福建省農(nóng)村宅基地退出探析

陳文興，曾 睿，湯凌燕

(福建農(nóng)林大學文法學院，福建 福州 350002)

我國宅基地使用權(quán)是農(nóng)村土地集體所有制形式下一種帶有福利性質(zhì)的土地使用權(quán)。由于缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用只有進入機制，缺乏退出機制，導致當前大量的農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。同時，隱性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為頻繁發(fā)生，嚴重影響到了宅基地的正常使用。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，如何有效利用農(nóng)村閑置土地已經(jīng)成為社會普遍關注的話題。2014年6月，國土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出：推動人口向中心村、中心鎮(zhèn)聚集，對城鄉(xiāng)低效土地進行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進土地節(jié)約集約利用[1]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。這些規(guī)定對農(nóng)村宅基地釋放出了較為強烈的改革信號，農(nóng)村宅基地禁止買賣的政策近期亦有松動的跡象。引導農(nóng)民有序退出宅基地，既是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，也是促進農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用、推進宅基地制度改革的必然選擇[2]。

一、福建省農(nóng)村宅基地退出成效

(一)福建省農(nóng)村宅基地退出概況

農(nóng)村宅基地退出復墾缺乏專門的法律規(guī)定，各地政府自主探索宅基地的退出復墾機制，積累了一定的經(jīng)驗。福建省先后出臺了《關于開展村莊舊宅基地復墾試點工作的通知》《福建省加快推進宅基地和集體建設用地使用權(quán)登記發(fā)證工作實施方案的通知》《關于服務海峽西岸社會主義新農(nóng)村建設的意見》《福建省土地整理復墾開發(fā)項目工程監(jiān)理管理辦法(試行)》等文件，對農(nóng)村宅基地的有序退出起到了指導性作用。宅基地退出遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、村民自愿、一戶一宅、先墾后建、量力而行”原則，采用占補平衡與宅基地退出復墾相掛鉤方式，增加對宅基地退出復墾的資金投入。按照這種方式，經(jīng)營性用地占用耕地的，在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批時，縣(市、區(qū))政府必須使用宅基地退出復墾后形成的耕地指標。宅基地退出復墾產(chǎn)生的新增耕地指標用于城市住宅和商服用地(主要為經(jīng)營性房地產(chǎn)用地)占用耕地的占補平衡，使用指標的地區(qū)從土地出讓收益中轉(zhuǎn)移部分資金給實施舊村復墾的地區(qū)，用于宅基地退出復墾、農(nóng)民搬遷安置及農(nóng)村公共設施建設等[3]。

