楊 團(tuán)

中國(guó)的社會(huì)政策盡管在上世紀(jì)二、三十年代就從歐洲、日本引進(jìn)并且進(jìn)入了大學(xué)課程，但是在新中國(guó)建立后近30年隨著社會(huì)學(xué)被取消而摒棄。直到改革開(kāi)放之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中出現(xiàn)了一系列重大的社會(huì)不公正現(xiàn)象，引起老百姓不滿，在黨和政府的推動(dòng)下，中斷了幾十年的社會(huì)政策才得以重新進(jìn)入人們的視野和政府議程。

可以說(shuō)，改革開(kāi)放四十年來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)社會(huì)政策演變的軌跡是跟隨性、被動(dòng)性的，即跟隨黨和國(guó)家一段時(shí)期的政策傾向而變。改革開(kāi)放早期，國(guó)家政策以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，那時(shí)期的“社會(huì)政策”全部打上經(jīng)濟(jì)烙印，再分配統(tǒng)統(tǒng)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傾斜。而社會(huì)問(wèn)題堆積到不得不解決時(shí)，政府只能采用臨時(shí)性的行政手段應(yīng)對(duì)。這種狀況導(dǎo)致了社會(huì)政策的滯后，社會(huì)問(wèn)題的加劇。社會(huì)政策作為國(guó)家針對(duì)社會(huì)發(fā)生的重大不公正問(wèn)題提出的預(yù)防、解決方案或治理方略，它需要以科學(xué)的態(tài)度從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中找到解決問(wèn)題的理論思路和操作方法，在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)兼顧推進(jìn)。值得注意的是，上述局面進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)隨著“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”的提出正在改變。

本專題的三篇文章，無(wú)論住房保障、兒童福利還是資產(chǎn)建設(shè)，均可在一定意義上證明，四十年中國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，同時(shí)也是政府面對(duì)大量社會(huì)不公問(wèn)題，以行政干預(yù)、對(duì)策手段應(yīng)對(duì)問(wèn)題為起點(diǎn)，逐步走向基本價(jià)值、基本方式的科學(xué)化、系統(tǒng)化的一部中國(guó)社會(huì)政策成長(zhǎng)史。這部成長(zhǎng)史四十年來(lái)只能算是完成了萌芽期和成長(zhǎng)前期的工作，更艱巨的事業(yè)還在后面。而現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)政策凸顯的獨(dú)特性，是被融入黨和政府的政策，以及被融入經(jīng)濟(jì)政策。

住房是民生保障的重要組成部分，不過(guò)，它與其他服務(wù)性質(zhì)明顯的民生保障例如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)區(qū)別顯著。受保障的主體即房屋居住者并非在消費(fèi)過(guò)程的同時(shí)參與生產(chǎn)過(guò)程，并不同時(shí)具備消費(fèi)者和部分生產(chǎn)者的雙重身份，從而也與其他保障的受保主體擁有完整的自主決定權(quán)不一樣，房屋居住者住房消費(fèi)的功能與住房生產(chǎn)的功能是分立的，是由不同的主體完成的（就連農(nóng)村住房現(xiàn)在也大都不是自己建造的了），這導(dǎo)致住房消費(fèi)與住房生產(chǎn)形成性質(zhì)完全不同的產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)業(yè)和制造業(yè)。尤是社會(huì)走入現(xiàn)代化階段，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，大規(guī)模住房建設(shè)造就了房地產(chǎn)制造業(yè)這一高利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)。這說(shuō)明，住房這類具有跨界效應(yīng)的物品，很適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。另外，住房的屬性復(fù)雜，有自建自用的非商品，有他建商用的商品，有“居者有其屋”“寒士俱歡顏”的福利供給屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還有供給中等收入以上人群不同層級(jí)需要和偏好的市場(chǎng)商品。住房的雙重屬性導(dǎo)致其政策定向比養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等政策的制定要難得多。在單純市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策還是融入市場(chǎng)的社會(huì)政策的兩種定向選擇中，中國(guó)終于選定了社會(huì)政策定向，這就是“房子是用來(lái)住的而不是用來(lái)炒的”。不過(guò)，社會(huì)政策定向并不排斥經(jīng)濟(jì)、排斥市場(chǎng)，并不是將住房視為單純性質(zhì)的產(chǎn)品，而是融入經(jīng)濟(jì)，融入社會(huì)投資，融入個(gè)人資產(chǎn)建設(shè)內(nèi)涵，符合社會(huì)公平、公正價(jià)值觀。中國(guó)的住房政策是市場(chǎng)商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品分類實(shí)施的政策。

