蘇本茂

內(nèi)容提要：伴隨著 “城鎮(zhèn)化”和 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的雙輪驅(qū)動(dòng)，因農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地資源重新配置在基層引發(fā)的矛盾糾紛凸顯，主要集中在土地權(quán)屬不明、征地拆遷補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)與分配不統(tǒng)一、土地腐敗高發(fā)、失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)不充分、“代耕農(nóng)”和 “外嫁女”的土地權(quán)益糾葛不清等領(lǐng)域，具有廣泛性、群體性、尖銳性、漸進(jìn)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。引發(fā)矛盾糾紛的原因多與利益驅(qū)動(dòng)、土地財(cái)政、權(quán)力尋租、選舉博弈、維權(quán)錯(cuò)位、物權(quán)保護(hù)缺位、社會治理機(jī)制不完善等因素有關(guān)。新時(shí)代治理基層涉土地矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)把握 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”精髓和方法，從確認(rèn)法律權(quán)利與程序保障、創(chuàng)新基層社會治理模式與嚴(yán)格公正執(zhí)法、健全矛盾糾紛多元化解決機(jī)制與切實(shí)維護(hù)群眾土地權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制等方面入手，形成新型基層涉土地矛盾糾紛法治化治理模式。

引言

土地是農(nóng)民賴以生存的根本和全部生活的保障，是農(nóng)村發(fā)展的根基，也是城市得以擴(kuò)張的依托。隨著城市化進(jìn)程的加快和 “鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)施，通過土地的重新配置和開發(fā)來實(shí)現(xiàn)資源的重組和整合成為必然，土地內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值日益凸顯，特別是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值呈幾何級遞進(jìn)。因土地所有制的二元化，加之土地的稀缺和其巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在土地的占有、使用、收益、處分、征用、開發(fā)等過程中，各利益主體之間不可避免地存在矛盾糾紛。如矛盾糾紛得不到有效化解，長期累積，易釀成重大信訪事件，甚至升級為重大群體性刑事案件，嚴(yán)重影響基層社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

一、當(dāng)前基層涉土地矛盾糾紛現(xiàn)狀之考察——以廣東省中山市為例

（一）因土地問題引發(fā)矛盾糾紛的表現(xiàn)領(lǐng)域

廣東省中山市位居粵港澳大灣區(qū)的幾何中心，城鄉(xiāng)一體化程度和基層社會治理水平也處在全國前列。但是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于工商業(yè)用地需求的劇增和房地產(chǎn)的火爆，因土地資源日益緊張而引發(fā)的矛盾糾紛不斷攀升。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在2012年至2017年期間，該市檢察機(jī)關(guān)受理和查處包括信訪案件在內(nèi)的涉土地案件共計(jì)175件，矛盾糾紛主要集中于以下幾個(gè)方面：

1．土地權(quán)屬不明

現(xiàn)行 《土地管理法》對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體沒有明晰化，其經(jīng)營管理權(quán)也沒有細(xì)化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制乃至市場經(jīng)濟(jì)體制初期，農(nóng)村中村組的土地?zé)o償劃出用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公益業(yè)建筑用地、農(nóng)田路網(wǎng)水利建設(shè)用地、或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)用地等現(xiàn)象十分常見。因土地價(jià)值未凸顯，且土地的所有權(quán)不屬于個(gè)人，基本上沒有權(quán)屬糾紛。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政策的調(diào)整，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)開發(fā)的升溫，導(dǎo)致土地價(jià)值飆升，各自利益主體出現(xiàn)，由此產(chǎn)生的組 （隊(duì)）與組之間、組與村之間、甚至組與鎮(zhèn)之間的土地權(quán)屬糾紛不斷，甚至釀成惡性刑案。如中山市港口鎮(zhèn)中南村村民為爭一塊廢棄制磚廠的地而引發(fā)的破壞生產(chǎn)經(jīng)營案就較為典型。該磚廠位于港口鎮(zhèn)中南村與老河七隊(duì)交接處，原屬于老河七隊(duì)的集體土地，由于磚廠屬于鎮(zhèn)辦企業(yè)，建磚廠后所占土地權(quán)屬歸于港口鎮(zhèn)資產(chǎn)公司。該土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)是無償?shù)?，?dāng)時(shí)老河七隊(duì)的村民并無異議。后磚廠倒閉，將磚廠拆除后港口鎮(zhèn)資產(chǎn)公司把土地承租給某種植經(jīng)營戶種植大蕉。因該塊地毗鄰城區(qū)，具有巨大的商業(yè)開發(fā)價(jià)值，受利益驅(qū)動(dòng)，老河七隊(duì)的村民欲爭回該塊地多次上訪，后發(fā)展到由周某等人糾集并煽動(dòng)老河七隊(duì)的80余名村民持砍刀將爭議土地上種植的大蕉全部砍伐，造成種植經(jīng)營戶直接經(jīng)濟(jì)損失26萬余元的惡性刑事案件。

2．土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議不斷

由于近年來土地價(jià)格變化的頻率太快，而征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整需要經(jīng)過長時(shí)間的論證及通過法定的程序，滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場波動(dòng)。以中山市為例，該市在2004年制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不分征用地塊位置與內(nèi)涵價(jià)值的，且一實(shí)施就是四年之久。后雖于2008年、2016年進(jìn)行了兩次調(diào)整，細(xì)化了土地類別，提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但由于土地內(nèi)涵的可期望價(jià)值太大，且村民被征地后補(bǔ)償款難以保障其生活來源，被征地戶為此多次上訪甚至拒不配合政府的征地行為。如中山市西區(qū)為釋放土地潛能，按照 《“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃 （2015—2020年）》推進(jìn)馬安片區(qū)閑置廠房、城中村的改造，但因征地拆遷補(bǔ)償問題出現(xiàn)一些 “釘子戶”，很大程度上影響了 “三舊”改造工作進(jìn)展。

