文 云南農業(yè)大學經濟管理學院

新十年片區(qū)扶貧開發(fā)工作的啟動，標志著我國扶貧開發(fā)工作進入了深化和攻堅階段。自2012年以來，國土資源部響應國家號召，積極參與烏蒙山片區(qū)的扶貧開發(fā)工作，并從政策和項目上給予了重點支持，投入大量資金對烏蒙山片區(qū)實施土地整治、地災防治、地質調查、礦產勘查等項目，取得了明顯成效，創(chuàng)造了一系列通過國土開發(fā)技術創(chuàng)新提高精準扶貧可持續(xù)性的模式和經驗。

國土開發(fā)與精準扶貧的主要模式

國土扶貧模式，是以國土資源的政策紅利、項目成果和技術創(chuàng)新為牽引，讓村民直接受益，迅速激活各方內生動力，形成從“外部輸血”到“自身造血”再到“向外獻血”的良性循環(huán)，為精準扶貧提供源源不斷的動力，讓精準扶貧成果的可持續(xù)性增強。2015年以來，云南省國土資源系統(tǒng)先后在烏蒙山云南片區(qū)投入資金6.88億元，用于土地整治、地災防治、地質調查、礦產勘查等項目建設，全力助推片區(qū)扶貧攻堅，探索出多種增強精準扶貧可持續(xù)性的模式。一是土地整治+增產增收模式。通過土地整治，將原來的坡地改為梯田、臺地改為平地、旱地變?yōu)榭晒喔鹊?、澇地變?yōu)楦稍锏兀岣咄恋刭|量，增加作物產量，從而實現持續(xù)增收。二是土地開發(fā)+土地流轉+本地務工增加收入模式。通過國土開發(fā)項目，土地平整了，溝渠修通了，道路寬敞了，企業(yè)開始進入流轉土地經營權，土地流出戶可以參與企業(yè)發(fā)展本地特色產業(yè)，既提高了生產技術水平，又增加了地租和務工的收入。三是土地開發(fā)+土地流轉+外出務工增收模式。國土開發(fā)項目改善了生產條件后，企業(yè)進入流轉土地經營權，一部分流出土地的貧困戶可以外出打工，增長了見識，經濟意識得到加強，同時也增加了打工收入。四是土地開發(fā)+農業(yè)轉型升級+農民增收模式。通過國土開發(fā)的水利工程項目，使得原來因缺水只能種傳統(tǒng)作物如包谷、土豆等糧食作物的地區(qū)變成可以種植收入相對較高的蔬菜等經濟作物，實現農業(yè)產業(yè)的轉型升級，實現農業(yè)增效和農民增收。五是土地開發(fā)+抗災減災保收增收模式。國土開發(fā)將原來的坡地改為臺地，減少了滑坡和泥石流災害的發(fā)生；溝渠的修通，一定程度防止了洪災；小水窖的儲水功能，緩解了干旱造成的損失。六是土地開發(fā)+社會和諧模式。國土開發(fā)項目所開展的土地整治及土地確權，使得烏蒙山片區(qū)農戶的土地界限明確，產權清晰，避免了原來因土地界限不清帶來的糾紛和矛盾。七是土地開發(fā)+土地增值模式。云南省烏蒙山片區(qū)的土地通過整理后，土地得到增值，流轉金得以提升，以尋甸回族彝族自治縣澤鐵村為例，土地流轉金從原來的每畝800元左右增加到每畝1500元。

國土開發(fā)對精準扶貧的促進作用

烏蒙山片區(qū)山高、坡陡、谷深，氣候冷涼，人均耕地少，人地矛盾尖銳。水土流失嚴重，土壤極其瘠薄，土壤質量差，旱澇不保收，石漠化面積占國土面積16%，25度以上坡耕地占耕地總面積比重大，耕地大都在30度甚至40度以上的山坡上，適農適牧土地產出低。優(yōu)質土地資源缺乏，嚴重制約著片區(qū)脫貧步伐。針對烏蒙山片區(qū)的國土開發(fā)，將使該片區(qū)的耕地質量及人居環(huán)境大幅改善，加快該片區(qū)的脫貧進程。

改善貧困戶農業(yè)生產條件。國土資源部將烏蒙山片區(qū)38個縣（市、區(qū)）全部納入高標準基本農田建設示范縣，不斷加大資金投入，開展土地綜合整治。通過土地整治，耕地基礎設施條件大為改善，項目區(qū)土地成為高產穩(wěn)產農田，土地利用程度普遍提高了3%以上，糧食產能普遍提高10%～20%，生產成本平均降低5%～15%，耕地綜合生產能力得到較大提高。

增加貧困農戶的資產。通過土地整治項目，權屬劃分，土地將變?yōu)樨毨мr戶最值錢的資產，通過土地經營權流轉，引導貧困村將集體資產、貧困戶將承包土地和個人財產入股，采取委托經營、合作經營等方式，確保貧困村和貧困戶多渠道增收，以此增加貧困農戶資產。

促進農業(yè)產業(yè)轉型升級。通過土地綜合整治增加有效耕地面積，緩減建設用地需求緊張情況。通過平整土地、歸并地塊、拓寬農機道路、改善給排水設施、完善防護林等措施，有助農業(yè)機械化作業(yè)和規(guī)?；a，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。

增強貧困農戶農業(yè)生產意愿。國土開發(fā)之前，耕地離家遠，耕地不平整，耕地分散、田埂道路多且彎曲，無形中增加了勞動者的體力消耗，這在務農人員日益老齡化的當下，客觀上影響了農民耕作的積極性。通過國土開發(fā)和國土開發(fā)關鍵技術的運用，耕地平整、集中了，機耕道路及溝渠改善了，貧困農戶手中擁有了優(yōu)質的土地資源，能從土地上獲得更多的收益，土地生產率和農業(yè)生產比較效益得到提高，農戶的生產積極性得到大大提高。