2017年6-11月，筆者通過對福建省國土資源廳及各地國土資源局的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：福州市各縣(區(qū))成立農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作領導小組，專門負責農(nóng)村土地的整理和宅基地退出復墾工作。將宅基地退出復墾與新農(nóng)村建設、打造現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)基地、增加村財和農(nóng)戶收入等工作相結(jié)合，取得了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。2016年，福州市宅基地復墾工作上報省廳核定實施宅基地退出復墾和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目20個，整治規(guī)模面積47.9 hm2，可產(chǎn)生增減掛鉤指標面積47.56 hm2；驗收宅基地退出復墾項目28個，整治規(guī)模面積50.35 hm2，新增耕地面積49.39 hm2，完成增減掛鉤指標面積49.49 hm2。莆田市對試點村的成片耕地結(jié)合村莊整治一并列入規(guī)劃設計，從專項資金中對復墾新增耕地按照每公頃27萬元進行補助；統(tǒng)一規(guī)劃建設住宅小區(qū)，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件；鼓勵農(nóng)民“離地進城”，對于已在城市就業(yè)并有穩(wěn)定家庭收入的農(nóng)戶，采用貨幣安置、產(chǎn)權(quán)安置等方式予以補償；同時，占用劣地集中建設安置區(qū)，進行整村搬遷，整出大片優(yōu)質(zhì)耕地。2012-2016年，莆田市通過宅基地退出復墾，共拆除“空心村”廢棄舊宅基地533 hm2，復墾新增耕地453 hm2。泉州市制定宅基地退出復墾內(nèi)外業(yè)質(zhì)量標準。外業(yè)施工方面，對項目定樁放樣、耕作層厚度、田埂修筑、邊坡夯實、田面平整度和農(nóng)作物種植等都有明確的要求；內(nèi)業(yè)管理方面，要求做到一宗一檔，檔案資料整理、數(shù)字編號、照片拍攝都有嚴格的規(guī)定。利用項目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自驗、縣級初驗、市級驗收和省級抽查”等4個關卡，嚴把項目質(zhì)量關。截至2016年12月底，泉州市宅基地退出復墾項目共完成縣級驗收137 hm2，市級驗收128 hm2，報省廳抽驗67 hm2。截至2016年7月，寧德市全市共審核宅基地退出復墾項目37個，復墾規(guī)模面積87.27 hm2，新增耕地面積86.67 hm2；完成驗收復墾項目18個，驗收掛鉤指標31.72 hm2；轉(zhuǎn)讓指標面積53.53 hm2，轉(zhuǎn)讓指標收益2.44億元，增加了基層群眾收入，為美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村基礎設施建設提供資金支持。2010年以來，三明市宅基地退出復墾規(guī)模面積達到2147 hm2。其中，2016年1月至2017年10月，三明市宅基地退出復墾規(guī)模面積為396 hm2。2015年1月至2017年10月，南平市舊村復墾項目203個，規(guī)模面積607 hm2，新增耕地面積592 hm2。截至2017年10月，龍巖市宅基地退出復墾項目469個，復墾土地面積1271 hm2，新增耕地面積1213 hm2，涉及農(nóng)戶17657戶。漳州市華安縣將舊村復墾作為實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的抓手，通過建章立制、科學規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約利用，有效解決土地閑置、居民點布局零散、村莊面貌臟亂差等問題。截至2016年底，華安縣舊村復墾項目竣工30個，新增耕地面積約73 hm2，惠及9個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))50多個自然村的6000多名群眾；另有11個項目正在建設中，預計還可新增耕地面積超過20 hm2。

(二)福建省農(nóng)村宅基地退出復墾的成效

通過幾年實踐，福建省各地的宅基地退出復墾取得了一定的成效。截至2016年，全省已核定實施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目1778個，合計整治土地規(guī)模6640 hm2，預計新增耕地5927 hm2，產(chǎn)生新增耕地掛鉤指標4520 hm2；全省簽訂指標交易合同1102份，轉(zhuǎn)讓耕地指標4207 hm2，交易資金169.55億元，成效明顯。

1.增加了耕地后備資源。隨著福建省土地開發(fā)整理工作不斷推進，可開發(fā)的未利用地和可整理的集中連片耕地資源逐步減少，耕地后備資源嚴重不足。通過實施土地整治，將農(nóng)村大量“空心村”“空心房”和危舊房等閑置房屋占用的建設用地復墾為耕地，增加了耕地后備資源。

2.提高了土地利用效率。據(jù)調(diào)查，福建省農(nóng)村戶均占有村莊用地接近400 m2，農(nóng)村宅基地的超標使用和閑置造成了極大浪費，且宅基地復墾潛力大。通過舊村復墾，對散亂、閑置、廢棄的農(nóng)村舊宅基地進行重新規(guī)劃和綜合整治，一部分作為新村建設用地，一部分復墾為耕地，有效提高了土地利用效率。同時，減少了林地和未利用土地的開發(fā)，緩解了生態(tài)環(huán)境風險。據(jù)統(tǒng)計，開展農(nóng)村土地整治工作以來，平均每年實施舊村復墾1000 hm2。這對于減少農(nóng)村土地閑置、促進農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用具有重要意義。

3.改善了農(nóng)村生活環(huán)境。通過舊村復墾，結(jié)合基本農(nóng)田建設，整體推進農(nóng)村田、水、路、林綜合整治，不僅促進了耕地集中連片，提高了耕地質(zhì)量等級，而且也大大改善了農(nóng)村居住環(huán)境。

