推進(jìn)特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的路徑研究
——基于煙臺(tái)市特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的調(diào)查與分析

王占益

（煙臺(tái)行政學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264003）

一、研究緣起與研究意義

（一）研究緣起

近年來，作為一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”的優(yōu)勢(shì)，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等方面，發(fā)揮著重要的積極作用。

我國的“特色小鎮(zhèn)”最初是由浙江省提出具體定義并實(shí)踐的。浙江省根據(jù)特色小鎮(zhèn)的成功建設(shè)案例，對(duì)特色小鎮(zhèn)的定義作出系統(tǒng)闡釋。“特色小鎮(zhèn)是具有明確產(chǎn)業(yè)定位與文化內(nèi)涵，生產(chǎn)、生活、旅游、居住等功能疊加融合，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色化、功能集成化、環(huán)境生態(tài)化、機(jī)制靈活化，具有明確空間邊界的功能載體平臺(tái)”。［1］

2016年9月，山東省人民政府出臺(tái)了《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案》，《方案》指出，特色小鎮(zhèn)是區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特色和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)。［2］

2017年12月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》?！兑庖姟分赋?，特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。［3］

雖然目前國內(nèi)對(duì)于特色小鎮(zhèn)概念的概括不一。但是，從總體上講，特色小鎮(zhèn)，它既不是一般意義上的以政區(qū)劃為單元的“鎮(zhèn)”，也不同于以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“區(qū)”，而是按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，從小鎮(zhèn)自身特質(zhì)出發(fā)，確立特色產(chǎn)業(yè)定位，充分挖掘、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦，融合特色產(chǎn)業(yè)、文化旅游、社區(qū)功能為一體的一種新型的空間組織形式。

近年來特色小鎮(zhèn)建設(shè)在發(fā)展勢(shì)頭良好的同時(shí)，也面臨建設(shè)資金短缺、用地指標(biāo)緊張、公共服務(wù)短缺、人才供給不足等瓶頸制約，亟待進(jìn)一步加大政策扶持力度，多措并舉，破解發(fā)展中的難題，以更好地推進(jìn)特色小鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。有鑒于此，筆者基于對(duì)山東省煙臺(tái)市特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的調(diào)查與分析，對(duì)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的路徑問題，進(jìn)行研究探討。

（二）研究意義

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)辦報(bào)送的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報(bào)告》上作出重要批示時(shí)強(qiáng)調(diào)，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義。［4］

1.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推進(jìn)的突破口

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角看，特色小鎮(zhèn)能夠以小鎮(zhèn)的特色資源為基礎(chǔ)而發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)吸引中小企業(yè)到小鎮(zhèn)聚集發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與城市大企業(yè)分工協(xié)作、共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。從城鄉(xiāng)建設(shè)視角看，特色小鎮(zhèn)能夠?yàn)槌鞘腥瞬?、金融資源、科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理等向小鎮(zhèn)流動(dòng)提供平臺(tái)和載體，引導(dǎo)各種資源要素向小鎮(zhèn)流動(dòng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)。從公共服務(wù)視角看，特色小鎮(zhèn)按照城鎮(zhèn)發(fā)展的功能要求建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)教育、文化、醫(yī)療等城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，提高小鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化水平。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的助推器

特色小鎮(zhèn)是一個(gè)具有產(chǎn)城融合、人文與自然融合、創(chuàng)新與傳統(tǒng)融合等特點(diǎn)的包容性空間載體。通過集聚和利用小鎮(zhèn)資源要素發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，能夠?qū)⑾冗M(jìn)理念和管理、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系等現(xiàn)代要素引入鄉(xiāng)村，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)、管理等政策措施，吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才到小鎮(zhèn)來，打造人才聚集高地，為鄉(xiāng)村振興提供人才支撐。通過產(chǎn)業(yè)對(duì)接、文化交流，把市場(chǎng)觀念、科學(xué)管理、集體行動(dòng)、誠信守紀(jì)、協(xié)作開放等現(xiàn)代文化元素引入鄉(xiāng)村，能夠優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰。通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)的集聚，帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。通過倡導(dǎo)和推廣綠色技術(shù)、綠色公益、綠色生活等，能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式、生活方式綠色化，推動(dòng)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。