王晶的文章從住房的雙重屬性出發(fā)，進(jìn)行了社會(huì)政策分析，并據(jù)此提出政府的社會(huì)政策的干預(yù)不可簡(jiǎn)單化，而要從雙重屬性出發(fā)，尋求理論上說(shuō)得通，操作上可施行的第三條道路。她通過(guò)住房結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的社會(huì)政策分析提出，住房供給上的利益訴求中央政府與地方政府存在目標(biāo)沖突，而地方政府行為的變異和目標(biāo)偏移的根源在于稅制改革，中央政府取多付少，導(dǎo)致財(cái)政能力不足的地方政府，只能尋求其他途徑彌補(bǔ)公共支出不足的缺口。有意義的是，她從住房雙重屬性的社會(huì)政策分析出發(fā)，提出住房政策要滿足多目標(biāo)，就要為涉及住房政策的多部門(mén)設(shè)置“放棄強(qiáng)力控制，為不同部門(mén)設(shè)立邊界，給予政策支持”的“賦能”型特征的社會(huì)政策。這類社會(huì)政策不僅能容納多主體而且兼顧市場(chǎng)功能和政府職能。而中國(guó)的住房社會(huì)政策要朝向“賦能型”的方向轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是要解決中央與地方政府的在住房問(wèn)題的上權(quán)責(zé)不平衡的問(wèn)題。

如何解決這個(gè)難題，王晶提出的探索方向是進(jìn)行土地制度改革 ，盡管她并沒(méi)有明確提出如何改革，但暗含的方向可能是讓鄉(xiāng)村流動(dòng)到城市的人口用自家廢棄不用的宅基地和房產(chǎn)換取城市的住房及其他保障，這在地方政府對(duì)土地使用的實(shí)質(zhì)的決策權(quán)之外，讓城鄉(xiāng)流動(dòng)人口對(duì)自己在鄉(xiāng)住房資產(chǎn)的決策權(quán)凸顯了。盡管這個(gè)設(shè)想還需要兼顧多方利益的制度目標(biāo)設(shè)計(jì)和具體的政策實(shí)施設(shè)計(jì)，以及運(yùn)用試點(diǎn)的方法進(jìn)行設(shè)計(jì)檢驗(yàn)和不斷試錯(cuò)，不過(guò)，它與某些研究提出的宅基地直接進(jìn)入土地買賣市場(chǎng)目標(biāo)和目的不同，所以，政策與制度的設(shè)計(jì)一定是不同的。

王晶給予我們的啟迪是，住房政策的新的進(jìn)路，可能是將傳統(tǒng)政策延伸到城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)域，解決長(zhǎng)期處于城市非正規(guī)就業(yè)地位而與正規(guī)社會(huì)保障無(wú)緣的農(nóng)民工群體依照自己的意愿在城市落戶的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與公正，同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)村新集體的資產(chǎn)建設(shè)和新集體經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)的目標(biāo)，從以個(gè)人收入和以政府補(bǔ)貼為本的政府直接干預(yù)型住房政策，走向以個(gè)人和集體資產(chǎn)建設(shè)和資本流通與收入、補(bǔ)貼并舉，利用市場(chǎng)機(jī)制，干預(yù)手段前移的賦能型社會(huì)政策。

我國(guó)兒童福利政策的中國(guó)特征較之住房政策更為明顯。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，兒童福利無(wú)需專門(mén)提出，因?yàn)?，城市人口全部進(jìn)入國(guó)家直接舉辦的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三大公共網(wǎng)絡(luò)，兒童福利都由三大網(wǎng)隸屬的各個(gè)單位直接操辦，農(nóng)村由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)操辦，從城市三大網(wǎng)漏下的極少數(shù)無(wú)人照看的孤殘兒童，才送到城市舉辦的福利院養(yǎng)育。而改革開(kāi)放以后，三大網(wǎng)突破了一個(gè)半，企業(yè)網(wǎng)算一個(gè)，事業(yè)網(wǎng)算半個(gè)，機(jī)關(guān)網(wǎng)也因改革不再自辦托幼所，農(nóng)村因包產(chǎn)到戶，集體經(jīng)濟(jì)基本垮臺(tái)，孤殘兒童和孤寡老人都沒(méi)人養(yǎng)了。再加上農(nóng)村本來(lái)就大大過(guò)剩的勞動(dòng)人口紛紛到城市打工，大批留守兒童和流動(dòng)兒童誰(shuí)來(lái)養(yǎng)育？事關(guān)近億兒童的生活和教育的問(wèn)題儼然成為重大的社會(huì)問(wèn)題。