4.為土地整治和農(nóng)村發(fā)展籌集了資金。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，掛鉤指標可以跨地區(qū)有償轉(zhuǎn)讓用于城市建設用地。通過掛鉤指標轉(zhuǎn)讓為農(nóng)村土地整治和農(nóng)村發(fā)展籌措了部分資金，緩解了財政壓力；通過占補平衡與宅基地退出復墾掛鉤，對農(nóng)民退出宅基地采用現(xiàn)金補償和復墾耕地獎勵的方式，提高了農(nóng)民退出宅基地復墾的積極性；通過利用劣地整體搬遷安置、房屋置換等方式，為退出宅基地農(nóng)民提供了必要的生活保障。

二、福建省農(nóng)村宅基地退出存在的問題

在對福建省各地實踐并進行考察后發(fā)現(xiàn)，宅基地退出機制還處在初級探索中，沒有形成統(tǒng)一的模式，宅基地退出仍存在諸多問題。

1.宅基地退出復墾效率低下。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃不夠全面，相對滯后，宅基地分布范圍廣，村民隨意擇地建房的現(xiàn)象嚴重，導致新舊房屋相互交錯，毫無秩序。同時，福建省多為丘陵地帶，不少村莊是依山而建，半山腰的房屋及宅基地較多，導致不少地方，尤其是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以實現(xiàn)宅基地退出的綜合整理，宅基地退出后復墾難以連成片、成本昂貴，影響了宅基地退出及整理的效率。

2.復墾資金籌集困難。宅基地置換政策的實施主要依靠地方財政的支持，資金來源單一，補償明顯過低，影響了宅基地退出機制的推行。以莆田市仙游縣坂尾村為例，坂尾村整理項目總規(guī)模7.68 hm2，整理后新增耕地面積7.064 hm2，復墾所需投資350多萬元，全部由縣財政承擔，這無疑給地方財政造成了沉重的負擔。由于基層政府的財力有限，同時宅基地退出的后續(xù)投資收回所需時間又較長，并且回收數(shù)額不確定，導致政府很難從銀行獲得貸款，宅基地回收過程中資金短缺嚴重，使得宅基地回收政策實施進程緩慢。

3.復墾宅基地土質(zhì)差、利用率低。農(nóng)村閑置宅基地大多屬于荒地，本身土壤質(zhì)量較差，將其改造成良田成本高昂。在農(nóng)村耕地大量荒廢的現(xiàn)實背景下，復墾荒廢的耕地或增加耕地的耕種季數(shù)所支出的成本顯然要比復墾宅基地低得多，也更易操作。兩者相比較，宅基地復墾耕作難以激發(fā)民眾的熱情。山區(qū)不少閑置宅基地位處半山腰，周圍都是林地，退出后其土質(zhì)更適宜作為林地，復墾為耕地顯然是不合適的。單純按復墾耕地面積衡量復墾的成效，直接導致部分不適宜耕作的復墾土地荒廢。由于部分復墾后的耕地土質(zhì)較差，農(nóng)民耕作的積極性不高，不少地方政府對宅基地復墾后的耕地僅僅要求不要荒廢，無論種什么都可以，沒有考慮復墾后的收益問題，導致宅基地復墾后的耕地合理利用率低。

4.偏離復墾目標。宅基地退出復墾的目的是要增加耕地面積，以滿足我國的糧食生產(chǎn)所需。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤背景下，福建省多數(shù)地方政府進行舊村改造復墾的主要目的并非是為了增加良田面積，而是用復墾增加的耕地面積數(shù)直接換取城市建設用地指標或在全省范圍內(nèi)進行交易，由需要城市建設用地指標的地方政府進行購買。這種單純用來換取城市建設用地指標的宅基地退出復墾，表面上看確實增加了耕地面積或至少在城鎮(zhèn)化擴張中不減少耕地面積。然而，目標的偏離在很大程度上抑制了政府全力改造宅基地為良田的積極性。耕地的質(zhì)量并沒有得以提高，從總體上看反而是越來越差。

