（桂林理工大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程院 廣西 桂林 541004）

1.農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期出現(xiàn)的特殊群體，是我國(guó)特定的戶口制度下發(fā)生的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物。所謂農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村，進(jìn)入城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)6個(gè)月以上的勞動(dòng)者。他們具有工人、農(nóng)民的雙重身份。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民涌入城市，期望改善生活、改變命運(yùn)。2016年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.8171億人，比2015年增加424萬(wàn)人，增幅達(dá)1.5%。問(wèn)題也隨之出現(xiàn)并逐漸突顯。農(nóng)民脫離自己原本熟悉的角色，投入到另外一個(gè)新的角色當(dāng)中，處境變得十分尷尬。由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，所有的社會(huì)關(guān)系又都在農(nóng)村，進(jìn)入城鎮(zhèn)后，不免被政策排斥，夾在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，成為名副其實(shí)的“邊緣人”。

當(dāng)前的中國(guó)，社會(huì)保障制度不斷發(fā)展，涵蓋范圍日益廣泛，但面向農(nóng)民工群體的保障制度卻顯得蒼白無(wú)力，一些地方政府雖響應(yīng)時(shí)代號(hào)召，出臺(tái)了相關(guān)的政策保障措施，但施行效果仍然不夠理想。傳統(tǒng)的農(nóng)民群體，無(wú)意中被卷入社會(huì)變革的浪潮。因?yàn)樯婧桶l(fā)展需求，他們離開(kāi)作為根基的土地，參與到城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行當(dāng)中，為城鎮(zhèn)提供廉價(jià)勞動(dòng)力，為城鎮(zhèn)建設(shè)和城市化發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，這本身是一種歷史的進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的主流趨勢(shì)。

但是，農(nóng)民工的尷尬地位，讓他們飽受各種不公平和歧視。在城市，他們承擔(dān)著“臟、亂、差”甚至是高危工作。大多數(shù)人的工作環(huán)境條件惡劣，缺乏最基本的勞動(dòng)保護(hù)。而在實(shí)際生活當(dāng)中，他們?cè)诰蜆I(yè)機(jī)會(huì)、工資收入、教育，尤其是在社會(huì)保障方面也與城市居民相差甚遠(yuǎn)，諸多權(quán)益遭到“合理”踐踏。城市社會(huì)保障制度不覆蓋遷移出來(lái)的農(nóng)民群體而使他們無(wú)法抵御城市工作生活的風(fēng)險(xiǎn)，從而赤裸裸地暴露在風(fēng)險(xiǎn)之下。

2.農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因

2.1 他們是社會(huì)改革的“犧牲品”

改革意味著社會(huì)各方利益的調(diào)整，改革的過(guò)程必然伴隨著損害或增進(jìn)某個(gè)利益群體的利益，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)必須付出的代價(jià)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然沒(méi)有經(jīng)歷“羊吃人”的血腥，但是高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率無(wú)疑也是剝奪的結(jié)果，農(nóng)民工群體就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不合理制度的“犧牲品”。農(nóng)民工進(jìn)入的大多是“非正規(guī)”行業(yè)，對(duì)于雇主來(lái)說(shuō)，繳納社會(huì)保障金會(huì)增加勞動(dòng)成本，因而對(duì)于社會(huì)保障采取抵制態(tài)度。與中央政府關(guān)心社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)不同，某些地方政府更關(guān)心的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸械綖檗r(nóng)民工繳納社會(huì)保障金增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，對(duì)該項(xiàng)制度施行選擇含糊態(tài)度。即使出臺(tái)相關(guān)政策，也只是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功利性要求，局限在“民工”而非“公民”的層次來(lái)探討，農(nóng)民工的社保利益只是政策的附屬品，農(nóng)民工并沒(méi)有進(jìn)入憲法上所講的一視同仁的權(quán)利體系。

2.2 農(nóng)民工自身理性選擇的結(jié)果

從農(nóng)民工自身來(lái)看，他們所從事的一般都是體力勞動(dòng)，加上自身文化素質(zhì)不高，缺乏維權(quán)意識(shí)。相對(duì)于社會(huì)保障而言，很對(duì)人持懷疑態(tài)度，他們更愿意相信或者依靠“家庭保障”、“土地保障”，幾乎沒(méi)有參加社會(huì)保障的意識(shí)。這僅僅是站在農(nóng)民工立場(chǎng)之外的客觀建構(gòu)，忽視了作為整體的農(nóng)民工并不是缺乏最基本的經(jīng)濟(jì)理性的群體這一事實(shí)。即使是文化水平再低的農(nóng)民工，只要社會(huì)保障對(duì)其有明顯的益處，他就一定不會(huì)拒絕。這個(gè)角度上來(lái)看，農(nóng)民工也是理性經(jīng)濟(jì)人。由于大多數(shù)人的流動(dòng)性比較大，他們不愿意看著原繳納的社會(huì)保障金化為烏有，而且不繳納社會(huì)保障金的話，他們更容易被雇傭，并且可以拿到更高的工資。因此造成“兩高一低”即參保率低、社會(huì)保障待遇低、退保率高的尷尬局面。