促進貧困戶增加對農業(yè)生產和管理的投入。通過土地整治可提高土地利率和勞動生產率，促進農民增產增收、農戶收入增加，各項農業(yè)生產要素投入的成本獲得了較好的收益，自然會增加對農業(yè)生產和管理的投入，以期獲得更大的土地報酬。

促進人地關系緩和。國土整治與開發(fā)的前提就是保護耕地總量平衡，而國土開發(fā)的灌溉節(jié)水技術、土壤改良、遙感技術等的運用，其目的都是在提高耕地質量和土地生產率，通過國土開發(fā)，解決農村建設用地散亂、廢棄、閑置、低效利用問題，優(yōu)化土地利用布局，增加農田面積，明確耕地界限，促進人地關系緩和。

國土開發(fā)與扶貧存在的問題

烏蒙山片區(qū)多年來的扶貧工作取得了明顯成效，片區(qū)內各州市縣的貧困人口減少幅度逐漸加快，農村貧困發(fā)生率下降明顯。然而，扶貧開發(fā)仍存在一些不足。

農民經營農村土地積極性普遍下降。烏蒙山片區(qū)耕地破碎，且隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，耕地面積不斷萎縮，耕地土壤質量不斷下降，使得單位面積的產出率低下，嚴重影響了農民經營農村土地的積極性，大量農村勞動力向城市（鎮(zhèn)）轉移，致使農村土地撂荒嚴重。

土地利用與經營成本抬升。烏蒙山片區(qū)由于地勢復雜，坡、溝、崗相互交錯，不適合大型農耕機械操作，只能利用小型農機甚至是純人工耕種，效率相對較低，同平地相比耕種成本要高。

土地開發(fā)計劃性與土地經營市場化存在矛盾。土地開發(fā)項目往往由上級部門針對建設用地總量、耕地保護量、基本農田保護面積制定一些指令性的計劃指標，這些計劃指標往往跟地方經濟發(fā)展的市場進程和市場選擇脫節(jié)。

新型經營主體土地短期經營行為突出。一些新型經營主體在農業(yè)產業(yè)化項目缺乏監(jiān)管情況下，為了追求自身經濟利益最大化，存在破壞耕地質量或改變農地性質的方式實現企業(yè)自己的發(fā)展目標，甚至在項目失敗后置毀壞的耕地于不顧而一夜蒸發(fā)，將復耕責任拋給地方政府的現象。

土地開發(fā)項目之間綜合性協調性不夠。由于綜合協調性不夠，出現多個部門集中將項目資金投向個別貧困村，出現重復投資的現象，一些需要項目資金扶持的貧困村卻得不到應有的扶持。此外，一些基礎設施建成后，因協調性不夠，管護責任、管護主體、管護機制無法落實，產權沒有及時明晰，建后管護經費不足，缺乏專業(yè)維修管理技術人員。

通過國土開發(fā)提高精準扶貧可持續(xù)性的建議

在國土開發(fā)扶貧機制方面，建議建立以下三項機制。一是明確土地利用規(guī)劃的權威性和約束機制。樹立“國土規(guī)劃等同于國土安全”的意識，把規(guī)劃先行、規(guī)劃引領作為一條“鐵律”，牢牢固化在思想里、深深扎根到實踐中。明確土地利用總體規(guī)劃的權威法律地位，以此為約束，切實發(fā)揮總體規(guī)劃對土地行為的整體控制作用。二是建立農業(yè)產業(yè)發(fā)展與土地開發(fā)項目的協調機制。土地開發(fā)整理只有和農業(yè)內部結構調整結合起來，才能最大限度地發(fā)揮土地效益，農業(yè)部門和土地管理部門在土地開發(fā)整理實施后，應大力推廣優(yōu)質高產高效生產技術，加快科研成果轉化，進一步加強土地供給側結構性改革，建立靈活土地退出制度。形成“市場主體走到哪兒，產業(yè)結構就調整到哪兒，國土開發(fā)項目就跟到哪兒”的協調機制。三是建立土地可持續(xù)利用與經營的監(jiān)督評價機制。改變目前存在的“多數人違法，法不責眾”現象，針對土地監(jiān)管制度暴露出的土地監(jiān)管體系制度缺失、土地違法現象時有發(fā)生等問題，完善土地監(jiān)管體系，加強企業(yè)土地使用的“橫向”監(jiān)管與政府職能部門土地審批的“縱向”監(jiān)管相結合，建立土地監(jiān)管及評價機制。

在國土開發(fā)扶貧政策方面，建議制定出臺以下三項扶持政策。一是出臺將政府對國土開發(fā)的投入成果轉化為貧困村和貧困農民的資產的政策。出臺國土開發(fā)的投入成果轉化政策，將國土開發(fā)的成果轉化為村集體組織和農民的資產。實現“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的三轉變。二是出臺引導部分土地集中到貧困農戶家庭的政策。出臺相應土地經營權流轉政策，鼓勵土地由從事非農產業(yè)的大戶向貧困戶集中，通過經營規(guī)模的擴大實現其增產增收的目標，并逐漸將這些貧困農戶培養(yǎng)成潛在的種糧大戶或家庭農場的場主、新型農業(yè)專業(yè)合作社的核心成員等角色，從輸血式扶貧轉變?yōu)樽晕以煅Ｈ浅雠_降低貧困農戶土地經營成本的政策。結合國土開發(fā)，出臺政策，對原有土地重新整理劃分，通過改造、歸并和再劃分，實現小塊并大塊、三角變方塊、零散成集中，從而降低土地經營成本。通過農業(yè)技術培訓和農業(yè)補貼，降低其生產成本。