3．提留地的分配訴求不一

所謂 “提留地”，又稱留用地，是指從農(nóng)村集體土地或征用土地中按比例提取一部分土地，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一支配的土地。自改革開放以來，包括中山在內(nèi)的珠三角農(nóng)村地區(qū)很多村為解決教育、五保戶、治安、農(nóng)村福利、村干部報(bào)酬等費(fèi)用，向村民小組提取了一定比例的土地集中使用。稅費(fèi)改革后，村民小組要求把提留地全部返還的呼聲越來越高。如黃圃鎮(zhèn)的大芩村，該村在上世紀(jì)末向生產(chǎn)隊(duì)提取了15%的土地集中發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，以解決治安、福利等費(fèi)用，提留地的收益分配給村民較少，為此村民意見較大，多次上訪鬧事。再如東升鎮(zhèn)益隆村村民圍攻、封堵小欖鎮(zhèn)金蕊工業(yè)園，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)廠企停工事件，也是源于村民對益隆村提留地中的300畝土地出租給小欖鎮(zhèn)工業(yè)基地投資有限公司不滿所致。

4．補(bǔ)償款與集體土地收益的使用與去向存在漏洞

《土地管理法》規(guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。另外，村集體組織在投資房地產(chǎn)、出租土地附著物等方面有很多土地收益，這些收益一般都由村集體掌握使用。但在涉及征地拆遷問題上的不公開、不透明，往往使農(nóng)民懷疑村干部將征地補(bǔ)償款瓜分、截留，甚至懷疑村干部私賣、侵占集體土地或貪污集體土地收益，或利用職權(quán)在填土、建設(shè)工程等集體建設(shè)項(xiàng)目上謀取私利，擅自更改土地用途等，進(jìn)而不斷上訪要求追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。上訪未達(dá)目的后，為進(jìn)一步擴(kuò)大影響，甚至聚眾鬧事，如中山市西區(qū)長洲村及中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)海洲村的村民懷疑村干部在土地上牟利而聚眾上街堵路及聚眾鬧事等事件。

5．農(nóng)民失地后的生活保障與再就業(yè)不盡人意

目前征地一般都采取一次性貨幣安置，但受 “耕者有其田”等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化影響的村民認(rèn)為土地的價(jià)值不能僅用金錢來衡量，政府要地與農(nóng)民惜地之間形成矛盾。失地農(nóng)民無穩(wěn)定收入來源，往往對生活前景擔(dān)憂。特別是部分年齡偏大和文化水平、工作技能低的失地農(nóng)民，就業(yè)難的問題仍較為突出。隨著物價(jià)水平的上升，其生存成本加大，補(bǔ)償難以保障其失地后的生活來源，導(dǎo)致生活質(zhì)量嚴(yán)重下降，從而出現(xiàn)新的社會矛盾，對農(nóng)村的穩(wěn)定也帶來潛在威脅。

6．“代耕農(nóng)”等特殊群體的土地權(quán)益糾葛不清

所謂 “代耕農(nóng)”，是指珠三角地區(qū)自愿與鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶以書面或口頭方式訂立農(nóng)田代耕合同，并承擔(dān)代耕田公購糧任務(wù)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外地農(nóng)民。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大片農(nóng)田被征為國有發(fā)展工商業(yè)，失去了代耕土地的 “代耕農(nóng)”面臨著進(jìn)退兩難的境地：一方面，由于長期遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)在珠三角代耕土地，家鄉(xiāng)沒有承包土地，實(shí)際上已經(jīng)沒有退路；另一方面，“代耕農(nóng)”長期在珠三角生活，其家庭、子女已經(jīng)融入珠三角?！按r(nóng)”問題涉及法律關(guān)系復(fù)雜、解決難度大。失去了代耕土地的 “代耕農(nóng)”以征地違反代耕約定為由，要求對征用代耕地給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；同時(shí)，對其在代耕期間臨時(shí)修建的一些違章建筑住所也要求合法化或拆遷后要給予補(bǔ)償。當(dāng)要求無法得到滿足時(shí)，便越級上訪，引發(fā)矛盾沖突，以中山市為例，因 “代耕農(nóng)”問題引發(fā)的上訪案件已達(dá)10余起。

（二）基層涉土地矛盾糾紛的基本特征

1．廣泛性

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)與土地不斷升值，土地糾紛增多，存在于城市 “三舊改造”、城市基礎(chǔ)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、交通設(shè)施建設(shè)、“代耕農(nóng)”“外嫁女”“村改居”后土地投資收益的分配等方面。

2．群體性

土地的征用與拆遷是政府行為，涉及的利益主體一般是團(tuán)體性的，由此引發(fā)的矛盾糾紛往往也是群體性的。同時(shí)，一般人都清楚，個(gè)體行為只有組合成集體行為，才能整合為更大的力量，從而獲得利益的最大化，因此，基層的涉及土地矛盾糾紛往往通過一些群體性的事件表現(xiàn)出來，以此獲得問題的解決。這種群體性征地拆遷等矛盾一旦為別有用心的人所盅惑，就會誘使一些不明事理的群眾參與，容易形成群體性上訪或聚眾鬧事，從而影響社會穩(wěn)定，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)中山市檢察機(jī)關(guān)案管部門初步統(tǒng)計(jì)，近五年來因土地問題引發(fā)的聚眾擾亂社會秩序、聚眾擾亂交通秩序、破壞生產(chǎn)經(jīng)營、妨害公務(wù)等群體性刑事案件就達(dá)8件，其他非刑事的群體性案件就更多了。

3．尖銳性

經(jīng) “六五”“七五”等普法教育的熏陶與浸染，群眾具備了一定的維權(quán)意識，但對具體的權(quán)利義務(wù)有時(shí)只知其一不知其二，有的甚至只講權(quán)利不講義務(wù)。因群眾在土地問題上片面強(qiáng)調(diào)享有的權(quán)利，再加上 《土地管理法》實(shí)施較遲，相關(guān)配套法律法規(guī)不健全，在政府征用土地或拆遷時(shí)，被征地拆遷戶片面強(qiáng)調(diào)國家保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)及私有房屋產(chǎn)權(quán)，不滿足要求則拒不配合征用與拆遷。政府為了刻不容緩的建設(shè)任務(wù)，特別是為了一些基礎(chǔ)交通設(shè)施與公益性的項(xiàng)目而強(qiáng)征強(qiáng)拆，從而形成對抗性、尖銳性的矛盾。