5.導致農(nóng)民缺乏安全感。(1)福建省各地宅基地退出的補償標準是按照農(nóng)村非耕地的標準，如莆田仙游每公頃補償僅60萬元，而復墾增加的建設用地指標的價值遠遠超出補償?shù)臉藴?。可以說，無法享受退出宅基地的溢價直接影響到農(nóng)民退出宅基地的積極性。(2)當前農(nóng)村社會保障的規(guī)定仍局限于城鄉(xiāng)分割的舊體制框架中，使大部分非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員，特別是進城務工經(jīng)商人員，陷入了社會保障的“真空地帶”[4]。 即使是社會保障體系發(fā)展較快的福建，這一現(xiàn)狀仍未得到根本改變。而宅基地作為一種社會福利形式分配的生活資料，直接承擔了農(nóng)村社會保障和安居的功能，這導致農(nóng)民對宅基地具有很大的依賴性，很多農(nóng)民即使移居城鎮(zhèn)也不愿意退讓宅基地。(3)農(nóng)村居民具有較強的鄉(xiāng)土情結(jié)，往往將宅基地及農(nóng)村的房屋作為自己的歸巢和落根之地。在經(jīng)濟利益以及傳統(tǒng)思想的共同催化下，必然導致出現(xiàn)農(nóng)民進城而不“騰地”的現(xiàn)象。

基于上述各種問題，雖然福建省的農(nóng)村宅基地退出及舊村復墾整理工作十年前就開始實踐，但取得的成效不大，進展緩慢，缺乏具有典型性的例子，各地方各自為政，措施不統(tǒng)一，難以形成規(guī)模化。

三、我國其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的實踐及經(jīng)驗借鑒

(一)我國其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的實踐

農(nóng)村宅基地的閑置造成了農(nóng)村土地資源的浪費，影響了新農(nóng)村建設的規(guī)劃和發(fā)展。為解決這一問題，在中央組織部署下，各地均對農(nóng)村宅基地退出及補償進行了實踐探索。比較典型的有上海的“宅基地置換”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津的“宅基地換房”模式和重慶的“戶籍改革宅基地退出”模式等。

1.上海的“宅基地置換”模式。上海的“宅基地置換”模式是通過農(nóng)村居民點的整體規(guī)劃和歸并達到農(nóng)村建設用地的高度集約利用。同時，促進農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)變，推動城鎮(zhèn)化進程。這種模式主要是將城鎮(zhèn)的住房與農(nóng)村宅基地置換，將農(nóng)民的農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，并納入“鎮(zhèn)?！?。該模式有利于農(nóng)民身份的快速轉(zhuǎn)換，獲得城鎮(zhèn)的政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民生活水平；同時，有利于緩解土地資源的緊張狀況。

2.浙江嘉興的“兩分兩換”模式。浙江嘉興采取的是“兩分兩換”模式，所謂“兩分”指的是宅基地和承包地分開，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置；所謂的“兩換”指的是以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障和以宅基地置換城鎮(zhèn)住房[5]。嘉興將宅基地換成城鎮(zhèn)住房和宅基地的聯(lián)合整治結(jié)合起來，采用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，集聚建設用地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設。這種模式有利于農(nóng)村土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)模化經(jīng)營，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)不斷增值，提高生產(chǎn)效率；有利于打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，使農(nóng)民更為容易進入城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的水平。通過社會保障置換農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，還可以避免部分農(nóng)民短時間將獲得的利益揮霍一空，導致生活困難，不利于社會穩(wěn)定。

3.天津的“宅基地換房”模式。天津的“宅基地換房”模式，即以宅基地換房建設示范小城鎮(zhèn)，村民按照規(guī)定的標準將其宅基地置換為小城鎮(zhèn)中的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，建設適應農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展、適合產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。示范小城鎮(zhèn)建設堅持土地承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重村民意愿、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民合法權(quán)益的原則。通過宅基地換房的方式，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。這種模式有利于土地的流動，促使資源資本化，緩解土地需求的緊張。對適合耕作的村莊宅基地進行復耕，而不適合耕作的宅基地則整合后再“招”“拍”“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口，大大提高了土地的利用效率。

