完善資本市場(chǎng)法治化建設(shè)的路徑構(gòu)建

□ 徐陽(yáng) 尹苑生 尹書(shū)政

資本市場(chǎng)法治化建設(shè)是依法治國(guó)實(shí)踐的時(shí)代要求，是市場(chǎng)改革的必然選擇。我國(guó)的資本市場(chǎng)法治化建設(shè)目前已初見(jiàn)成效，但仍需從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高監(jiān)管執(zhí)法有效性、健全投資者保護(hù)機(jī)制三方面予以完善。

法治化建設(shè)成果及問(wèn)題分析

“資本市場(chǎng)說(shuō)到底是一個(gè)法治市場(chǎng)，法治強(qiáng)，則市場(chǎng)興?！北M管“法治化”一詞于2016年首次走入政府工作報(bào)告，但中國(guó)資本市場(chǎng)法治化建設(shè)工作早已開(kāi)展且從未停止過(guò)。

（一）建設(shè)成果

截至2017年年底，我國(guó)已建立集基本法、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、其他規(guī)范性文件于一體的資本市場(chǎng)金融法律體系，涵蓋股票、債券、期貨、投資基金等交易品種，涉及上市公司、中介機(jī)構(gòu)、投資者等市場(chǎng)參與主體，對(duì)證券經(jīng)紀(jì)、新股發(fā)行、資產(chǎn)重組、場(chǎng)外掛牌等業(yè)務(wù)交易規(guī)則及監(jiān)管規(guī)定等進(jìn)行詳細(xì)約定。同時(shí)，為順應(yīng)資本市場(chǎng)改革發(fā)展,相關(guān)法律法規(guī)“立改廢”已適時(shí)啟動(dòng)修訂。以《證券法》為例，自1999年頒布實(shí)施以來(lái)，已歷經(jīng)1次修訂、3次修正，對(duì)“證券”“公開(kāi)發(fā)行”等范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新界定，據(jù)實(shí)對(duì)上市公司多樣化的收購(gòu)方式預(yù)留法律空間，將融資融券業(yè)務(wù)寫(xiě)入基本法加強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，引入強(qiáng)制保薦人制度，細(xì)化市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易等證券市場(chǎng)違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及法律責(zé)任，以增強(qiáng)《證券法》的可操作性。截至目前，多層次資本市場(chǎng)配套的法律制度體系已基本形成并逐步完善。

“天下之事不難于立法，難于法治必行。”法律的生命在于貫徹實(shí)施，否則將有損法治權(quán)威。在中國(guó)資本市場(chǎng)，監(jiān)管部門(mén)早以“法治”替代“人治”，唱響依法治市、從嚴(yán)監(jiān)管的主旋律，對(duì)違法違規(guī)行為敢于亮劍、絕不手軟。對(duì)欺詐發(fā)行保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，欣泰電氣成為“欺詐發(fā)行退市第一股”且被明令禁止不得重新上市；＊ST博元亦因違規(guī)信批被強(qiáng)制退市。此外，監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)厲打擊內(nèi)幕交易行為，2017年10月，證監(jiān)會(huì)依法對(duì)山東墨龍董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)開(kāi)出高達(dá)1.2億元的罰單。僅2017年上半年，證監(jiān)會(huì)依法采取行政監(jiān)管措施506件，作出行政處罰113件，累計(jì)罰沒(méi)款63.13億元，是2016年全年的1.5倍，對(duì)30人實(shí)施市場(chǎng)禁入，接近2016年全年數(shù)量。秉承“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的執(zhí)法原則，監(jiān)管已基本深入資本市場(chǎng)各個(gè)環(huán)節(jié)，各市場(chǎng)違規(guī)信批、內(nèi)幕交易、炒新、炒差等違法行為得到有效遏制，未發(fā)生一起系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件。