4．漸進(jìn)性

房屋拆遷、土地被征用、安置補(bǔ)償?shù)葘γ總€(gè)被征用拆遷戶來講是利益攸關(guān)的大事，對此都有自己的意見和想法。雖有些矛盾糾紛暫時(shí)未顯現(xiàn)出來或表現(xiàn)得不突出，但潛在的隱患不容忽視，這些矛盾糾紛有個(gè)發(fā)展演變的過程，如果不在萌芽狀態(tài)或發(fā)展初期處理到位，一旦有誘因就可能激化為劇烈沖突。

5．復(fù)雜性

就土地矛盾糾紛而言，有時(shí)是土地權(quán)屬、土地款的分配與使用等幾個(gè)問題結(jié)合在一起，問題較為復(fù)雜，同時(shí)，不僅僅是民事糾紛，往往是民事、行政與刑事交錯(cuò)混合。另外，土地矛盾糾紛往往與基層建設(shè)、反腐敗、城鄉(xiāng)規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、社會保障、基層治理、鄉(xiāng)村振興等問題和矛盾交織在一起，具有復(fù)雜性、敏感性，處理十分棘手。還有，有些矛盾糾紛因涉及人數(shù)多、歷經(jīng)時(shí)間長，積怨深、經(jīng)濟(jì)利益明顯等因素，調(diào)處化解非常困難。

二、基層因土地問題引發(fā)的矛盾糾紛成因分析

（一）引發(fā)矛盾糾紛的經(jīng)濟(jì)與社會原因分析

1．利益驅(qū)動(dòng)

市場經(jīng)濟(jì)體制下 “利益”被放在第一位。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對土地的需求是遞增的，但土地屬于不可再生資源，加之國家的土地政策日益緊縮，土地的升值日益凸顯。以中山市為例，該市地處珠江三角發(fā)達(dá)區(qū)域，屬于建設(shè)用地嚴(yán)控區(qū)，隨著粵港澳大灣區(qū)列入國家規(guī)劃，特別是城區(qū)組團(tuán)及西北組團(tuán)的工業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)，土地可開發(fā)潛力大，經(jīng)濟(jì)價(jià)值高。人具有趨利的本性，受利益驅(qū)動(dòng)，一旦涉及征地拆遷補(bǔ)償，土地收益分配、土地權(quán)屬確認(rèn)等情況，即使政府部門已經(jīng)制定了相應(yīng)的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)或分配比例，但總覺得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，與預(yù)期目標(biāo)有差距，就常想方設(shè)法追求利益最大化，甚至不惜以非法鬧事方式來爭利。如近幾年頻發(fā)的因土地糾紛引發(fā)的群體性事件中，無不反映出較強(qiáng)的爭利性。無論是首要分子還是一般參與人員，其參與鬧事的目的就在于謀取最大的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)然，由于其缺乏法治的意識與可持續(xù)發(fā)展的目光，不能正確處理好個(gè)人利益與集體利益的關(guān)系，片面謀求私人利益，迫使有關(guān)部門為維護(hù)社會穩(wěn)定而采取強(qiáng)力措施。

2．土地財(cái)政

由于財(cái)稅體制的原因，地方政府過分依賴土地收入這項(xiàng) “第二財(cái)政”，大興土木既可以得到土地變現(xiàn)的巨大差額利益，又可以增加GDP，還可以顯現(xiàn)當(dāng)前的政績，在短時(shí)期內(nèi)可以得到 “看得見”的認(rèn)可。地方政府通過征收并出讓土地獲得可觀的收益，各地 “地王”頻出就是其表征之一，這樣難免使被征用戶心理失衡，認(rèn)為政府是在變相掠奪其財(cái)富，因此萌生怨恨情緒，產(chǎn)生社會對抗。另外，如果征用或拆遷后的土地被開發(fā)商變相閑置靜等房地產(chǎn)升值才開發(fā)，既造成土地資源的浪費(fèi)，也使群眾認(rèn)為政府失責(zé)。

3．權(quán)力尋租

土地內(nèi)蘊(yùn)著巨額利潤，個(gè)別土地管理者在土地征用、拆遷、土地開發(fā)利用及土地款補(bǔ)償分配等方面利用手中的權(quán)力尋租，牟取個(gè)人利益。從近幾年檢察機(jī)關(guān)查處的土地腐敗案件來看，有的干部利用手中職權(quán)在征地拆遷大肆貪污受賄，或與商人相互勾結(jié)，弄虛作假、倒買倒賣，利用土地增值一夜暴富。如中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花村原書記郭某強(qiáng)等3人合謀共侵吞宮花村土地補(bǔ)償款8000余萬元，郭某強(qiáng)被判刑9年。

4．選舉博弈

在農(nóng)村 “兩委”的選舉上，借土地問題向競選對方發(fā)難，進(jìn)行利益博弈，已成為激發(fā)矛盾的一個(gè)新動(dòng)向。然而，由于基層法治建設(shè)相對薄弱，個(gè)別人企圖利用這種 “民主選舉”達(dá)到個(gè)人非法目的的現(xiàn)象并不鮮見。在選舉過程中，表現(xiàn)為個(gè)別人企圖借土地問題搞垮競選對手當(dāng)選村官。例如，中山市北部某村的問題，與 “下臺”村官以征地問題為幌子，不斷組織人員越級上訪或阻撓填土，實(shí)際上是想整倒 “臺上”的村書記，報(bào)自己 “一箭之仇”不無關(guān)系。這些現(xiàn)象，反映了一些人的錯(cuò)誤心態(tài)：不是通過正常的司法或行政途徑解決問題，而是將個(gè)人問題組織化、復(fù)雜化，妄圖達(dá)到能當(dāng)選村干部的目的。