4.重慶的“戶籍改革宅基地退出”模式。重慶的“戶籍改革宅基地退出”模式是指有合法農(nóng)村住房及宅基地、承包地的農(nóng)村居民，按照戶籍管理相關規(guī)定自愿退出其農(nóng)村住房及宅基地、承包地，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。重慶農(nóng)村土地整治機構(gòu)通過貸款、財政投入資金、財政周轉(zhuǎn)資金、地票收益等渠道，籌集土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地，加大邊界范圍外宅基地及建(構(gòu))筑物退出的農(nóng)村土地補償周轉(zhuǎn)金。通過這種模式，農(nóng)民可以退出宅基地進入城鎮(zhèn)，而政府會對土地上的附著物進行補償。退出的宅基地由土地管理機構(gòu)復墾為耕田，歸村集體所有。同時，還設立了地票，使新增的建設用地指標可以進入重慶農(nóng)村土地交易所交易，從而降低了宅基地退出成本，提高了土地利用效率。

(二)我國其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的經(jīng)驗借鑒

1.完善城鎮(zhèn)配套制度建設，保障進城農(nóng)民生活需求。根據(jù)各地宅基地退出及補償實踐的具體操作，可以發(fā)現(xiàn)，大多省(市、自治區(qū))采用的是將農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民身份，同時予以現(xiàn)金或城鎮(zhèn)住房補償?shù)姆绞?。這種方式可以滿足長期在城鎮(zhèn)生活且不打算回鄉(xiāng)的農(nóng)民需求。對于長期在城鎮(zhèn)生活或愿意進入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民，大多采用房屋置換或現(xiàn)金補償方式，并建立專門的勞動技能培訓機構(gòu)，將進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保障進城農(nóng)民在城市體面地生活。應當結(jié)合實施舊村復墾，配套出臺相關政策，解決進城務工拆遷戶買房難、落戶難、子女就學難等一系列問題：加大建設安置限價房，解決進城務工的拆遷戶住房問題；推行戶籍制度改革，建立和完善以居住地確立居民戶口性質(zhì)的戶籍管理制度，使進城務工的拆遷戶有條件落戶；降低就學門檻，免收進城務工農(nóng)民子女小學、初中借讀費，減輕進城務工的拆遷戶子女就讀壓力。通過一系列的配套政策措施讓進城的農(nóng)民擁有農(nóng)村舊權(quán)益與城市新福利的“雙重保險”，安心扎根城市，加快城鎮(zhèn)化進程。

2.實行集體搬遷方式，滿足留守農(nóng)村農(nóng)民的生活生產(chǎn)所需。對于不愿意進入城鎮(zhèn)或不打算長期在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民，在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后，一方面缺乏必要的勞動技能；另一方面，社會保障體系的建設尚不完善，生活成本的提高也加大了生存壓力，容易引發(fā)較大的社會問題，因此不宜強制農(nóng)民進城。天津的示范小城鎮(zhèn)建設就可以滿足那些不愿意離開農(nóng)村、愿意以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民需求，但小城鎮(zhèn)建設必然要求不同村莊的農(nóng)民搬遷，這將導致大量農(nóng)民遠離自己的耕作土地，增加耕作成本。同時，小城鎮(zhèn)居民來自不同村莊、人多且雜，各自需求不一，如何管理也是一大難題。對此，可以參照小城鎮(zhèn)建設的方式，對于不愿意離開農(nóng)村的農(nóng)民，采用整體搬遷，利用劣地建設示范性村莊的方式，這樣不僅搬遷農(nóng)民可以照常進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且易于管理、成本比較低，能夠滿足不同農(nóng)民需求。另外，輔以現(xiàn)金補償、房屋置換或納入社會保障等機制，提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，實現(xiàn)對農(nóng)村宅基地的整合和集中，推進農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。

3.完善農(nóng)村土地交易市場，保障農(nóng)民享受到土地溢價所得?？蓞⒄罩貞c、天津等地的做法，進一步完善農(nóng)村土地交易市場，利用占補平衡方式，通過農(nóng)村土地交易場所將宅基地退出復墾土地推向流通領域，最大限度挖掘復墾土地的價值。明確土地溢價的分配規(guī)則，讓農(nóng)民能夠享受到復墾土地產(chǎn)生的溢價，從而提高農(nóng)民退出宅基地的積極性。