投資者保護(hù)是資本市場(chǎng)不斷提高立法、執(zhí)法水平的根本所在，是市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展的基石。2017年7月實(shí)施的《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》，要求中介機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品、投資者進(jìn)行分類(lèi)、匹配，實(shí)行適當(dāng)性銷(xiāo)售，并要求上線“雙錄”設(shè)備，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提示過(guò)程進(jìn)行錄音、錄像，投資者保護(hù)等級(jí)全面提升。針對(duì)證券期貨此類(lèi)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、數(shù)量多、影響廣的糾紛，中證中小投資者服務(wù)中心、司法機(jī)關(guān)在各地建立調(diào)解工作站、調(diào)解室，監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)亦設(shè)立調(diào)解組織，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)，不斷豐富非訴糾紛解決機(jī)制，暢通投資者訴求表達(dá)渠道，促進(jìn)糾紛高效解決，大大降低了中小投資者維權(quán)成本。此外，將先行賠付、攤薄即期回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制納入新股發(fā)行，建立持續(xù)化信息披露制度、中小投資者投票機(jī)制，開(kāi)展形式多樣的教育活動(dòng)，以保障投資者知情權(quán)、投票權(quán)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。投資者保護(hù)工作通過(guò)上述一系列活動(dòng)貫穿于資本市場(chǎng)法治建設(shè)實(shí)踐中，從未停止過(guò)。

從法律制度構(gòu)建、執(zhí)法實(shí)施到投資者保護(hù)，截至2017年資本市場(chǎng)法治建設(shè)已初見(jiàn)成效，但由于制度不完善，加之監(jiān)管不力，藐視踐踏市場(chǎng)規(guī)則的違法行為仍時(shí)有發(fā)生，投資者對(duì)資本市場(chǎng)信心不足，法治建設(shè)工作仍需努力。

（二）問(wèn)題分析

自1980年央行發(fā)行“紅磚股票”至今，我國(guó)資本市場(chǎng)經(jīng)歷了萌芽探索、成長(zhǎng)、發(fā)展階段，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從單一股票、債券發(fā)展為多層次資本市場(chǎng)，較之前發(fā)生了很大變化。金融創(chuàng)新大潮下，新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)層出不窮。資本市場(chǎng)早期設(shè)立的制度、現(xiàn)行的監(jiān)管執(zhí)法以及投資者保護(hù)體系存在不少漏洞，法治化建設(shè)急需“修復(fù)”“再升級(jí)”。

現(xiàn)行制度已無(wú)法滿足多層次資本市場(chǎng)間有進(jìn)有出、互聯(lián)互通的實(shí)際需求?，F(xiàn)行上市審批制度下，IPO周期長(zhǎng)、難度大，勝似千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋，“堰塞湖現(xiàn)象”嚴(yán)重。造假股、垃圾股久不退市，甚至受到資金追捧，背離價(jià)值投資，退市制度被束之高閣，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”。場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)、股轉(zhuǎn)市場(chǎng)、四板市場(chǎng)等被人為割裂，缺少遞進(jìn)、遞退的轉(zhuǎn)板制度安排，無(wú)形中剝脫了企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展變更直接融資渠道的機(jī)會(huì)，增加了融資成本，抑制了市場(chǎng)間的流動(dòng)性。

監(jiān)管權(quán)力缺少約束、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法力度不夠，造成監(jiān)管執(zhí)法有效性不高。前證監(jiān)會(huì)發(fā)審委副處長(zhǎng)王小石、主席助理張育軍、副主席姚剛因受賄被立案調(diào)查、刑事處罰，暴露出缺乏約束下監(jiān)管權(quán)力腐敗的高發(fā)性。缺乏監(jiān)督的權(quán)力仍有尋租空間。此外，超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，不同機(jī)構(gòu)橫向協(xié)作機(jī)制難以在短時(shí)間內(nèi)快速啟動(dòng)，勢(shì)必影響執(zhí)法效率。我國(guó)資本市場(chǎng)處于“新興+轉(zhuǎn)軌”階段，市場(chǎng)參與主體多、業(yè)務(wù)廣，違法違規(guī)行為類(lèi)型多樣，監(jiān)管任務(wù)繁重，尚未形成覆蓋各層次市場(chǎng)的有效監(jiān)管執(zhí)法格局，整體執(zhí)法力度不夠。

中小投資者現(xiàn)階段仍是虛假陳述、欺詐發(fā)行、不適當(dāng)銷(xiāo)售等不法行為的受害者以及損失的最終承擔(dān)者。因集團(tuán)訴訟制度缺失、先行賠付機(jī)制不健全，處于信息弱勢(shì)地位的投資者，鑒于維權(quán)成本高、舉證難度大、周期長(zhǎng)等諸多考慮，在大規(guī)模侵權(quán)事件中選擇放棄損失追償?shù)牟辉谏贁?shù)。上市公司“佛山照明”虛假陳述案只有寥寥數(shù)千名投資者提起訴訟，就是最好的印證。投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制不健全，勢(shì)必影響對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)的認(rèn)可度及信心。