5．維權(quán)錯(cuò)位

美國法學(xué)家伯爾曼說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！雹賉美]哈羅德·伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第12頁。由于受長期 “人治”文化的影響，百姓 “清官”情結(jié)濃厚，總期待自己的問題能夠通過高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和自上而下的壓力而得到解決。因此，當(dāng)在征地拆遷等涉土地問題中認(rèn)為自己的合法權(quán)益受侵害的時(shí)候，少數(shù)群眾片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人維權(quán)，首先想到的不是依照法律途徑解決，而是 “信上訪不信法”“信鬧事不信法”，試圖通過將事件 “鬧大”來引起高層領(lǐng)導(dǎo)的注意并給當(dāng)?shù)卣┘訅毫?，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤維權(quán)思想愈演愈烈。群眾的這種法律信仰的缺失，也容易被不法分子所利用。如石岐區(qū)張溪村村民被騙一案，就是典型。該村村民一直想通過上訪爭回被征用的土地，期間被無業(yè)游民黃某等人利用，黃某自稱是中紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，能幫助村民爭回土地利益，村民信以為真，籌集10余萬元現(xiàn)金交給黃某做活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，結(jié)果被騙。另外，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)了一些非常值得注意的傾向：近年來，不少涉土地群體性事件中，背后往往都會有某些所謂的 “社會能人”參與其中。這些人不管當(dāng)事人的利益訴求是否合理、表達(dá)方式是否合法，也不管當(dāng)?shù)卣袩o解決問題的誠意和努力，無視黨的領(lǐng)導(dǎo)，目無法紀(jì)，不斷挑撥是非，而某些群眾對這些人的挑唆往往言聽計(jì)從，積極盲從。甚至于一些合理訴求已經(jīng)得到解決的土地問題在他人的鼓動(dòng)下，也不斷提出一些沒有法律依據(jù)的過分訴求。

（二）引發(fā)矛盾糾紛的法律與制度原因分析

1．土地物權(quán)保護(hù)機(jī)制不健全

我國法律規(guī)定公民對土地沒有所有權(quán)只有使用權(quán)，對土地權(quán)屬糾紛解決方式只作了原則性、概括性規(guī)定，沒有明確規(guī)定各類土地權(quán)屬糾紛解決方式的適用范圍和適用條件，導(dǎo)致土地權(quán)益保護(hù)在具體的法律適用方面面臨一些困境，在征收補(bǔ)償?shù)染S權(quán)方面也受囿于現(xiàn)實(shí)行政訴訟式微之困。盡管全國各地農(nóng)村的土地確權(quán)工作在全面鋪開，而且有很多地方取得了一些新經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在一批現(xiàn)實(shí)問題等待破解。例如，實(shí)測后多出的土地的歸宿問題、已經(jīng)成規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地如何確權(quán)問題、②例如，由于中山市已實(shí)行農(nóng)村股份合作制改革，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)92%，并實(shí)行集約化、規(guī)模化經(jīng)營，均分到戶的情況相對較少，耕地地貌變化較大，原有承包土地的 “四至”界限已被打亂，農(nóng)民已難以辨認(rèn)本戶的承包地塊的界限。測繪的土地?cái)?shù)據(jù)格式不統(tǒng)一問題等等。同時(shí)，由于戶籍制度調(diào)整、取消農(nóng)業(yè)稅、土地價(jià)值暴增、農(nóng)民進(jìn)城、鄉(xiāng)村振興等原因，出現(xiàn)了 “代耕農(nóng)”“回遷戶”“外嫁女”“外來戶”“非農(nóng)戶”等多元利益群體共存的局面。主體的多元化必然導(dǎo)致利益的多元化與利益的碰撞。面對征地款分配、集體分紅、土地調(diào)整、山林權(quán)屬等新舊利益分配時(shí)，由于缺乏法律與政策的制度性規(guī)范與保護(hù)，導(dǎo)致不同利益主體因利益沖突而引發(fā)大量矛盾糾紛。

2．社會治理機(jī)制不完善

當(dāng)前因土地問題而引發(fā)上訪事件或刑事案件，預(yù)防矛盾糾紛激化的社會治理機(jī)制不完善是重要原因。一是配合協(xié)調(diào)、運(yùn)作高效的信訪機(jī)制尚未健全。由于現(xiàn)行信訪制度一再強(qiáng)調(diào) “首辦責(zé)任制”，導(dǎo)致上級信訪部門通過層層轉(zhuǎn)辦，甚至直接通知下級政府將上訪者接回，使矛盾難以得到及時(shí)化解。信訪沒有效果，一些群眾才不惜采取聚眾鬧事、堵路、圍堵國家機(jī)關(guān)等極端方式。二是立足基層、靈活有效的調(diào)解機(jī)制有待完善。實(shí)踐證明，及時(shí)調(diào)解是化解矛盾的有效手段。目前，雖然存在司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、人民調(diào)解等不同類型的調(diào)解，但各部門的調(diào)解沒有有效銜接，實(shí)際上是在做重復(fù)的勞動(dòng)，甚至引發(fā)矛盾升級。三是信息靈敏、應(yīng)對有效的矛盾糾紛處置機(jī)制有待完善。在信息化時(shí)代，當(dāng)群眾認(rèn)為自己的土地權(quán)益遭到侵害后，往往可以通過互聯(lián)網(wǎng)等途徑尋找類似個(gè)案，了解中央最新精神、其他地區(qū)在處理類似問題上的態(tài)度等。因此，群眾在維護(hù)自己的土地權(quán)益時(shí)，其訴求往往具有合理因素，而個(gè)別部門對于群眾訴求卻反應(yīng)遲鈍。糾紛與沖突出現(xiàn)時(shí)，不是積極疏導(dǎo)，而是一味瞞壓，使矛盾越來越大。而矛盾激化升級時(shí)，又往往手足無措，各職能部門之間也缺乏快速應(yīng)對、行之有效的處置預(yù)案。四是公共管理職能缺失，城市發(fā)展規(guī)劃失控。地方政府是城市化的主導(dǎo)，也成為 “圈地”行為的主導(dǎo)，濫征土地、浪費(fèi)土地，置土地利用總體規(guī)劃不顧，頻頻修改城市規(guī)劃等行為屢見不鮮。