3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的總抓手

產(chǎn)業(yè)興旺是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性因素。特色小鎮(zhèn)特別是特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既能夠形成一定規(guī)模，也能夠達(dá)到一定質(zhì)量的要求，這將會(huì)對(duì)未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展效率等產(chǎn)生重大的影響。特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，是依托市場(chǎng)配置資源進(jìn)行的，能夠適應(yīng)市場(chǎng)需求，形成產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化機(jī)制。特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)和就業(yè)需求的有效對(duì)接，進(jìn)而拉動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)就業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。

4.培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的重要途徑

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，一靠制度創(chuàng)新，二靠科技創(chuàng)新。特色小鎮(zhèn)是一項(xiàng)創(chuàng)新型的產(chǎn)城融合發(fā)展新模式，是打造新產(chǎn)業(yè)的重要載體，能夠?qū)崿F(xiàn)科技含量高、附加值高、生態(tài)環(huán)保的新產(chǎn)業(yè)增量，創(chuàng)造面向未來的新產(chǎn)業(yè)生態(tài)和成長(zhǎng)空間。特色小鎮(zhèn)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能，需要人才、技術(shù)、資本等高端要素的集聚，更需要與之相匹配的空間載體和發(fā)展平臺(tái)，而強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)、城、人、文”融合發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，則正好提供了這樣一個(gè)平臺(tái)。尤其是以人才為核心要素的新興產(chǎn)業(yè)，比如，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、軟件動(dòng)漫、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等。通過特色小鎮(zhèn)的打造，為這些新興產(chǎn)業(yè)提供適合發(fā)展的物理空間、產(chǎn)業(yè)生態(tài)和政策環(huán)境，形成集聚效應(yīng)，進(jìn)而形成新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、新業(yè)態(tài)、新模式。

二、山東省煙臺(tái)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐

近年來，煙臺(tái)市特色小鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前，煙臺(tái)市已擁有2個(gè)全國特色小鎮(zhèn)、12個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)，數(shù)量位居山東省第一，成功地打造了在全省乃至全國有一定影響力的葡萄酒小鎮(zhèn)、粉絲小鎮(zhèn)、黃金小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)品牌，形成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（一）特色小鎮(zhèn)品牌效應(yīng)明顯

自特色小鎮(zhèn)獲批以來，一批大企業(yè)慕名而來，主動(dòng)上門，尋求投資機(jī)會(huì)。比如，作為國家第一批特色小鎮(zhèn)的蓬萊劉家溝葡萄酒鎮(zhèn)，就吸引了中房養(yǎng)老、中國電建、中信集團(tuán)等央企、國企及民營企業(yè)329批共498人次往來洽談磋商，涉及葡萄酒、養(yǎng)老、旅游、房地產(chǎn)、影視文化、健康體育、基金投資、電子商務(wù)、餐飲服務(wù)、設(shè)備制造、空港建設(shè)等近20個(gè)領(lǐng)域。

招遠(yuǎn)辛莊高端裝備制造特色小鎮(zhèn)，吸引了一批汽車及配套、電子加工、精密設(shè)備制造等領(lǐng)域的高科技、新能源、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)落戶，其中正在建設(shè)的中亞輪胎試驗(yàn)場(chǎng)，是由西班牙專業(yè)試驗(yàn)檢測(cè)設(shè)計(jì)公司IDIADA（全球著名的試驗(yàn)場(chǎng)認(rèn)證及經(jīng)營機(jī)構(gòu)）設(shè)計(jì)并指導(dǎo)建設(shè)、規(guī)劃占地面積2232畝、總投資達(dá)11.32億元、年可試驗(yàn)輪胎12萬多車次的項(xiàng)目，其試車?yán)锍踢_(dá)690萬公里，是亞洲第一綜合大型輪胎試驗(yàn)場(chǎng)。