法治化建設(shè)的路徑構(gòu)建

法治化建設(shè)仍在路上。構(gòu)建“融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場(chǎng)簡(jiǎn)化有效、投資者得到充分保護(hù)”的多層次資本市場(chǎng)，應(yīng)以優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高監(jiān)管執(zhí)法有效性、健全投資者保護(hù)機(jī)制為前提。

（一）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)

扎實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面的法律法規(guī)、業(yè)務(wù)制度，是多層次資本市場(chǎng)法治建設(shè)的“四梁八柱”，是提高執(zhí)法有效性的前提。資本市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展，須臾離不開(kāi)法律法規(guī)的保障和支持。修訂不適當(dāng)?shù)闹贫?，彌補(bǔ)立法空白，是多層次資本市場(chǎng)法治化建設(shè)的內(nèi)在需求。

1.加快《證券法》修訂、《期貨法》制定進(jìn)程

“事變則法移”，現(xiàn)行《證券法》有關(guān)規(guī)定已不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。在準(zhǔn)備工作到位的情況下，《證券法》新股發(fā)行應(yīng)適時(shí)以“注冊(cè)制”替代低效“審核制”，增加優(yōu)質(zhì)新股供給；應(yīng)強(qiáng)化信息披露制度，規(guī)定增持股份的投資者應(yīng)說(shuō)明資金來(lái)源，違規(guī)增持的應(yīng)限制表決權(quán)行使；針對(duì)內(nèi)部交易的新特點(diǎn)，應(yīng)擴(kuò)大知情人范圍，將新型操縱市場(chǎng)行為納入新法規(guī)定；專(zhuān)設(shè)“投資者保護(hù)”一章，將適當(dāng)性管理、先行賠付制度納入其中，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力；將全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)一并納入交易所范圍；細(xì)化對(duì)違法違規(guī)行為的處罰規(guī)定，加大懲處力度。立足實(shí)際情況，修訂《證券法》是完善多層次資本市場(chǎng)制度頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)有之舉，是資本市場(chǎng)發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能的制度保障。

期貨市場(chǎng)是多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分，其制度設(shè)計(jì)對(duì)市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行及功能發(fā)揮影響重大?，F(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》無(wú)論從效力層級(jí)還是內(nèi)容規(guī)定均無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)新變化，基本法《期貨法》缺位，是期貨市場(chǎng)國(guó)際化的障礙。在《期貨法》立法設(shè)計(jì)中，應(yīng)將場(chǎng)外衍生品、金融期貨一并納入基本法監(jiān)管范圍；確立強(qiáng)制平倉(cāng)、中央對(duì)手方的法律對(duì)位；明確市場(chǎng)各交易主體的權(quán)利、義務(wù)，為投資者權(quán)益保護(hù)提供法律依據(jù)。完善的期貨市場(chǎng)法律體系是夯實(shí)多層次資本市場(chǎng)頂層制度設(shè)計(jì)的基石。一旦上述法律修改、制定，《公司法》《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》《私募基金管理暫行條例》也應(yīng)配合盡快做好相關(guān)立法工作。

2.完善司法解釋?zhuān)鞔_定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)

利用未公開(kāi)信息交易、操縱市場(chǎng)等違法違規(guī)行為嚴(yán)重?cái)_亂公開(kāi)、公平、公正的經(jīng)濟(jì)秩序，是影響多層次資本市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展的“毒瘤”。近年來(lái)，“私募一哥”徐翔操縱市場(chǎng)案、馬樂(lè)利用未公開(kāi)信息交易案、冼錦軍新三板操縱市場(chǎng)案等新型非法行為呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。當(dāng)前市場(chǎng)操縱行為日趨主體合謀化、違規(guī)手段隱蔽化、違規(guī)行為網(wǎng)絡(luò)化以及跨市場(chǎng)操縱化，面對(duì)操縱證券、期貨市場(chǎng)類(lèi)犯罪行為的“除舊布新”，我國(guó)《刑法》第182條明示的3種（連續(xù)交易、約定交易、洗售）犯罪類(lèi)型已難以充分應(yīng)對(duì)。