三、運(yùn)用 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”治理涉土地基層矛盾糾紛的路徑和對策

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”起源于上世紀(jì)六十年代浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)人性化改造特殊人群 “四類分子”時(shí)基層群眾的大膽創(chuàng)新與實(shí)踐，可以概括為 “發(fā)動(dòng)和依靠群眾，矛盾不上交，就地解決”。50余年來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也在自身的檢視中不斷豐富和拓展，從階級斗爭經(jīng)驗(yàn)演變?yōu)榛鶎由鐣卫斫?jīng)驗(yàn)，具有了新的時(shí)代內(nèi)涵，歷久彌新，其精髓就是走群眾路線，方向和方法就是依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。③習(xí)近平總書記在紀(jì)念毛澤東批示 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年時(shí)作出重要批示，要求 “各級黨委和政府要充分認(rèn)識 ‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的重大意義，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時(shí)代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把 ‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”。參見 《習(xí)近平：把 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好》，載 《人民日報(bào)》2013年10月12日第1版。土地是基層群眾的命根子，也是新時(shí)代群眾利益承載的 “聚寶盆”，因土地問題引發(fā)的基層矛盾糾紛的有效治理，是基層社會治理的重要內(nèi)容，也與群眾利益休戚相關(guān)，必須堅(jiān)持和發(fā)展 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”，始終要依靠群眾、依靠法律，崇尚法治、遵從新時(shí)代社會治理規(guī)律，通過確認(rèn)法律權(quán)利與程序保障、創(chuàng)新基層社會治理模式與嚴(yán)格公正執(zhí)法、健全矛盾糾紛多元化解決機(jī)制與切實(shí)維護(hù)群眾土地權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制，形成新型基層涉土地矛盾糾紛法治化治理模式。

（一）宏觀策略：以法為綱，確認(rèn)權(quán)利與程序保障

1．全面落實(shí) 《物權(quán)法》關(guān)于土地征收的規(guī)定及其程序要求

我國 《憲法》規(guī)定了國家征收遵循于公共利益的原則，《物權(quán)法》也明確政府只有出于公共利益的需要，才能征收土地，并且必須給予被征收人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活保障。要實(shí)現(xiàn)兼顧人權(quán)保障和行政效能的土地及單位、個(gè)人房屋及不動(dòng)產(chǎn)征收制度，需從三方面入手：一是明確 “公共利益”的確定程序，使 “公共利益”的界定上有法可依。二是規(guī)范征收程序，使該程序能尊重被征收人的程序主體性，滿足其知情權(quán)和對形成征收決定的參與權(quán)。三是完善補(bǔ)償程序，能讓農(nóng)民自己參與補(bǔ)償方案制定，以保證公開公正，并獲得司法救濟(jì)。

2.明晰土地產(chǎn)權(quán)

長期以來，我國側(cè)重從國家干預(yù)的角度對土地關(guān)系進(jìn)行公法調(diào)整，強(qiáng)調(diào)國家對土地資源的行政權(quán)力配置，而疏于對土地法律關(guān)系的私法規(guī)范，疏于對私有物權(quán)的強(qiáng)力保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，很多土地沒有正規(guī)的法律證件，一些基層組織在招商開發(fā)中隨意優(yōu)惠土地政策，致使農(nóng)民利益受損等。為明晰土地產(chǎn)權(quán)，自2013年在全國啟動(dòng)了土地確權(quán)工作，其目的就是把所有類型土地的權(quán)利歸屬、用途性質(zhì)等都確立清楚，中央統(tǒng)一發(fā)證，在法律關(guān)系上把土地的歸屬關(guān)系完全確立下來。④截止2017年底，全國整省推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的省份已達(dá)28個(gè)，涉及全國2718個(gè)縣 （區(qū)、市）、3.3萬個(gè)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、53.9萬個(gè)行政村，其中山東等7省 （區(qū)）已向黨中央國務(wù)院報(bào)告確權(quán)登記頒證工作基本完成。全國實(shí)測承包地面積15.2億畝，已超過二輪家庭承包耕地面積；確權(quán)面積達(dá)到11.1億畝，占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%。根據(jù)中央部署，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要求在2018年底完成，目前確權(quán)已經(jīng)進(jìn)入最后的收官時(shí)期。參見 《2018年全國承包確權(quán)登記收官》，載中國廣播網(wǎng)。在確權(quán)過程中，要妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、“四至”不清、權(quán)屬模糊、登記簿不全等問題，強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。通過確權(quán)登記頒證，能夠讓農(nóng)民更清楚地掌握自己家庭承包的土地或者擁有股份所對應(yīng)承包土地的具體情況，賦予股權(quán)更充分的物權(quán)保障，為解決各種涉土地矛盾糾紛提供定紛止?fàn)幍囊罁?jù)，有利于通過法律途徑維護(hù)權(quán)益，從而遏制侵害群眾土地權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