（二）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加突出

對(duì)特色小鎮(zhèn)來說，產(chǎn)業(yè)為根，特色為本。國家級(jí)招遠(yuǎn)玲瓏黃金特色小鎮(zhèn)，以黃金工業(yè)為龍頭，以黃金文化為紐帶，不斷雙向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，在上游，主要培育發(fā)展黃金人才、黃金機(jī)械制造和黃金采選冶等，其中正在建設(shè)的非煤礦山實(shí)操培訓(xùn)基地，是國家安監(jiān)局掛牌的華東培訓(xùn)基地和定點(diǎn)考試中心；在下游，主要培育發(fā)展黃金珠寶設(shè)計(jì)、加工、個(gè)性定制等產(chǎn)業(yè)，例如，目前已與世界500強(qiáng)企業(yè)德國賀利氏集團(tuán)合作生產(chǎn)的賀利氏鍵合金絲，在世界上處于遙遙領(lǐng)先地位。

牟平大窯綠色健康小鎮(zhèn)，圍繞綠色健康產(chǎn)業(yè)開工項(xiàng)目多達(dá)6項(xiàng)，如，仙壇綠色食品藥品產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、石藥生物制藥產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、海德新能源汽車產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、豪特科技高壓氧艙項(xiàng)目等，都有良好發(fā)展勢(shì)頭，效益漸顯。

（三）特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用顯著

牟平龍泉養(yǎng)生鎮(zhèn)，新注冊(cè)旅游公司及合作社13家，旅游產(chǎn)業(yè)管理及服務(wù)需求吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)300人，在農(nóng)業(yè)人口就業(yè)方面，吸納農(nóng)業(yè)人口就業(yè)達(dá)1000余人次，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量500余人次。

招遠(yuǎn)金嶺粉絲小鎮(zhèn)，通過打造“金米銀絲·嶺上風(fēng)情”鄉(xiāng)村旅游精品線路，串聯(lián)鄉(xiāng)村旅游集群片區(qū)發(fā)展，輻射帶動(dòng)周邊6個(gè)社區(qū)、20多個(gè)村莊，直接提供就業(yè)機(jī)會(huì)1000個(gè)，其他行業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)6000個(gè)，對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧增收等起到重要的作用。

三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中亟待解決的問題

（一）建設(shè)資金存缺口

建設(shè)資金不足，是目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的共性問題。以山東省為例，省級(jí)財(cái)政每年為特色小鎮(zhèn)提供200萬元的引導(dǎo)資金，但杯水車薪。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期和過渡期，絕大多數(shù)縣市區(qū)財(cái)政為吃飯財(cái)政，沒有能力為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的資金支持。

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，打造高標(biāo)準(zhǔn)配套基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，這些都需要大量的資金投入。招遠(yuǎn)辛莊高端裝備制造特色小鎮(zhèn)，2017年完成投資2600萬元，新建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目5個(gè)。因資金投入以及來源不足，導(dǎo)致部分特色小鎮(zhèn)有規(guī)劃、難落實(shí)；建設(shè)進(jìn)度參差不齊、較預(yù)期效果存在不小的差距。

因缺乏資金投入的足夠支撐，也使得特色小鎮(zhèn)的一些大項(xiàng)目落不了地。一些特色小鎮(zhèn)也意圖通過PPP模式等方式來解決，但因鎮(zhèn)級(jí)政府不是融資主體無權(quán)擔(dān)保，縣級(jí)政府財(cái)力不足又無力擔(dān)保。沒有政府作擔(dān)保，PPP項(xiàng)目根本無法從銀行拿到資金，除非央企。山東省蓬萊劉家溝特色小鎮(zhèn)與棕櫚公司擬合資打造一個(gè)總投資20億、占地10平方公里葡萄酒特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的“流產(chǎn)”，就是典型例子。該項(xiàng)目雖然花了大價(jià)錢做出了高水平規(guī)劃，前來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行咨詢的也不少，因資金來源少，落實(shí)推進(jìn)難度很大。山東省牟平大窯街道綠色健康小鎮(zhèn)，除幾個(gè)依托企業(yè)外，缺乏相應(yīng)的配套支撐企業(yè)，缺乏強(qiáng)有力的后續(xù)投資的大力支撐。