四、加快福建省農(nóng)村宅基地退出的若干建議

“一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”是中國農(nóng)村宅基地管理制度的基本特征，宅基地是農(nóng)民享有的一項重要社會福利。經(jīng)過對多個地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前福建省各地宅基地退出進展緩慢的原因多樣化，但主要包括：(1)老舊村莊宅基地零散，導致投入成本大，政府積極性不高；(2)宅基地退出補償標準低，社會保障體系不健全，且農(nóng)民多有鄉(xiāng)土情結(jié)，抵觸情緒較為普遍；(3)缺乏宅基地退出復墾為耕地的合理評價標準，宅基地復墾即荒廢較為普遍，土地復墾利用率低等。應合理制定規(guī)劃、因地制宜利用土地、提高補償標準等，有序推進宅基地退出復墾工程。

(一)健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾機制

通過實施農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾機制，推動農(nóng)戶退出宅基地，是目前中國促進農(nóng)村宅基地退出的有效方式之一。完善推進農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾機制，應有系統(tǒng)的配套政策支持。應當根據(jù)福建省自身的特點，確立宅基地整理、置換和復墾的相關政策。(1)資金配套政策。農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國家及地方政府一定量的公共財政投入保障政策是推進這項工程的必要條件。(2)土地利用規(guī)劃與村莊建設等相關規(guī)劃協(xié)調(diào)政策。(3)啟動指標政策，合理安排耕地指標和新增建設用地指標。宅基地退出是一項復雜、艱巨、持久的工作，涉及農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等方面，因而實現(xiàn)宅基地的全面退出，不可能一蹴而就。應當根據(jù)具體情況，分批次推進宅基地有序退出。如村莊建設規(guī)劃可以采取4∶6或者5∶5的比例逐步進行，新村莊建設到一半左右，讓愿意退出宅基地的農(nóng)民提前遷入，剩下的再逐步引導。政府在其中應發(fā)揮主導作用，加快居民點歸并，以及中心村和安置小區(qū)建設，以土地綜合整治、新農(nóng)村建設和增減掛鉤政策為抓手，試點先行，穩(wěn)步推進，讓農(nóng)民看到新農(nóng)村建設規(guī)劃有序、環(huán)境優(yōu)美的景象，提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，逐步加快宅基地退出速度。完善土地利用規(guī)劃及村莊建設規(guī)劃，應堅持農(nóng)民本位、循序漸進的原則，鼓勵農(nóng)民向新農(nóng)村居民點集中，引導農(nóng)民有序退出宅基地。

(二)設置宅基地退出復墾為耕地的質(zhì)量評價標準

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的主要目的是為了避免因城鄉(xiāng)建設用地擴大導致耕地面積減少，而宅基地退出復墾在很大程度上正是為了滿足城鄉(xiāng)建設用地的需求。如果僅僅是為了用宅基地退出復墾的耕地來換取城鄉(xiāng)建設用地需求，不追求宅基地復墾后的耕地質(zhì)量，顯然偏離了宅基地退出復墾的價值目標。所以，應當設置宅基地退出復墾為耕地的質(zhì)量評價標準，這種質(zhì)量標準的設置應當不低于城鄉(xiāng)建設征地的土地質(zhì)量水平。通過設置相關的質(zhì)量評價標準，可以避免盲目追求復墾土地數(shù)量，保證復墾耕地的質(zhì)量，實現(xiàn)宅基地退出復墾的目的。

(三)制定合理的宅基地退出利用規(guī)劃

1.國家政策鼓勵和支持農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營，土地能否成片是關鍵。對于零散的、難以成片退出的宅基地，若花較大成本引導農(nóng)民退出，且退出復墾后難以成片經(jīng)營，顯然難以達到規(guī)模經(jīng)營的目的。因此，當前的宅基地退出復墾的工作應注重于那些可能成片退出的宅基地，不應為追求復墾耕地的數(shù)量而拼湊零散退出的宅基地，這樣只能是事倍功半。