為避免上述新型違法行為逃脫刑罰，在不破壞《刑法》等穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，應(yīng)將虛假申報(bào)、蠱惑交易、搶先交易、軋空、惡意做空等行為納入司法解釋?zhuān)煞乐狗膳c現(xiàn)實(shí)情況的脫節(jié)，為司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪提供依據(jù)。此外，應(yīng)明確“情節(jié)輕重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有效區(qū)分一般操縱行為與犯罪行為。關(guān)于利用未公開(kāi)信息交易行為，應(yīng)填補(bǔ)司法解釋對(duì)“情節(jié)特別嚴(yán)重”量化標(biāo)準(zhǔn)的真空，圍繞市場(chǎng)成交額、違法所得予以確定。

3.完善退市、轉(zhuǎn)板制度

我國(guó)現(xiàn)行的上市公司退市制度是源于上市規(guī)模額度控制及上市審核批準(zhǔn)制度同步建立的，存在著與政府業(yè)績(jī)、官員業(yè)績(jī)相關(guān)聯(lián)，具有上市難退市更難的客觀現(xiàn)實(shí)狀況，退市制度的不完善與資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化、法治化、規(guī)范化建設(shè)要求相距甚遠(yuǎn)，需要加大力度推進(jìn)。2014年10月，證監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見(jiàn)》，將主板上市公司的退市方式劃分為主動(dòng)退市與強(qiáng)制退市兩種，并明確退市的交易指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)等。制度推行后，整體退市效果并不理想。業(yè)績(jī)欠佳、游走在退市邊緣的ST企業(yè)通常采用會(huì)計(jì)調(diào)整、債務(wù)重組等手段美化業(yè)績(jī)，避免觸及強(qiáng)制退市的財(cái)務(wù)指標(biāo)，保殼亂象凸顯。針對(duì)上述情況，應(yīng)完善退市制度，提高“摘帽”制度門(mén)檻；進(jìn)一步量化既有退市指標(biāo)，增強(qiáng)可操作性；豐富退市標(biāo)準(zhǔn)，將交易量、股東數(shù)量、經(jīng)營(yíng)狀況等納入其中；制定主動(dòng)退市規(guī)則，實(shí)現(xiàn)退市法治化、常態(tài)化。退市制度的完善是市場(chǎng)發(fā)揮優(yōu)勝劣汰機(jī)制的根本，是實(shí)現(xiàn)多層次資本市場(chǎng)互聯(lián)互通的前提。

目前，多層次資本市場(chǎng)由股權(quán)眾籌市場(chǎng)、柜臺(tái)市場(chǎng)、區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)、股轉(zhuǎn)系統(tǒng)、創(chuàng)業(yè)板、中小板、主板組成，呈“正金字塔形”結(jié)構(gòu)。各市場(chǎng)有明確定位，入市難易程度不同，但需在各市場(chǎng)間建立靈活且遞進(jìn)式的轉(zhuǎn)板制度，實(shí)現(xiàn)各層次市場(chǎng)有效聯(lián)通、互相補(bǔ)充，通過(guò)進(jìn)退有序的良性循環(huán)，促使資本市場(chǎng)成為一個(gè)有機(jī)整體，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率。應(yīng)尊重企業(yè)自身發(fā)展規(guī)劃，建立自主降級(jí)轉(zhuǎn)板機(jī)制；針對(duì)我國(guó)海外上市的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，例如阿里、京東等，應(yīng)制定較為寬松的回國(guó)上市制度；優(yōu)化新三板的分層制度，從既有的創(chuàng)新層企業(yè)中篩選優(yōu)質(zhì)企業(yè)，作為向創(chuàng)業(yè)板轉(zhuǎn)板的資源，新三板的轉(zhuǎn)板標(biāo)準(zhǔn)制度化、程序化可為跨市場(chǎng)轉(zhuǎn)板常態(tài)化奠定基礎(chǔ)。退市、轉(zhuǎn)板制度的完善，是增強(qiáng)多層次資本市場(chǎng)流動(dòng)性的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)“有進(jìn)有出”“有升有降”良性循環(huán)的保障。