姚建平、劉明慧的文章是在這樣的背景下重點(diǎn)討論了了我國(guó)兒童福利政策和制度的變革。該文提出，改革開(kāi)放以來(lái)，兒童福利政策已經(jīng)發(fā)生了重大改變，從計(jì)劃體制下的極少數(shù)孤殘兒童的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型政策，對(duì)更大范圍的流浪兒童、留守兒童、貧困兒童貧困、殘疾兒童實(shí)行面向家庭兒童福利供給的轉(zhuǎn)變，形成了涵蓋各類困境兒童的社會(huì)保護(hù)體系。而他們對(duì)兒童福利政策的討論并不止于此，而是針對(duì)“全面二孩政策”實(shí)施后未能達(dá)到提升生育率的預(yù)期的實(shí)際情況，提出兒童福利政策需要從適度普惠型過(guò)渡到完全的普惠型，因?yàn)榍罢咧饕P(guān)注困境兒童，而沒(méi)有面向所有的家庭。而缺乏普惠政策，導(dǎo)致家庭養(yǎng)育和教育成本過(guò)高，提升生育率是不可能的。于是，倡導(dǎo)普惠型兒童福利政策，成了實(shí)現(xiàn)國(guó)家提升生育率目標(biāo)的手段。

而被視為社會(huì)政策傳統(tǒng)領(lǐng)域的兒童福利政策，最近20多年以來(lái)，受到源于美國(guó)邁克爾·謝若登教授的試驗(yàn)而后波及全球的資產(chǎn)社會(huì)政策的影響，走向以兒童發(fā)展賬戶為工具的資產(chǎn)建設(shè)為本的新型社會(huì)政策。鄧鎖的文章就揭示了中國(guó)在這方面的創(chuàng)新試驗(yàn)。

傳統(tǒng)社會(huì)政策是以收入為本，而資產(chǎn)社會(huì)政策利用個(gè)人發(fā)展賬戶這個(gè)工具，進(jìn)行有限制條件的資產(chǎn)配額方式界定和管理資金，使之轉(zhuǎn)化為一種可持續(xù)產(chǎn)生滿足需求的實(shí)物、勞務(wù)或收入的資產(chǎn)，這樣，就將需求—產(chǎn)品供給—收入提供的倒梯形非平衡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷聦?duì)稱的平衡結(jié)構(gòu)，它改變了社會(huì)政策的傳統(tǒng)范式，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都在產(chǎn)生著難以估量的長(zhǎng)期影響力。

鄧鎖的文章通過(guò)陜西白水縣和西安市的兩個(gè)“兒童發(fā)展賬戶”項(xiàng)目案例研究，揭示了以資產(chǎn)建設(shè)為本的新型社會(huì)政策試驗(yàn)在中國(guó)兒童福利傳統(tǒng)領(lǐng)域出現(xiàn)的新景象。它打破了我國(guó)扶貧政策將成人和兒童分立，成人用產(chǎn)業(yè)扶貧，兒童用福利收入和服務(wù)扶貧的傳統(tǒng)做法，以設(shè)立兒童發(fā)展賬戶的方式鼓勵(lì)家長(zhǎng)對(duì)所補(bǔ)貼的現(xiàn)金進(jìn)行儲(chǔ)蓄，激勵(lì)家長(zhǎng)為孩子的未來(lái)進(jìn)行持續(xù)性的資產(chǎn)建設(shè)，這讓貧困家庭的脫貧有了更加切實(shí)的努力目標(biāo)，同時(shí)也通過(guò)社會(huì)工作的輔導(dǎo)讓家長(zhǎng)學(xué)到了家庭康復(fù)的技能。家庭康復(fù)不再是傳統(tǒng)的兒童福利消費(fèi)，而是進(jìn)入了家庭進(jìn)行自主性資產(chǎn)積累和規(guī)劃的生產(chǎn)性概念之中。兩個(gè)“兒童發(fā)展賬戶”項(xiàng)目的實(shí)驗(yàn)還形成了家庭、社會(huì)組織與金融、民政、殘聯(lián)、扶貧辦等政府部門(mén)之間相互配合的社會(huì)合作生產(chǎn)模式，以及醫(yī)療康復(fù)、護(hù)理、社會(huì)工作等不同專業(yè)主體相互連接的專業(yè)合作生產(chǎn)模式。

盡管這兩個(gè)案例的規(guī)模小，實(shí)驗(yàn)時(shí)間一個(gè)過(guò)短，一個(gè)尚未結(jié)束，研究還很初步，不過(guò)，對(duì)于我們這些親歷資產(chǎn)社會(huì)政策在中國(guó)研發(fā)歷程的學(xué)者而言，看到堅(jiān)冰已經(jīng)打破，路線已經(jīng)開(kāi)通，資產(chǎn)社會(huì)政策終于在中國(guó)的大地上長(zhǎng)出了幼芽，仍然為之慶幸。