（二）用地指標(biāo)緊張

土地指標(biāo)，是制約特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目落地的重要因素。這是特色小鎮(zhèn)建設(shè)中所面臨一個(gè)突出的問題。

就煙臺(tái)特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀看，仍然對(duì)土地有較多的依賴。即便高新技術(shù)企業(yè)、戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)也如此。例如，招遠(yuǎn)辛莊高端裝備制造特色小鎮(zhèn)由玲瓏橡膠集團(tuán)引進(jìn)的西班牙中亞輪胎試驗(yàn)場(chǎng)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)具有較高的技術(shù)含量，但占地多達(dá)2232畝。玲瓏汽車檢測(cè)中心項(xiàng)目，屬于國家重點(diǎn)支持項(xiàng)目，占地也多達(dá)700多畝。招遠(yuǎn)辛莊高端裝備制造特色小鎮(zhèn)因地處招遠(yuǎn)市國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，土地儲(chǔ)備相對(duì)充足，這樣的項(xiàng)目可以落地。其他特色小鎮(zhèn)則沒有這么幸運(yùn)。

為了推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，山東省政府給予每年40—60畝的土地指標(biāo)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了特色小鎮(zhèn)發(fā)展的需求。受制于土地建設(shè)指標(biāo)的限制，土地指標(biāo)無法滿足特色小鎮(zhèn)的招商引資和企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，致使一些好的項(xiàng)目落不了地，小鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施無法開工建設(shè)。招遠(yuǎn)玲瓏黃金小鎮(zhèn)，為拉長(zhǎng)黃金文化產(chǎn)業(yè)鏈，擬建設(shè)占地750畝的江北最大的財(cái)神文化廣場(chǎng)，受制于土地指標(biāo)，該項(xiàng)目遲遲難以立項(xiàng)。

（三）體制機(jī)制制約

特色小鎮(zhèn)建設(shè)意義重大，是縣域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，事關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)全局。但是，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的具體工作推進(jìn)中，縣級(jí)政府主體責(zé)任缺失。既沒有頂層設(shè)計(jì)，又沒有具體的配套政策，尤其缺少針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的相關(guān)政策；而且工作缺乏合力，把特色小鎮(zhèn)建設(shè)僅僅看成為一個(gè)建制鎮(zhèn)或者一個(gè)部門單方面工作，相關(guān)部門除了責(zé)任單位，普遍存在“事不關(guān)己、高高掛起”的現(xiàn)象。

浙江省之所以能夠成功打造特色小鎮(zhèn)，一個(gè)重要的原因就在于其采取了“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的機(jī)制，不同主體給予不同定位，賦予不同職能職責(zé)，最終促進(jìn)了特色小鎮(zhèn)的成功建設(shè)。目前，山東省的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，主要是依靠政府的行政力量推動(dòng)，缺少市場(chǎng)化運(yùn)作；而且特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，主要依靠鎮(zhèn)級(jí)政府在推動(dòng)。依靠政府行政推動(dòng)，有其優(yōu)越性，但是，短期考核的工作機(jī)制，一方面容易造成特色小鎮(zhèn)急于求成、質(zhì)量不高、“特色不特”，另一方面也使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨各方面的制約因素的增多。