4.完善信息披露制度

信息披露制度是保障市場(chǎng)投資者知情權(quán)的基礎(chǔ)。2017年11月，“龍薇傳媒”“祥源文化”（原“萬(wàn)家文化”）虛假陳述一事坐實(shí)，相關(guān)公司及個(gè)人均受到行政處罰，處于信息弱勢(shì)地位的投資者損失慘重。從主板“＊ST博元”“祥源文化”、創(chuàng)業(yè)板“欣泰電器”“京天利”到新三板“現(xiàn)代農(nóng)裝”虛假陳述案，均暴露了既有信息披露制度的弊端，破壞了多層次資本市場(chǎng)“透明度”建設(shè)，擾亂了“三公”秩序。健全、有效的信息披露制度，應(yīng)以投資者保護(hù)為導(dǎo)向，確保信息披露的語(yǔ)言表述通俗化；兼顧效率與公正的平衡關(guān)系，明確披露范圍，避免重復(fù)披露，減輕企業(yè)信批成本；根據(jù)各市場(chǎng)不同特點(diǎn)，建立差異化的信息披露制度；針對(duì)違法、違規(guī)的信息披露行為，完善懲處機(jī)制，提高違法成本。

（二）提高監(jiān)管執(zhí)法有效性

嚴(yán)謹(jǐn)縝密的法律、法規(guī)是多層次資本市場(chǎng)法治建設(shè)的“四梁八柱”。如果法律法規(guī)在執(zhí)法階段不能有效公平地實(shí)施，將使投資者保護(hù)在一定程度上成為“一紙空談”。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)確保執(zhí)法有效性，實(shí)現(xiàn)“依法監(jiān)管”“從嚴(yán)監(jiān)管”“全面監(jiān)管”。瞪大眼睛，練就一雙加強(qiáng)監(jiān)管的“火眼金睛”。

1.強(qiáng)化權(quán)力再監(jiān)督

打鐵還需自身硬。監(jiān)管主體要想提高執(zhí)法有效性，應(yīng)先加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)自我約束，屏蔽權(quán)力尋租，確保權(quán)力運(yùn)行的合法、合規(guī)性。強(qiáng)化權(quán)力再監(jiān)督，針對(duì)掌握市場(chǎng)準(zhǔn)入生殺大權(quán)的要員，例如發(fā)審委委員，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行選聘、任用流程，適當(dāng)縮短任期，當(dāng)期發(fā)審委委員的產(chǎn)生不應(yīng)固定，應(yīng)隨機(jī)產(chǎn)生；完善內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制和追責(zé)制度，發(fā)揮行政監(jiān)察對(duì)資本市場(chǎng)公職人員的內(nèi)部約束作用，將違法違規(guī)行為追責(zé)到底；發(fā)揮投資者、上市公司、中介機(jī)構(gòu)、媒體等外部團(tuán)體對(duì)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力監(jiān)督；明確權(quán)責(zé)，公開(kāi)權(quán)力清單、審批程序，提高執(zhí)法辦事透明度；規(guī)范發(fā)行審核等部門(mén)自由裁量權(quán)的行使，最大化壓縮權(quán)力尋租空間；將權(quán)力交還市場(chǎng)，能市場(chǎng)主導(dǎo)的，盡量避免行政干預(yù)。

2.優(yōu)化行政監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管

伴隨著金融創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，各類(lèi)金融產(chǎn)品層出不窮，證券、期貨、信托的邊界逐漸模糊，各項(xiàng)監(jiān)管制度難免出現(xiàn)沖突或者監(jiān)管空白，導(dǎo)致資本市場(chǎng)監(jiān)管套利。既有監(jiān)管體制的缺陷，導(dǎo)致執(zhí)法有效性有待提升。

2017年11月17日，由人行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、外匯局共同制定的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》正式發(fā)布。該《意見(jiàn)》將券商、期貨、信托等市場(chǎng)的全部資管產(chǎn)品納入監(jiān)管范疇，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋。資管業(yè)務(wù)監(jiān)管統(tǒng)一化，是基于分業(yè)監(jiān)管體系下各監(jiān)管部門(mén)針對(duì)同一金融業(yè)務(wù)橫向協(xié)作的工作成果。相比于橫向協(xié)作，構(gòu)建縱向協(xié)調(diào)的行政監(jiān)管機(jī)制，更利于提高監(jiān)管執(zhí)法效率。應(yīng)在證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)之上充分發(fā)揮央行超級(jí)管理機(jī)構(gòu)的作用，集中監(jiān)管權(quán)力，發(fā)揮監(jiān)管職能，針對(duì)同一業(yè)務(wù)確定統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。然后再監(jiān)管分權(quán)，由各市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)稽查執(zhí)法，確保業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確實(shí)施。此外，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的設(shè)立，為優(yōu)化監(jiān)管體系、實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中與分權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