2.要因地制宜，充分發(fā)揮復墾后的耕地的產(chǎn)能。不同位置、不同土質(zhì)的宅基地退出后未必都適合復墾成耕地，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也并不只要求糧食產(chǎn)量的提高，還應該包括其他農(nóng)作物的產(chǎn)出。對于福建山區(qū)而言，不少宅基地退出后的土地難以像平原地帶一樣進行機械化的耕作，土質(zhì)也不適宜種植糧食作物。但這些丘陵地帶的宅基地退出后與原來的一些土地連成片后，十分適宜種植茶葉、煙葉等。在這種情況下，應該根據(jù)這些土地的特色合理種植。

3.要農(nóng)林并重，嘗試并推廣宅基地退出體系中的林地耕地互換。目前，全國都在開展退耕還林的工作，將不適合耕作但適合林業(yè)發(fā)展的耕地轉(zhuǎn)化成林地的面積已經(jīng)達到600多萬hm2。筆者在福建三明調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)村所退出的宅基地是適合林業(yè)發(fā)展的，但因政策的要求，這些宅基地退出后只能復墾成耕地。由于復墾后的耕地不適合耕作，只能隨意耕作甚至任其荒蕪，土地合理利用率極低。應該轉(zhuǎn)化思路，充分考慮林地與耕地互換的可能性。鼓勵將那些適合林業(yè)發(fā)展的宅基地退出后改造成林地，將那些適宜耕作的林地轉(zhuǎn)化成耕地，充分發(fā)揮不同土地的功效，既不影響宅基地退出復墾目標的實現(xiàn)，也能兼顧農(nóng)林發(fā)展，一舉兩得。

(四)完善宅基地退出補償機制

宅基地退出能否有效展開的關鍵在于其補償機制，如果有足夠的補償，大部分農(nóng)民還是愿意退出閑置宅基地的[6]?，F(xiàn)行《土地管理法》雖有規(guī)定宅基地回收的幾種情形，但卻沒有明確宅基地收回時的補償標準。當前，在國家立法尚未明確的情況下，作為改革前沿陣地的福建，可以出臺與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應的補償制度。補償制度建立的核心是要找到政府、村集體、農(nóng)戶三方均認同的補償標準及補償方式。而三方認同的補償方式和標準不應當局限于金錢補償，可以因地制宜，確立多樣化的補償方式。將金錢補償、置換城鎮(zhèn)住房、異地置換新住宅建設用地、折價入股成立農(nóng)村合作社等方式結(jié)合起來，通過靈活多變的補償方式，滿足不同農(nóng)民的需求。此外，還應當完善社會保障、就業(yè)等制度，保障退出宅基地農(nóng)民的生存所需。

1.確立合理的補償標準。宅基地退出最直接、最容易被農(nóng)民接受的補償方式就是金錢補償。而宅基地退出補償引起的糾紛也不在少數(shù)，如何進行合理的補償直接關系到農(nóng)民的利益。福建省宅基地退出的補償標準基本上是按照農(nóng)村非耕地的征收補償標準進行的，農(nóng)民普遍認為宅基地退出的補償標準偏低、抵觸情緒較大。(1)宅基地退出復墾增加了城鄉(xiāng)建設用地的指標，而建設用地的價格不是農(nóng)村非耕地所能比擬的，因此宅基地退出產(chǎn)生的溢價理應分配給農(nóng)民；(2)即使宅基地退出沒有復墾，整理后也可能有不同的用途，土地的增值大小不一，不能采取“一刀切”的方式，否則對農(nóng)民來說是極不公平的?？梢試L試設立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，合理評估宅基地的溢價，形成利益均衡的農(nóng)村宅基地溢價分配格局[7]。在確定合理的補償標準之后，還要處理補償款在村集體與農(nóng)民之間的分配比例問題。如果宅基地退出整理后未改變集體所有土地的性質(zhì)，集體組織利益并未受到損害，那么補償款自然不能由集體組織享有，而應全部歸農(nóng)民所有。只有在宅基地退出整理后改變了土地的性質(zhì)，從集體土地轉(zhuǎn)換成國有土地的情況下，補償款才應當依據(jù)法律的規(guī)定在集體和農(nóng)民之間按照比例分配。