3．有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革與創(chuàng)新

目前，農(nóng)村土地資源的市場化配置程度較低，土地的資產(chǎn)價(jià)值無法在土地利用中得到顯化，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民難以分享工業(yè)化、城市化帶來的成果，現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度設(shè)計(jì)無法提供與現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)的法律制度保障。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度亟待改革，并與城市化發(fā)展進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。為此，自2013年開始，每年的中央一號文件都有涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革內(nèi)容，其中2018年的中央一號文件就系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán) “三權(quán)分置”?？傊?，改革的路徑有兩條：一是推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的法律制度，開放農(nóng)村土地市場，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，將耕地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押權(quán)的客體，通過充分發(fā)揮耕地承包權(quán)的資金融通功能，顯化農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。⑤2013年7月23日，習(xí)近平同志在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)就提出要好好研究土地流轉(zhuǎn)問題，推進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度的改革已勢在必行。參見人民網(wǎng) (http//:www.pople.com.cn)相關(guān)報(bào)道。二是推進(jìn)含宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。城市化的快速發(fā)展和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速成長使得集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已成為必然，一個(gè)龐大的集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場正在悄然形成，但其負(fù)面效應(yīng)不容忽視。例如，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃屢遭破壞，“小產(chǎn)權(quán)房”遍地開花、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以得到有效控制，耕地資源的保護(hù)受到?jīng)_擊等等。因此，允許設(shè)立與國有出讓土地使用權(quán)期限、內(nèi)容、效力、市場價(jià)格相當(dāng)?shù)募w出讓土地使用權(quán)，承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市流轉(zhuǎn)，特別是宅基地可以交易，獲得流動(dòng)性，提升價(jià)值，這是保障農(nóng)民分享城市化過程中產(chǎn)生的土地級差收益的要求，也是逐步改變城鄉(xiāng)土地二元體制的根本途徑。

4.織密土地權(quán)益保障網(wǎng)絡(luò)

“要切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。”⑥參見 《胡錦濤：嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營性用地，規(guī)范征地拆遷管理》，載 《人民日報(bào)》2011年8月24日第1版。在征地拆遷過程中，政府職能部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，界定公益性與經(jīng)營性用地，對經(jīng)營性用地實(shí)行公開招拍掛。土地征收與房屋拆遷必須堅(jiān)持依法、自愿、平等、有償?shù)氖袌龌疽?guī)則，充分尊重和保護(hù)被征收與被拆遷人的主體地位，充分保障失地農(nóng)民與失房人在土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)中獲得合理收益，作為對其失去原有權(quán)利的一種財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。同時(shí)，要保障土地補(bǔ)償款及土地收益分配公平合理。在農(nóng)村土地收益分配上，往往以是否是集體成員，即以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，認(rèn)定集體成員應(yīng)以戶籍為原則，但還要結(jié)合是否長期居住、有無承包地、房屋等情況。如外嫁女，由于戶口未遷出且享有地權(quán)，應(yīng)享有村民同等待遇；如上門女婿，戶口遷入且居住當(dāng)?shù)兀缭谶w出地不享受的，在遷入地應(yīng)享受；如離婚女、外嫁女、鰥寡孤獨(dú)等利益受損者，要提供相關(guān)援助，以維護(hù)他們的合法利益；再如 “代耕農(nóng)”，要考慮在經(jīng)濟(jì)上給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，對其違章的建筑拆除后，也要考慮妥為安置。

（二）根本路徑：以法治思維和法治方式為本，創(chuàng)新基層治理模式與嚴(yán)格公正執(zhí)法

1．加強(qiáng)基層建設(shè)，培育法治意識

（1） 規(guī)范村 “兩委” 選舉

村 “兩委”是農(nóng)民利益的代言人，能夠忠實(shí)履行農(nóng)民利益代言人職責(zé)的村 “兩委”對有效維護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。不可否認(rèn)，近年來在村 “兩委”選舉中出現(xiàn)了一些不和諧因素，主要表現(xiàn)在通過誣告、威脅、欺騙、賄賂等違法手段競選，借土地問題挑動(dòng)村民向現(xiàn)任村領(lǐng)導(dǎo)或已當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)發(fā)難等，個(gè)別地方甚至有農(nóng)村黑惡勢力介入。因此，要進(jìn)一步貫徹執(zhí)行中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》精神，下大力氣規(guī)范村 “兩委”選舉，將作風(fēng)正派、清正嚴(yán)明、做事踏實(shí)、能帶領(lǐng)群眾致富的德才兼?zhèn)涞娜诉x進(jìn) “兩委”班子。

（2）推進(jìn)基層民主建設(shè)

群眾反映的土地問題往往與村委會 （居委會）財(cái)務(wù)、村委會 （居委會）干部作風(fēng)等問題交織在一起，要切實(shí)化解因土地等原因引發(fā)的基層矛盾，一方面要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，指導(dǎo)幫助各行政村依法選舉產(chǎn)生村民代表，對村級事務(wù)實(shí)行村民代表議決制度，履行民主程序，規(guī)范村務(wù)行為，切實(shí)保障村民群眾合法權(quán)益和村集體利益，提升鄉(xiāng)村治理水平。尤其要讓征地遷拆的全過程置于陽光之下，把款項(xiàng)分配使用情況予以公開，讓群眾看在眼里，明在心里，并設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話，自覺接受群眾監(jiān)督；另一方面要落實(shí)2017年8月30日中央頒布的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)對村 “兩委”班子的履職監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)干部有問題，該教育的要及時(shí)教育，該處理的要嚴(yán)肅處理，決不能姑息遷就。

（3）培育基層群眾的法治意識

加大現(xiàn)行土地法律法規(guī)和政策宣傳，破除農(nóng)民認(rèn)知上的 “死角”。以基層組織為依托，利用各種渠道宣傳土地政策，動(dòng)員基層群眾顧大體、識大局，引導(dǎo)其支持合法征地與拆遷，對個(gè)別無理取鬧、漫天要價(jià)，政府要理直氣壯地宣傳土地法律法規(guī)和政策，干部要變 “怕”為 “敢”，敢于大張旗鼓地宣傳，讓政策入心入腦，打消幻想，杜絕 “大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤思想。同時(shí)幫助群眾提高民主法治意識，把教育失地農(nóng)民的著力點(diǎn)集中到開啟民智、激勵(lì)民力、凝聚民心上來。