2.3 “農(nóng)民工”身份界定困難

農(nóng)民工尷尬地位的原因之一就是其具有雙重身份或者說(shuō)是身份的模糊性，這種模糊性使得政府不能準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向。他們與當(dāng)時(shí)西方資本主義發(fā)展時(shí)期的農(nóng)民相比，具有很大的不徹底性。西方的農(nóng)民當(dāng)時(shí)是徹底被趕出土地，進(jìn)入工廠勞作。而我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)民工基本沒(méi)有放棄過(guò)農(nóng)村土地的生產(chǎn)。提倡了很多年的戶籍制度改革雖有進(jìn)展，但無(wú)較大成效。不管是在制度上還是生活中，他們必然逃不過(guò)被排斥的命運(yùn)。

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的邊緣性地位是其社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后的根本原因。農(nóng)民工社會(huì)保障系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)于農(nóng)民工自身以及社會(huì)的整體發(fā)展都具有深遠(yuǎn)意義。

3.建立農(nóng)民工社會(huì)保障的意義

3.1 有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展

研究表明，社會(huì)保障制度不僅具有社會(huì)功能，還具有經(jīng)濟(jì)功能。建立針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口快速增長(zhǎng)，但土地面積接近飽和，人地關(guān)系緊張的局面日益凸顯。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)功能。農(nóng)民工進(jìn)城生活，但不主動(dòng)放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是為了抵御在城市從事非正規(guī)職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這種理性行為導(dǎo)致了整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)效率和滯后狀態(tài)。如果建立適應(yīng)農(nóng)民工實(shí)際需要和發(fā)展的社會(huì)保障制度，使他們可以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，抵抗能力的增強(qiáng)不再依附土地，那么農(nóng)民工會(huì)逐漸放棄落后的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，放棄農(nóng)村土地。這將大大有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。

3.2 有利于加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

在過(guò)去的幾十年，農(nóng)民工進(jìn)城填補(bǔ)了改革開(kāi)放生產(chǎn)力發(fā)展的特殊需求，為城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了新的有利條件。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題與“三農(nóng)”問(wèn)題緊密相關(guān)，而促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重，這將有利于促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)，減輕或者緩解城市化發(fā)展進(jìn)程中的各種問(wèn)題，使農(nóng)民工群體獲得穩(wěn)定的保障和社會(huì)地位，促進(jìn)他們更加積極地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)盡心盡力。

3.3 有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行和公平正義

筆者認(rèn)為，如果不適當(dāng)采取一定的保障措施，農(nóng)民工群體可能會(huì)成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。農(nóng)民工由于利益驅(qū)動(dòng)來(lái)到城市打工，但卻只能從事臟亂差的職業(yè)，時(shí)刻面臨各種未知的風(fēng)險(xiǎn)，還要遭受城市人的歧視、政策的限制和制度的排擠。這種不平衡的心理很容易造成反社會(huì)的情緒，誘發(fā)潛在的危險(xiǎn)。一些失業(yè)的農(nóng)民工群體迫于生計(jì)，甚至走上違法犯罪的道路。筆者認(rèn)為，只有讓農(nóng)民工享受到公平的社會(huì)待遇，才能逐漸抑制這種不安定因素，維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展。

4.政策探討

解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，不能只是為了維持一時(shí)的安定或應(yīng)對(duì)輿論的壓力，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

首先，必須明確農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的性質(zhì)。在城市化發(fā)展過(guò)程中，針對(duì)城鎮(zhèn)居民已經(jīng)建立了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)的保障體系。在農(nóng)村，仍然是以集體辦福利與國(guó)家救濟(jì)為重點(diǎn)、家庭保障為主體的社會(huì)保障形式。雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)有所發(fā)展，但仍然力量薄弱，解決不了根本性的問(wèn)題。城鄉(xiāng)之間相差如此懸殊，到底將農(nóng)民工納入到哪一個(gè)體系當(dāng)中比較合理？針對(duì)農(nóng)民工應(yīng)該建立什么性質(zhì)的社會(huì)保障制度？學(xué)界對(duì)此也進(jìn)行了深入的探討，一些人認(rèn)為應(yīng)該把農(nóng)民工社會(huì)保障納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，一些人認(rèn)為應(yīng)該歸入農(nóng)村社會(huì)保障制度，還有人認(rèn)為應(yīng)該建立專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)保障體系。

