(qiáng)化整體性跨域危機(jī)治理理念，樹(shù)立為公、為民的公共利益和責(zé)任導(dǎo)向，增強(qiáng)以政府應(yīng)急管理人員為主的公務(wù)人員的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知意識(shí)，統(tǒng)一相關(guān)政府的跨域認(rèn)知，以理念的整體性促進(jìn)跨域文化的包容性，提高跨域政府間的凝聚力。

(二)提高整體性跨域公共危機(jī)性治理能力

整體性跨域危機(jī)治理能力是實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)整體性治理的關(guān)鍵，主要包括整體性跨域危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、全流程治理能力以及應(yīng)急資源建設(shè)能力。提高整體性跨域危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的關(guān)鍵在于解決跨域治理主體危機(jī)治理能力不平衡的問(wèn)題。在跨域資源、技術(shù)不相適應(yīng)的條件下，可通過(guò)構(gòu)建一系列強(qiáng)制性規(guī)范約束機(jī)制,明晰各治理主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)輔以相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，比如可以減輕在跨域危機(jī)治理中發(fā)展水平低及受益少的參與主體的參與成本。此外，打造跨域危機(jī)信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重塑跨域危機(jī)治理流程，提高跨域危機(jī)預(yù)警能力，培養(yǎng)專業(yè)性地應(yīng)急管理人員，強(qiáng)化公眾的危機(jī)意識(shí)，對(duì)提高整體性的跨域危機(jī)治理能力具有重要意義。

(三)構(gòu)建以權(quán)威性為核心的整體性跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建以權(quán)威為核心的整體性跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)，要求跨域公共危機(jī)整體性治理由中央指派的應(yīng)急權(quán)威性部門推動(dòng)。該部門進(jìn)行相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與整合，進(jìn)行跨域重組，重新界定各層面應(yīng)急部門的職能界限，從而組成新的跨域公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)。該部門應(yīng)屬中央權(quán)威性應(yīng)急管理部門的直屬機(jī)構(gòu)，由其推動(dòng)各域相關(guān)應(yīng)急部門的整合與協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)跨域危機(jī)信息的收集、決策、資源調(diào)配等。此外，重新整合后的大部門對(duì)其中的行政人員選擇應(yīng)具有較高的要求，除具有專業(yè)應(yīng)急管理知識(shí)外，還應(yīng)具有高度的公共責(zé)任感與公共利益意識(shí)，只有這樣才能避免大部門內(nèi)部出現(xiàn)“小碎片化”問(wèn)題。

(四)培育以信任為核心的社會(huì)資本

信任是跨域公共危機(jī)整體性治理必不可少的組成部分。在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。[9]首先，在跨域公共危機(jī)治理中，應(yīng)充分尊重公眾的主體地位，堅(jiān)持危機(jī)信息公開(kāi)、透明的原則，積極塑造政府的良好形象，努力提高自身公信力，贏得公眾對(duì)政府的信任。其次，應(yīng)努力培育社會(huì)資本，發(fā)展壯大社會(huì)組織，改變?nèi)苄驼卫淼乃季S，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)整體性治理。