（四）政策權(quán)限少、人才緊缺

在機(jī)構(gòu)和編制方面，不少省級(jí)政府雖然對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)行了傾斜政策，但是，實(shí)際發(fā)展中，與特色小鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求尚存在一定的差距，如，一些部門在涉及審批、收費(fèi)等實(shí)質(zhì)性權(quán)限時(shí)，往往不主動(dòng)下放，且下放的多是前置性的工作；只追求下放權(quán)限的數(shù)量，而忽視了下放權(quán)限的實(shí)用性和含金量。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中，存在著專業(yè)人才匱乏的問題，其主要表現(xiàn)為：一是特色小鎮(zhèn)管理工作人員短缺。在市政規(guī)劃、園林綠化、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)專業(yè)崗位的人員配置方面，人才缺口較大，與日益完善的公共服務(wù)發(fā)展水平不相匹配。二是缺乏專業(yè)人才。按照打造特色小鎮(zhèn)的要求，以養(yǎng)生、健康以及高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)定位的小鎮(zhèn)，現(xiàn)有工作人員多數(shù)只能開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)的日常工作，但缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員。沒有專業(yè)人才的支撐，將會(huì)導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏專業(yè)性、特色性，影響特色小鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。

（五）公共服務(wù)短缺

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等與其功能相配置。這對(duì)于位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的特色小鎮(zhèn)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可以與縣城實(shí)現(xiàn)對(duì)接的，公共服務(wù)可以承接縣城公共服務(wù)的延伸。而對(duì)于遠(yuǎn)離縣城城區(qū)的部分特色小鎮(zhèn)，距離城區(qū)的熱源、氣源較遠(yuǎn)，供熱、供氣就不能滿足其發(fā)展的需求，如，煙臺(tái)牟平龍泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)，就投資2000萬元興建了商貿(mào)物流工程，投資200萬元建設(shè)了垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站，投入3000萬元建設(shè)了污水處理廠及LNG氣化站。公共服務(wù)的短缺，增加了吸引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)人才的難度。

此外，一些特色小鎮(zhèn)建設(shè)沒有嚴(yán)格落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”的生態(tài)文明建設(shè)方針，一定程度上，存在“邊建設(shè)邊破壞”的問題。

四、推動(dòng)特色小鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

（一）強(qiáng)化支持政策落實(shí)到位

目前，國家、省級(jí)都已對(duì)獲得特色小鎮(zhèn)認(rèn)定的特色鎮(zhèn)出臺(tái)了相關(guān)的支持和扶持政策，如，在土地、資金等方面都給予了一定的相應(yīng)政策扶持?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，要努力推動(dòng)這些政策及時(shí)到位、落地生根。同時(shí)，省級(jí)政府要出臺(tái)正式文件，對(duì)市縣兩級(jí)政府支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)做出明確的規(guī)定。通過支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的政策措施的落實(shí)和完善，引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素、資源向小鎮(zhèn)集聚，發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

（二）賦予特色小鎮(zhèn)“自由裁量權(quán)”

在符合特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的前提下，各級(jí)政府要賦予特色小鎮(zhèn)更多的接地氣、“含金量”高的權(quán)限，如，可以在項(xiàng)目、規(guī)劃、建設(shè)、審批、用人等方面給予特色小鎮(zhèn)更多的自主權(quán)，省級(jí)以上特色小鎮(zhèn)可賦予更大的財(cái)稅自由權(quán)、決定權(quán)。

隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，市政規(guī)劃、園林綠化、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)專業(yè)崗位的人員配置缺口將會(huì)日趨增大，這對(duì)特色小鎮(zhèn)日益完善的公共服務(wù)發(fā)展水平提出了更高的要求。各級(jí)政府要在機(jī)構(gòu)限額、人員編制等方面給予特色小鎮(zhèn)相應(yīng)的政策傾斜。在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展出臺(tái)集聚各方面人才的傾斜政策，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)人才培養(yǎng)、引進(jìn)與交流工作，支持特色小鎮(zhèn)引進(jìn)急需的規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)經(jīng)、環(huán)保等專業(yè)技術(shù)人員。