2.創(chuàng)新補償方式，全方面保障農(nóng)民權(quán)益。當前除了金錢補償之外，不少地方結(jié)合小城鎮(zhèn)建設需要采用置換城鎮(zhèn)住房的方式，這兩種方式均能滿足部分農(nóng)民的需要。然而，許多農(nóng)民出于鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意離開農(nóng)村，還有不少農(nóng)民擔心置換城鎮(zhèn)住房后缺乏謀生手段，故置換城鎮(zhèn)住房的方式并不能引起多數(shù)農(nóng)民的興趣。應當因地制宜，結(jié)合村莊規(guī)劃，對于那些退出宅基地而不愿意離開農(nóng)村的農(nóng)民，可以采用在農(nóng)村異地置換宅基地的方式，這樣既可以達到農(nóng)村土地整片綜合整治的目的，也可以讓農(nóng)民繼續(xù)生活在農(nóng)村。當然，這種異地置換宅基地應當采用統(tǒng)一規(guī)劃、集中置換、建立新農(nóng)村居民點的方式，在新農(nóng)村居民點建立相應的保障性設施，如學校、診所等，從而提高農(nóng)民的生活水平。對于那些被回收用作商業(yè)用途的宅基地，可以用宅基地入股的方式鼓勵農(nóng)民退出宅基地。這種方式既可以最大限度地發(fā)揮宅基地的增值效能，又可以保障農(nóng)民的收入，解決農(nóng)民的后顧之憂。

(五)完善宅基地退出后的社會保障體系

隨著我國城市化建設的加快，農(nóng)民的思想發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度也逐漸加快，隨之而來的便是非農(nóng)業(yè)群體人數(shù)也呈倍數(shù)增長。而現(xiàn)有農(nóng)村社會保障的規(guī)定仍然局限于城鄉(xiāng)分割的舊體制框架中，大部分非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員，特別是進城務工經(jīng)商人員，陷入了社會保障的“真空地帶”。為了鼓勵進城務工經(jīng)商人員自愿主動退還閑置宅基地，以及鼓勵農(nóng)民主動用宅基地置換城鎮(zhèn)房屋，可以參照重慶市的“戶籍改革宅基地退出”模式。對那些愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的農(nóng)民，可通過為其辦理城鎮(zhèn)戶口的方式換取閑置宅基地。同時，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，對因置換而居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民，保障其享有與城鎮(zhèn)居民同樣的醫(yī)療、教育等社會保障權(quán)利[8]?？梢酝ㄟ^出臺學費減免、就近入學等舉措，保障其子女的平等受教育權(quán)。另外，由于進城農(nóng)民可能因缺乏職業(yè)技能而面臨著巨大的生存壓力，如不采取措施，必然會給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來各種隱患。因此，必須建立專門的技術培訓機構(gòu)，對農(nóng)民進行技術培訓，提高其職業(yè)技能，并為他們建立專門的就業(yè)信息交流中心，積極引導進城農(nóng)民的就業(yè)。福建沿海制衣業(yè)、制鞋業(yè)發(fā)達，流水線作業(yè)對員工的文化程度、技術能力要求不高。因此，即使是文化程度不高的農(nóng)民，只要經(jīng)過簡單的培訓，基本就可以勝任這些工作。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，才能讓農(nóng)民放心地退出閑置宅基地。

總之，宅基地的退出不宜“一刀切”，要因地制宜。不能為了盲目追求增加耕地面積而要求地方政府增加宅基地退出的數(shù)量。應當立足福建省的實際情況，參照其他地方經(jīng)驗的基礎上，合理制定宅基地退出計劃，確立合理的補償標準和補償方式，完善農(nóng)村社會保障等。只有這樣，才能提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，提高農(nóng)村土地的利用效能。

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[8]梁亞榮.論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善[J].法學論壇,2015,30(6):47-52.