3.執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究

監(jiān)管是資本市場(chǎng)的生命，嚴(yán)格監(jiān)管才可以保障各主體遵守游戲規(guī)則，保障各主體的利益。根據(jù)各市場(chǎng)特點(diǎn)，證監(jiān)局及其派出機(jī)構(gòu)、交易所、協(xié)會(huì)等應(yīng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、業(yè)務(wù)規(guī)則等履行職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)新問(wèn)題，在全面監(jiān)管的基礎(chǔ)上重點(diǎn)打擊典型違法、違規(guī)行為，加大處罰力度，維護(hù)投資者權(quán)益。

主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板。上市公司是行業(yè)內(nèi)杰出企業(yè)“領(lǐng)頭羊”，是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主力軍。依法、全面、從嚴(yán)監(jiān)管有利于提升上市公司運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管應(yīng)及時(shí)關(guān)注場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)新形態(tài)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，嚴(yán)厲打擊違法、違規(guī)行為。現(xiàn)階段，上市公司大股東減持、現(xiàn)金分紅、欺詐發(fā)行、并購(gòu)重組、熱點(diǎn)炒作等問(wèn)題應(yīng)列為監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)。最新發(fā)布的減持新規(guī)、重組辦法等，為嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法提供了制度依據(jù)。針對(duì)大股東、高管等藐視新規(guī)、頂風(fēng)減持的行為，交易所作為“看門(mén)人”，在要求上市公司予以解釋說(shuō)明之外，應(yīng)采取必要的監(jiān)管措施（例如通報(bào)批評(píng)、限制交易等），針對(duì)涉嫌違法違規(guī)情形應(yīng)依法上報(bào)證監(jiān)會(huì)；依據(jù)《上市公司監(jiān)管指引第3號(hào)——上市公司現(xiàn)金分紅》、公司內(nèi)部章程的規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)厲打擊發(fā)展穩(wěn)健但賺錢(qián)不分紅、少分紅的“鐵公雞”企業(yè)，遏制以“高送轉(zhuǎn)”噱頭代替現(xiàn)金分紅以抬高股價(jià)實(shí)現(xiàn)惡意頂點(diǎn)減持的違規(guī)行為；對(duì)欺詐發(fā)行零容忍，采取強(qiáng)制退市手段清退造假公司，重罰涉案高管，對(duì)中介機(jī)構(gòu)、保薦代表、會(huì)計(jì)師等采取警告、罰款、沒(méi)收業(yè)務(wù)收入、市場(chǎng)禁入等行政處罰，督促券商履行先行賠付職責(zé)。通過(guò)嚴(yán)監(jiān)管、嚴(yán)處罰，增大違法成本，有效震懾場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)不法行為。

股轉(zhuǎn)市場(chǎng)。掛牌企業(yè)大多數(shù)系中小企業(yè)，公司對(duì)自身定位、內(nèi)部治理、人員合規(guī)意識(shí)培養(yǎng)均有所欠缺，導(dǎo)致違規(guī)占用資金，不及時(shí)、準(zhǔn)確、完整履行信息披露義務(wù)，重大事項(xiàng)不審議、搞“一言堂”等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮行政監(jiān)管職能，股轉(zhuǎn)公司做好自律監(jiān)管工作，嚴(yán)格按照《非上市公司監(jiān)督管理辦法》《全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)有限責(zé)任公司管理暫行辦法》《全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌公司信息披露細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定執(zhí)法。針對(duì)掛牌企業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注信息披露真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性以及重大事項(xiàng)決策的程序性、公司治理的完善性等問(wèn)題，此外應(yīng)強(qiáng)化涉農(nóng)公司監(jiān)管，遏制財(cái)務(wù)造假行為；針對(duì)主板券商、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)關(guān)注其在盡職調(diào)查、內(nèi)核、督導(dǎo)過(guò)程中是否勤勉盡責(zé)履行義務(wù)，特別是應(yīng)調(diào)查相關(guān)主體出具文件、意見(jiàn)的真實(shí)性。一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)造假、違規(guī)占用資金等重大問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)掛牌企業(yè)、高管、中介機(jī)構(gòu)等施以輕重有別的行政監(jiān)管措施，例如罰款、警示函、監(jiān)管談話等。對(duì)不適當(dāng)履行信批義務(wù)的，應(yīng)適當(dāng)給予自律監(jiān)管處罰，處罰累計(jì)到一定次數(shù)后，應(yīng)限制掛牌企業(yè)重組、融資等業(yè)務(wù)開(kāi)展。