（三）創(chuàng)新管理體制機(jī)制

一是成立特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各縣市區(qū)政府（管委）作為推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的責(zé)任主體，要成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，形成政策合力，推進(jìn)本轄區(qū)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作。要注重充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，創(chuàng)新機(jī)制體制，建立特色小鎮(zhèn)融資擔(dān)保平臺(tái)，通過PPP模式廣泛籌集社會(huì)資本，緩解財(cái)政短缺的問題，同時(shí)注重吸引有實(shí)力的市場(chǎng)主體對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行整體打造，以保證特色小鎮(zhèn)《總體規(guī)劃》落地實(shí)施，避免發(fā)生規(guī)劃與操作不一致的情況出現(xiàn)。

二是繼續(xù)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)各級(jí)地方政府統(tǒng)籌安排建設(shè)資金，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高供水、供電、道路、通信、倉儲(chǔ)物流、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平。在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)、購買公共服務(wù)等方面，政府要給予一定的支持，以補(bǔ)齊特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。如，鼓勵(lì)特色小鎮(zhèn)采取PPP等多種融資方式，吸引更多的社會(huì)資金參與鎮(zhèn)區(qū)的污水處理、垃圾處理、供熱、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施，以及醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)一步提高特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平。

（四）加大資金支持力度

資金投入程度直接關(guān)系特色小鎮(zhèn)打造的速度和成熟度。鑒于特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金來源不足問題，應(yīng)加大財(cái)政政策支持力度。浙江省就明確作出規(guī)定，特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)建期間及驗(yàn)收后，規(guī)劃空間范圍內(nèi)的新增財(cái)政收入上交省財(cái)政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當(dāng)?shù)刎?cái)政。［5］

省級(jí)層面要建立特色小鎮(zhèn)融資擔(dān)保平臺(tái)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金、特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌開發(fā)專項(xiàng)基金、各類閑置資金，進(jìn)一步擴(kuò)寬特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集的來源。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間范圍內(nèi)的縣市區(qū)屬國有資本可劃入專項(xiàng)基金，專門用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

探索設(shè)立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金。根據(jù)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要與財(cái)力可能，鼓勵(lì)地方政府按照市場(chǎng)化方式，依法發(fā)起成立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金。特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金要按照“市場(chǎng)運(yùn)作、專業(yè)管理、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的運(yùn)行原則與模式，吸引和帶動(dòng)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)參與到對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投資之中，以充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。

加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目謀劃，積極與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等溝通對(duì)接，爭(zhēng)取國家專項(xiàng)建設(shè)基金和低息貸款支持。鼓勵(lì)在特色小鎮(zhèn)組建或設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)到特色小鎮(zhèn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，加大對(duì)特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和小微企業(yè)支持力度，探索開展投貸聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)。

（五）適度放寬土地指標(biāo)

省級(jí)政府要明確制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的用地政策，地方政府要保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地政策的“落地”。將特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展納入縣域土地利用總體規(guī)劃中，進(jìn)行統(tǒng)籌安排； 通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、依法利用存量建設(shè)用地等方式途徑，多渠道保障特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園林綠化等用地的需求。

省級(jí)政府要明確支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地政策。對(duì)特色小鎮(zhèn)用地指標(biāo)給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)。在土地指標(biāo)供應(yīng)上，對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可單獨(dú)設(shè)列，適度放寬，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、公共服務(wù)設(shè)施用地等方面予以保障，為小鎮(zhèn)發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)集群提供發(fā)展空間。

（六）推動(dòng)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵式發(fā)展

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，要堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。在做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，做好文化旅游產(chǎn)業(yè)的這篇“大文章”。充分挖掘小鎮(zhèn)文化特色，衍生旅游功能，配套必要的社區(qū)配套，把小鎮(zhèn)建設(shè)成這一個(gè)融產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)的有機(jī)復(fù)合體。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌完善生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局，改善村鎮(zhèn)人居環(huán)境。積極推進(jìn)資源合理開發(fā)，推進(jìn)村鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、優(yōu)化城鎮(zhèn)環(huán)境、提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。