2．轉(zhuǎn)變政府管理職能，弱化土地財(cái)政

轉(zhuǎn)變政府管理職能，把規(guī)則制定功能交給立法機(jī)關(guān)；把市場管理職能保留給政府征地、拆遷等職能管理部門，但征收與拆遷等職能管理部門要與征地、拆遷單位、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)分離；把糾紛裁決職能交還給仲裁機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)；對那些可以通過市場機(jī)制、社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的事項(xiàng)都應(yīng)通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)解決。政府要盡量通過稅收、貨幣、金融等市場經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地的價(jià)格和供應(yīng)。同時(shí)，為減少對土地財(cái)政的過度依賴，可考慮采取其他舉措彌補(bǔ)地方財(cái)政的缺口，如因地制宜適量發(fā)放地方債券就不失為一條路徑。

3．健全執(zhí)法工作機(jī)制，加強(qiáng)土地監(jiān)管

減少土地糾紛，切實(shí)保護(hù)耕地與土地資源，就必須加強(qiáng)對土地的監(jiān)管，以遏制土地違法行為。因此，有必要以本輪機(jī)構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革為契機(jī)，⑦根據(jù)2018年3月頒布的 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和第十三屆全國人大一次會議通過的 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，撤銷國土資源部，組建新的自然資源部，并對行政執(zhí)法體制進(jìn)行改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，推動(dòng)按領(lǐng)域或職責(zé)任務(wù)相近領(lǐng)域整合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。這次改革整合組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法、文化市場綜合執(zhí)法、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法等5支隊(duì)伍。將土地執(zhí)法納入到生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法中整體推進(jìn)，建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察快速反應(yīng)機(jī)制、土地執(zhí)法辦案機(jī)制、土地執(zhí)法監(jiān)察懲治與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、與紀(jì)委監(jiān)察委及司法機(jī)關(guān)銜接配合機(jī)制等，進(jìn)一步優(yōu)化對土地的監(jiān)管。

4．遏制土地腐敗，打擊黑惡勢力

在征地與拆遷、土地承包、土地收益分配等方面，權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、涉黑等違法犯罪行為時(shí)有發(fā)生，這就要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公檢法等政法機(jī)關(guān)充分發(fā)揮各自職能作用，最大程度上防止與遏制涉土地職務(wù)犯罪的發(fā)生與蔓延。同時(shí)，要按照中央部署加大 “掃黑除惡”的力度，防止黑惡勢力坐大。⑧2018年1月22日，中央政法委召開會議部署為期三年的 “掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭，其重點(diǎn)就是要掃除農(nóng)村的黑惡勢力，可以說恰當(dāng)其時(shí)。對于露頭的農(nóng)村黑惡勢力，要堅(jiān)決打擊，除惡務(wù)盡。

（三）現(xiàn)實(shí)對策：以維護(hù)群眾利益為核心，完善矛盾糾紛多元化解決機(jī)制和土地權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制

1．疏通群眾土地利益訴求表達(dá)渠道

“群眾利益無小事”，在涉及土地利益的問題上，不能采取瞞、堵、壓等手段應(yīng)對矛盾，而要以聽證、舉報(bào)、監(jiān)督、媒體反映等方式給公眾提供訴求表達(dá)的渠道，在訴求明確表達(dá)的基礎(chǔ)上，按照法律的程序進(jìn)行協(xié)商談判，自主解決利益矛盾。當(dāng)社會群體在一定規(guī)則下，通過協(xié)商談判公平有效地自行解決利益糾紛時(shí)，社會就初步實(shí)現(xiàn)了自我管理。

2．構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效的涉土地問題信訪機(jī)制

“信訪制度是了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作”，⑨參見 《習(xí)近平：千方百計(jì)為群眾排憂解難不斷開創(chuàng)信訪工作新局面》，載 《人民日報(bào)》2017年7月21日第4版。是將矛盾與沖突化解在初發(fā)階段的有效手段，要本著 “立足于落實(shí)政策、立足于解決問題、立足于維護(hù)穩(wěn)定”的原則，高度重視土地矛盾糾紛，及時(shí)處理。一是各級領(lǐng)導(dǎo)要樹立 “土地信訪無小事”的理念。要實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，對一些重大和疑難土地信訪親自過問，了解和掌握真實(shí)情況，擬定切實(shí)可行的處理意見。二是提高土地信訪專業(yè)化水平。形成全面覆蓋、信息暢通、責(zé)任明確、處置及時(shí)的土地信訪問題預(yù)防排查和信訪信息報(bào)送的信訪工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。三是采取人性化的接待方式，最大限度地化解矛盾。四是加強(qiáng)配合與溝通，構(gòu)建大信訪機(jī)制。各職能部門、各基層政府的信訪機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，密切配合，構(gòu)建大信訪格局，杜絕相互推諉，層層轉(zhuǎn)辦等陋習(xí)。

3．構(gòu)建規(guī)范有序的土地糾紛調(diào)解一體化機(jī)制

俗語說 “一場官司一世愁”，矛盾化解不僅要依靠司法途徑，還要充分發(fā)揮調(diào)解的高效、親民、平和調(diào)處矛盾糾紛的重要作用?！罢{(diào)解可以從源頭上減少不和諧因素，防止矛盾激化、升級，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！y(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系，及時(shí)化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)定爭止紛，就必須利用調(diào)解手段”。⑩參見 《孟建柱：進(jìn)一步提高人民調(diào)解水平》，載 《長安》2013年第11期。最大限度發(fā)揮調(diào)解的功能，必須構(gòu)建溝通便捷、協(xié)調(diào)有效的調(diào)解一體化機(jī)制。①以楓橋鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在2015年就出臺了 《關(guān)于建立楓橋鎮(zhèn)矛盾化解甄別疏導(dǎo)機(jī)制的實(shí)施意見》，通過構(gòu)建調(diào)解一體化機(jī)制確立了矛盾糾紛甄別疏導(dǎo)機(jī)制，明確了調(diào)解范圍，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等有機(jī)銜接，更加規(guī)范調(diào)解工作，明確受理范圍，提高調(diào)解效率和調(diào)解質(zhì)量。所謂的調(diào)解一體化，就是 “大調(diào)解”機(jī)制，是指在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在政法綜治機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三種調(diào)解的優(yōu)勢與資源，形成 “橫向到邊、縱向到底、上下貫通、作用協(xié)調(diào)、多方參與”的大調(diào)解中心。同時(shí)，還要借助 “互聯(lián)網(wǎng)+”提升調(diào)解的便民性和高效性，例如，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位建立人民調(diào)解員微信群，開展在線調(diào)解、視頻調(diào)解等，提高工作實(shí)效，方便人民群眾。