四板市場(chǎng)、天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資（VC）、私募股權(quán)投資(PE)。四板市場(chǎng)是在政府主導(dǎo)下對(duì)初創(chuàng)期、發(fā)展期的中小微企業(yè)提供區(qū)域性融資服務(wù)的場(chǎng)所。因配套制度不完備、監(jiān)管缺位、法律地位不明確等問(wèn)題，區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、問(wèn)題多，存在操縱市場(chǎng)、濫用金融工具、跨區(qū)掛牌等亂象。而以VC、PE為代表的私募基金行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊、基礎(chǔ)制度缺失，導(dǎo)致產(chǎn)品不備案、私募變公募、不適當(dāng)銷(xiāo)售、非法集資等現(xiàn)象屢禁不止。為促進(jìn)區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)、私募基金的穩(wěn)健發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)在完善監(jiān)管制度的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注交易公平性、產(chǎn)品合規(guī)性、銷(xiāo)售適當(dāng)性等問(wèn)題，對(duì)違規(guī)事件堅(jiān)決予以處罰，針對(duì)非法集資等嚴(yán)重?cái)_亂金融秩序的違法行為，應(yīng)移交司法部門(mén)依法處置。

（三）加強(qiáng)投資者保護(hù)

保護(hù)投資者合法權(quán)益是資本市場(chǎng)立法基本原則，是提高監(jiān)管執(zhí)法有效性的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)?，F(xiàn)階段，通過(guò)出臺(tái)適當(dāng)性制度以及開(kāi)展多元糾紛化解機(jī)制試點(diǎn)、持股行權(quán)試點(diǎn)等工作，投資者權(quán)益保護(hù)工作取得了較為豐碩的成果。但加強(qiáng)投資者權(quán)益保護(hù)工作，只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)。面對(duì)市場(chǎng)新問(wèn)題、新形態(tài)，需多維度完善投資者保護(hù)機(jī)制。

為降低投資者對(duì)欺詐發(fā)行、虛假陳述等不法侵權(quán)事件的維權(quán)成本，應(yīng)在我國(guó)資本市場(chǎng)引入集團(tuán)訴訟制度。相比于加入制，“明示退出，默示加入”的退出制集團(tuán)訴訟機(jī)制更適合我國(guó)國(guó)情。退出制集團(tuán)訴訟在促進(jìn)投資者接近司法、提高訴訟效益、制止違法行為以及強(qiáng)化實(shí)體法的實(shí)施力度等方面，均具有獨(dú)特的價(jià)值與功能。集團(tuán)訴訟制度應(yīng)從管轄權(quán)、通知與送達(dá)、原告代表選擇等方面予以構(gòu)建。應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)例如深、滬、京等地設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院受理資本市場(chǎng)集團(tuán)訴訟案件，培養(yǎng)懂資本市場(chǎng)、正義感強(qiáng)的訴訟隊(duì)伍承辦案件，杜絕地方保護(hù)等司法不公對(duì)投資者造成二次傷害；借鑒“萬(wàn)福生科案”等網(wǎng)上賠付機(jī)制的成功先例，運(yùn)用交易所的電子系統(tǒng)完成訴訟告知及“明示退出”的意愿征集，確保程序正義；從投資者意愿、涉案證券資產(chǎn)量、交易損失額、持倉(cāng)時(shí)間等方面綜合確立原告代表選任標(biāo)準(zhǔn)，以確保投資者代表在訴訟中盡職履責(zé)。

我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。資本市場(chǎng)應(yīng)以黨的十九大精神凝聚力量、砥礪前行，著力推進(jìn)法治化改革，為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的偉大實(shí)踐貢獻(xiàn)力量。