將農(nóng)民工社會(huì)保障納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系當(dāng)中不切實(shí)際。首先，農(nóng)民工是弱勢(shì)群體，不具備城鎮(zhèn)居民繳納社會(huì)保障金的能力。很多人流動(dòng)具有盲目性，哪里有錢就奔向哪里，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，他們只是“匆匆過(guò)客”。另外一方面，如果農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社保政策，對(duì)城鎮(zhèn)居民也有不公平性，因?yàn)檗r(nóng)民工仍然擁有自己的土地，在生產(chǎn)資料方面占優(yōu)勢(shì)，要做到公平，只能切斷農(nóng)民工與農(nóng)村社會(huì)保障的聯(lián)系。第二種做法的弊端在于，完全規(guī)劃到農(nóng)村社會(huì)保障體系當(dāng)中，對(duì)于一些長(zhǎng)期居住在城市，從事穩(wěn)定工作的農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)，“遠(yuǎn)水救不了近火”。農(nóng)民工的特殊性決定了其社會(huì)保障的特殊性，因此，筆者主張建立一種專門針對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)保障體系?？紤]到農(nóng)民工人數(shù)日益增多，流動(dòng)性大，統(tǒng)一的管理方式很難施行，而應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工實(shí)際情況建立分層次的社會(huì)保障體系。

4.1 將就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系

農(nóng)民工常年居住在城鎮(zhèn)并成功取得居住權(quán)，已經(jīng)放棄回鄉(xiāng)打算的，經(jīng)本人同意，可以直接將其納入到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系當(dāng)中，實(shí)行同等繳費(fèi)，與城鎮(zhèn)職工享有同樣的權(quán)利義務(wù)，享受同等待遇。但是考慮到農(nóng)民工群體的承受能力，允許其在參保內(nèi)容上擁有選擇權(quán)。這種制度安排將農(nóng)民工納入了統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障系統(tǒng)，并且在繳納險(xiǎn)種、費(fèi)用等方面有適當(dāng)區(qū)別，在一定程度上分散了農(nóng)民工的生活風(fēng)險(xiǎn)，易于與原有的城鎮(zhèn)社保制度對(duì)接，有利于促進(jìn)程序統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的形成。

4.2 針對(duì)就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)民工建立專門的社會(huì)保障系統(tǒng)

如果農(nóng)民工只是短暫居住在城鎮(zhèn)，若干時(shí)間還有返鄉(xiāng)意愿的，針對(duì)這種就業(yè)不穩(wěn)定的情況，可以考慮建立專門的社會(huì)保障體系，為他們建立個(gè)人賬戶，以便保障金可以隨人口流動(dòng)而變動(dòng)；資金可以由國(guó)家、輸入地、輸出地及個(gè)人按照不同比例共同承擔(dān)，并以地方法律的形式確定下來(lái)。這在一定程度上也反映了社會(huì)對(duì)農(nóng)民工觀念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)進(jìn)入這部分社會(huì)保障體系的農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定后，可以按照納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系的辦法轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)。

當(dāng)然，建立農(nóng)民工社保制度，最重要的動(dòng)力和保障就是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民工的收入增加了，才有能力、有意識(shí)參加并積極響應(yīng)政策的實(shí)施。另外，各種制度的實(shí)施首先應(yīng)該以良善的法律制度為依據(jù)和保障，完善農(nóng)民工社會(huì)保障法律和制度建設(shè)，從立法上探索適合國(guó)情的農(nóng)民工社會(huì)保障模式勢(shì)在必行。

農(nóng)民工問(wèn)題不僅關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民工及其家庭的切身利益，而且是一個(gè)包含社會(huì)權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益及社會(huì)融洽和諧的綜合性問(wèn)題。筆者只是在既有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民工群體的實(shí)際情況，嘗試性地進(jìn)行了制度安排。但是，建立或者完善一項(xiàng)制度是一個(gè)浩大而復(fù)雜的工程，需要經(jīng)過(guò)精確的計(jì)算和反復(fù)的驗(yàn)證，還需要充分考慮到各方利益和影響因素。只有這樣，才有可能使農(nóng)民工成為社會(huì)保障制度的真正獲益者。

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