4．推進(jìn) “能動(dòng)司法”，將重大矛盾沖突納入司法解決的軌道

所謂 “能動(dòng)司法”，指司法機(jī)關(guān)在黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下主動(dòng)參與社會治理創(chuàng)新與社會重大矛盾的化解。由于司法具有謙抑性及受 “維穩(wěn)”等因素的影響，司法機(jī)關(guān)對一些涉土地的矛盾糾紛，尤其是群體性、敏感性、劇烈性的矛盾糾紛進(jìn)行裁決的主動(dòng)性不強(qiáng)，有時(shí)甚至予以規(guī)避。這種司法權(quán)的無原則謙讓放任了現(xiàn)實(shí)的矛盾與糾紛。公民如不能尋求司法救濟(jì)，必然轉(zhuǎn)而去尋求其他非理性途徑解決糾紛，這樣不但損害了司法的公信力，而且也給社會留下隱患。因此，司法機(jī)關(guān)必須積極主動(dòng)地為群眾矛盾糾紛的解決尋求司法解決之道，把參與基層社會治理和基層矛盾糾紛的化解工作作為司法機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任。在司法實(shí)踐中，既要通過以案釋法等方式引導(dǎo)當(dāng)事人在法律框架內(nèi)解決矛盾糾紛，又要積極創(chuàng)造便利條件鼓勵(lì)群眾訴訟維權(quán)，如為群眾設(shè)立征地與拆遷補(bǔ)償糾紛司法救濟(jì)的便捷平臺，支持群眾對裁決不公的涉土地民事行政裁決提請抗訴等。另外，對提出過高要求的 “釘子戶”進(jìn)行強(qiáng)制征用與拆遷時(shí)也要通過司法途徑來解決。

5．適當(dāng)提高土地補(bǔ)償與安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，做到讓利于民

朱镕基同志曾經(jīng)指出：“現(xiàn)在 ‘城鎮(zhèn)化’已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價(jià)格把農(nóng)民的地給剝奪了……這種搞法是很危險(xiǎn)的”。②朱镕基：《朱镕基講話實(shí)錄》，人民出版社2011年版，第480頁。事實(shí)上，征地拆遷戶反映最為強(qiáng)烈的就是補(bǔ)償款和安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)太低，與市場價(jià)格相差懸殊。應(yīng)當(dāng)按照市場基本價(jià)值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮影響土地價(jià)格的各種因素，最終以市場評估價(jià)及未來可預(yù)期利益之和為征地與拆遷補(bǔ)償價(jià)格底線，以保證失地群眾與政府、開發(fā)商等一起共享土地增值的成果。

6．拓寬失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)與再就業(yè)途徑，完善其生活保障機(jī)制

在土地征收和拍賣中，一次性貨幣補(bǔ)償尤其是巨額補(bǔ)償雖能解決失地農(nóng)民的近憂，但難以解決其長遠(yuǎn)生計(jì)的遠(yuǎn)慮。因此，幫助失地農(nóng)民增收致富，保障其基本生活，是保證社會長治久安的必然要求。

（1）借力當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)與再就業(yè)。創(chuàng)業(yè)與再就業(yè)不但能解決失地農(nóng)民的生存問題，而且還有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。各地要根據(jù)本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)因地制宜，建立失地農(nóng)民技能培訓(xùn)和就業(yè)引導(dǎo)機(jī)制，實(shí)行有針對性的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，以滿足其就業(yè)需要；鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，政府給予貸款及稅收政策優(yōu)惠；建立失地農(nóng)民失業(yè)登記簿冊，加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，引導(dǎo)本地企業(yè)優(yōu)先吸納失地農(nóng)民就業(yè)。

（2）加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，提高疾病、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障水平。為了使城鄉(xiāng)社會保障制度體系相銜接，同時(shí)充分考慮參保人員的繳費(fèi)承受能力，應(yīng)該設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金，經(jīng)費(fèi)主要來源于土地補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓后增值收益、政府財(cái)政撥款、基金運(yùn)營收入及慈善捐贈(zèng)等，政府勞動(dòng)和社會保障部門設(shè)立專門賬戶、統(tǒng)一監(jiān)管、專款專用。另外，要考慮將城市最低生活保障制度延伸至城市擴(kuò)張區(qū)域的失地農(nóng)民；建立農(nóng)村特困家庭子女教育救助制度；用基本醫(yī)療保險(xiǎn)及醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)取代 “新農(nóng)村合作醫(yī)療”制度和大病統(tǒng)籌制度，提高統(tǒng)籌層次；建立失業(yè)保險(xiǎn)制度、公積金式住房補(bǔ)助制度、法律援助制度及大災(zāi)臨時(shí)救濟(jì)制度；創(chuàng)立專門為失地農(nóng)民服務(wù)的理財(cái)咨詢機(jī)構(gòu)幫助農(nóng)民理財(cái)?shù)取?/p>

結(jié)語

誠然，基層涉土地矛盾糾紛具有不同的形式與特點(diǎn)，其發(fā)生的領(lǐng)域與誘因也會隨時(shí)代的變化而不斷發(fā)展與演變，其治理路徑與對策并不僅限于本文所敘一途。事實(shí)上，在全面推進(jìn)依法治國新時(shí)代背景下，妥善化解因土地問題引發(fā)的矛盾糾紛，有賴于新發(fā)展理念的全面落實(shí)，有賴于民主法治的深入推進(jìn)，有賴于自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的健全，更有賴于全社會成員共治共建共享的社會治理格局的形成?？傊?，只有繼承和發(fā)展 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持在法治道路上砥礪前行，才能從根本上化解土地矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)基層社會的民主、法治、平安、和諧、穩(wěn)定。